環境公益訴訟

環境公益訴訟是指為了保護社會公共的環境權利和其他相關權利而進行的訴訟活動，也是針對保護個體環境權利及相關權利的“環境私益訴訟”而言的。

環境公益訴訟，是保護環境的重要武器，中國現行的法律制度規定，起訴人應當與案件有直接利害關係，而公益訴訟則不要求有直接利害關係，不要求起訴人是法律關係當事人。

對此新型訴訟制度，各國稱呼不一致，如環境民眾訴訟、環境公民訴訟等，但其內涵基本一致。

環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。實踐證明，這項制度對於保護公共環境和公民環境權益起到了非常重要的作用。

與傳統的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，環境公益訴訟有其特殊性：

1、環境公益訴訟的主體具有特殊性。環境公益訴訟的發起者不一定是與本案有直接利害關係的人。環境公益訴訟的提起者包括社會成員，如公民、企事業單位和社會團體。提起環境公益訴訟的社會成員，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關係的人。任何組織或個人為了維護國家、社會利益都可把侵害公共環境利益之人推上被告席。環境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關。一般的民事主體，如企事業單位和個人，當其行為對環境公共利益構成損害，而環境行政控制無力或不能幹預時，即可成為環境公益訴訟的對象。國家行政機關未履行法定職責，構成了對環境公共利益損害的不當行政行為，也是環境公益訴訟的對象。

2、環境公益訴訟目的具有特殊性。環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益。具體來說，是為了保護國家環境利益、社會環境利益、及不特定多數人的環境利益，追求社會公正、公平，保障社會可持續發展。

3、環境公益訴訟具有顯著的預防性，同時兼具補救功能。環境公益訴訟的提起及最終裁決並不要求一定有損害事實發生，只要能根據有關情況合理判斷出可能使社會公益受到侵害，即可提起訴訟，由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。在環境公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。

4、環境公益訴訟訴訟對象特殊。環境公益訴訟可以是針對民事主體，也可以是針對行政主體。一般民事主體是指由於在社會生活經濟活動中對環境造成破壞或損害即可以成為環境公益訴訟的對象。而在行政主體而言，行政機關作為公共利益的維護者，在個體利益的驅動下也往往未履行其法定職責，對環境造成嚴重的危害。甚至，國家推行的一些規劃計劃政策也只注重了經濟利益忽略了環境價值，對環境造成的危害更為嚴重。所以這也就成為環境公益訴訟的另一類對象。

（1）由檢察院發動的環境公益訴訟案。

（2）社會公益組織﹙NGO﹚發動的環境公益訴訟案。

（3）公民作為原告發動的環境公益訴訟案。

（4）由環境資源主管機關發動的環境公益訴訟。

近幾年，我國在環境公益訴訟領域進行了許多有益的探索。例如，貴州省貴陽市中級法院設立了環境保護審判庭，貴陽市清鎮市法院設立了環境保護法庭；江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環境保護審判庭和環境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯合發布了《關於辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》；雲南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環保局聯合發布了《關於建立環境保護執法協調機制的實施意見》，規定環境公益訴訟的案件由檢察機關、環保部門和有關社會團體向法院提起訴訟。2015年正式實施的新《環境保護法》對環境公益民事訴訟的主體資格作出了明確規定依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織可以提起公益訴訟。

最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過自2015年1月7日起施行）明確了環境民事公益訴訟案件的審理程序和相關內容，對可以提起公益訴訟的社會組織進行了明確的