行政環境

行政環境是指直接或間接影響，作用於行政系統的各種因素的總和。影響行政系統運行的因素包括兩大部分，一是行政系統之外的環境，如政治，經濟，社會，法律，文化，教育，科技，人口，資源，自然環境等；二是行政系統內部環境，如行政體制，職能，領導者，人際氛圍等等。在此，我們著重闡明行政系統與外部環境間的相互影響關係.

隨著行政學研究的深入發展，對行政環境與行政系統相互作用的研究已發展成為一門學科——行政生態學。它把行政系統視為生物有機體，把行政環境看作生態環境，藉助生態學的有關理論來研究行政問題，給人們提供了許多重要啟示.

行政環境是一個複雜的系統，其中有物質的，也有精神的；有社會的，也有自然的；有有形的，也有無形的；有國內的，也有國際的。如此眾多的因素構成了行政環境的不同門類，不同層級，它們從不同角度對行政活動產生程度不同的影響。

行政環境在國家間，地區間存在明顯的差異。國家間在自然環境，社會環境方面存在眾多差異。一國內部的不同行政區域之間，往往也存在著自然環境和人文環境的差異。環境的差異決定了行政風格與模式的不同，行政特色隨之產生.

環境因素，尤其人文環境因素一直處於變化之中，只不過變化程度是否顯著而已。環境的重大變化往往對行政系統產生重大影響，這時行政系統常常要進行改革或重大調整，以適應變化了的環境。一般而言，伴隨社會環境重大變化而來的往往是行政改革的進行.

環境因素，尤其是社會環境因素往往不是孤立存在的，相互間存在著連帶關係。其中某一因素的變化會引起連鎖反應，使眾多環境因素髮生相應變化。環境的這一特徵要求行政系統對環境進行綜合把握，同時，對環境施加影響必須慎重，必須考慮到由此而來的系列變化.

行政環境是一個非常複雜的體系，按不同的標準，可以進行不同的分類。根據各種因素性質上的差異，行政環境可區分為自然環境與社會環境。.

行政的自然環境指行政生存空間所包括的各種自然存在物，具體指一個國家或行政部門所處的地理位置以及存在於這一地理位置上，對行政產生直接或間接影響的物質世界。對行政活動產生影響的自然環境主要包括各種自然資源，如空氣，水,土地，礦產資源，以及由各種微生物，動植物構成的生態系統.

自然環境是構成人類從事經濟活動的基本物質條件。自然條件對經濟發展所起的基礎作用決定了經濟與社區發展特色，行政管理必須順應這一點。同時，行政工作必須考慮自然條件的維護或有效利用，否則，人類的生存條件將惡化，行政的生存空間也將受到制約.

行政組織的社會環境可分為三類；一是對一切行政組織均發生影響的一般社會環境；二是對某種組織有直接影響的特定社會環境；三是行政組織外的團體社會環境.

第一，一般社會環境。一般社會環境對行政組織內部的功能結構與運行都會產生影響。主要包括:文化——歷史背景，價值觀，意識形態，行為規範等；政治——國體，政體，國家機構，政黨制度，政治風氣與政治氣候，公民政治參與程度等；經濟——經濟結構，經濟體制，經濟制度，資源開發，經濟發展布局與水平等；社會——社會結構，社會制度，社會階層，社會團體，社會控制，貧富差距，社會變遷與社會管理水平等；法律——憲法的功能與效應，法制的性質與程度，政府機關的權力分配關係，法治程度等；科學技術——科學技術的社會功能，科技發展水平，科技應用開發的廣度與深度等；教育——教育制度，教育法令，國家教育的能力，國民教育的一般水平等；人口——人口數量，人口增長率，人口素質，人力資源開發利用狀況，人口區域分佈等.

第二，特定社會環境。對具體行政組織而言，一般社會環境並不總是都對其產生直接影響，只有那些與行政組織在功能上有直接關係者才對它發生直接影響與作用。這種直接對行政組織活動產生影響的因素構成了特定社會環境因素。特定社會環境與一般社會環境從表現形式上看並無差異，二者的區別主要在於前者對政府組織的影響更直接，力度更大.

第三，團體社會環境。現代社會的發展導致眾多利益團體的出現。利益團體旨在謀求團體成員的利益。利益團體的行為必然對政府行為產生影響，同時，政府行為又決定了團體的利益能否得以實現；因此，現代政府與各種利益團體間存在著互相依賴與利用的關係，政府既要考慮滿足團體的利益需要藉助團體力量實現行政目標，又必須從社會整體利益出發平衡各團體間以及團體與一般民眾間的利益關係以確保政府行為的公平，合理，有效。

（一）環境的改變和人的活動在實踐基礎上的一致

行政系統和行政環境的關係也可得出如下結論：

（1）行政環境是行政系統賴以存在和發展的基礎。行政系統必須並只能在一定行政環境中運行和發揮作用。行政環境改變了，行政系統的存在和活動方式也必須隨之改變。

（2）行政環境是行政系統施加影響的對象，行政環境的改變是行政系統功能有效發揮的結果。

（3）行政系統的活動和行政環境的改變，只能在實踐中取得一致。行政系統活動主要是執行國家意志，是制定方針、政策、法規、命令，只有通過實踐，才能把這些變成改造環境的物質力量。而行政環境也只有通過實踐才能得到改造。離開實踐，行政系統的運作就陷於空談而不能產生實際成果，行政環境也得不到自覺改造。

（二）經濟基礎對政治上層建築的制約作用

行政管理制度屬政治上層建築。作為社會的總代表，它具有凌駕於社會之上的權力，但不能脫離經濟基礎而起作用，不能不受以經濟基礎為核心的經濟環境的支配和制約。主要表現是：（1）經濟環境決定行政系統的產生和存在；（2）經濟環境決定行政系統的性質、目的和歷史使命；（3）經濟環境決定行政系統的變化和發展方向等。

（三）上層建築其他方面對行政系統的作用

上層建築是一個複雜的體系，包括政治制度、法律制度，包括軍隊、法院、監獄等物質設施，還包括政治、法律、宗教、藝術、哲學等各種觀念形態。它們以經濟制度為基礎，為經濟基礎服務，但又互相影響、互相作用。

行政環境問題的提出行政環境問題是行政生態理論的重要內容，是應用生態學的理論和方法研究行政管理學提出的新課題。我們首先從生態學的觀點來分析行政環境的特點和作用。

行政生態學的興起

生態學形成於19世紀末和20世紀初。20世紀50年代后，由於人口劇增、環境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環境危機的加深，喚起人們對生態環境問題的普遍關注和高度重視。拯救環境的強烈呼聲促進生態學的更大發展。行政生態學正是在這一背景下興起和發展的。1947年，美國學者約翰？高斯發表《政府生態學》一文，提出了行政生態問題。1957年和1961年，利格斯？弗雷德分別發表了《比較公共行政模式》及在此基礎上寫成的《公共行政生態學》，其後又連續發表了相關論著。在這些論著中，他把行政現象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、意識形態背景等聯繫起來考察，並從行政的經濟環境方面將行政管理區分為三種模式：

（1）融合型即農業社會的行政模式；

（2）稜柱型即過渡社會的行政模式；

（3）衍射型即工業社會的行政模式。利格斯的論著確立了行政生態學的基本思想，開創了行政管理學研究的一個新途徑，被認為是行政生態學的代表作。此後，行政環境研究就受到行政學界和行政活動家越來越廣泛的關注。從20世紀80年代開始，我國行政學界也以極高熱情研究這一問題，並結合我國實際出版了一批有影響的論著。

與行政管理的相互作用

一、行政管理與行政環境的平衡

(一)行政管理與行政環境平衡的必要性

行政環境

平衡是矛盾統一的表現，是事物存在的必要條件。平衡是相對的、暫時的，而不平衡是絕對的、永恆的。矛盾雙方的對立和鬥爭，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開始另一個矛盾過程。不平衡和平衡，循環往複、以至無窮，這是事物發展的普遍規律，也是行政管理與行政環境相互關係的必然過程。

(二)行政管理和行政環境平衡的主要特點

1、綜合平衡；

2、宏觀平衡；

3、暫時平衡。

二、行政管理與行政環境相互作用的基本內容

行政管理和行政環境之間雖也有自然形態的物質、能量和信息的交流，但主要地表現為行政環境的需要和行政管理對這種需要的滿足。行政環境的需要是確定行政管理基本任務的客觀依據。

三、行政管理對行政環境的利用和改造

行政管理必須適應行政環境，但在適應的同時，又積極地利用和改造行政環境。行政管理存在和發展的全部價值就在於它在適應行政環境的基礎上，積極地促進其所賴以建立的經濟基礎和國家政權的鞏固和發展；在於它對行政環境的能動的改造。

與現代行政管理的聯繫

行政管理在一定行政環境的影響下存在和發展，與行政環境發生一定的聯繫。古代如此，現代也是這樣。但從歷史發展過程看，行政管理與行政環境的聯繫卻有逐步加強和日益緊密的趨勢。

一、一般行政環境與公共行政

一般行政環境是指公共行政的宏觀環境，不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發展的自然地理環境、政治、經濟、文化環境，也包括國際環境。

1、自然地理環境與公共行政

自然地理環境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況。自然地理環境不僅對民族的形成和對政府的塑造有重要影響，而且能為公共行政管理提供物資資源，對確立公共行政目標和進行行政決策有很大的影響，有時甚至有決定性的影響。自然地理條件和資源決定並限制了政府的決策和行政目標的選擇。同時，公共行政也能夠破壞自然環境。另一方面，各國政府也可以制定恢復和保護生態環境的發展經濟的政策。

2、社會環境與公共行政

（1）政治環境與公共行政

一個國家的政治制度、政黨制度、階級狀況、法律制度、政治文化等構成了這個國家公共行政的政治環境。政治環境決定並制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關係，決定權力的制衡關係，決定行政權力的劃分與運行方式。

（2）經濟環境與公共行政

經濟環境是由社會生產力和生產關係的狀況構成的。經濟環境對公共行政有決定性的影響。經濟基礎決定上層建築，作為上層建築重要組成部分的政府必然由經濟基礎決定，從而決定了公共行政的性質、目標、原則、行為和方法。公共行政不可能超越經濟環境所提出的要求和所提供的各種條件，尤其是政府職能的確定和行政目標的選擇，更是如此。

在公共行政與經濟環境的關係上，經濟環境的決定作用是最根本的，是首要的。但是，公共行政對經濟的反作用也是很大的。一旦行政體制適應經濟體制，就能夠強有力地推動經濟發展。

（3）文化環境與公共行政

文化環境是由意識形態、道德倫理、價值觀念、社會心理、教育、科學、文學藝術等要素的總合。文化因素滲透到社會系統的各個領域，對行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等影響不僅是廣泛的，而且是深遠的。文化環境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價值觀和行為規範。可以講，有什麼樣的文化環境就塑造出什麼樣的公共行政。適應文化環境的公共行政能夠反過來改善文化環境。

以科學民主為核心的現代文化是現代公共行政文化的重要內容。

應當特別指出的是，意識形態對公共行政有指導作用和強制性的作用。

（4）國際環境與公共行政

國際環境是指一個國家同世界各國、各地區之間的政治、經濟、文化和自然地理等方面的關係。公共行政向地區化和全球化方向發展，所以，國家關係對公共行政就顯得更為重要。國家環境對公共行政的影響有時也是決定性的。

二、具體環境與公共行政

1、具體環境的概念與內容

具體環境也叫組織環境，是指具體而直接地影響和作用於公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內部與外部環境的總和。它包括組織文化、組織結構、組織的規章制度、組織的凝聚力、管理對象等。

組織環境一般是比較穩定並比較確定的。公共組織的機構、職權、職能、人員、規章制度和組織文化等一旦形成，處於比較穩定狀態，不僅不會輕易改變，而且要改變也是十分困難的。這些管理要素的穩定性保證了公共行政的有序性。。

組織環境的影響和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣。

組織環境雖然受一般環境的影響，但是一旦組織環境形成自身的特點以後，卻能夠抵禦一般環境的壓力，保持組織環境的特性。

組織環境是一種約束力量和整合力量。組織環境是一種沒有形成規章制度的規章制度，是一種沒有制度化的制度。它是一種無形的組織規則和組織壓力。

2、組織文化

（1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價值觀，並支配他們的思維方式和行為準則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業則稱之為企業文化。組織文化包括組織觀念，法律意識，道德感情和價值觀等。

價值觀是組織文化的核心。以價值觀為核心的組織文化是形成組織規範、工作準則、思維方式、行為方式和人際關係準則的源泉。

公共組織的組織文化是來源於統治階級的意識形態和傳統文化。在中國為人民服務是公共組織文化的核心價值觀，這是由馬列主義的意識形態決定的。同時，中國傳統上也有“君為輕，民為本，社稷次之”民本傳統。當然，傳統文化有其局限性，必須對它進行去粗取精、去偽存真、推陳出新。

但是，組織文化是領導者營造的，尤其是組織的創始者和以後的繼任者們，他們的傾向性和主導思想起著決定性的作用。還有組織的第一批成員在組織活動和交往中所體驗和領悟的東西而逐步演變為組織的各種規範和準則，並且作為一種組織文化保持下來。

（2）組織文化的作用。

組織文化具有價值導向作用。

組織文化是管理的基礎，管理的靈魂。

組織文化是組織的個性。

組織文化為組織和組織成員提供精神動力。

組織文化的穩定性。

（3）組織文化的特徵。對組織文化的評價還不可能有一種可以量化的標準，而僅能通過一個組織所具有的如下特徵予以識別：組織成員的同一性程度，團隊精神，對人的關心程度，組織的一體化的程度，風險承受程度，民主程度，報酬標準，重視結果，控制程度。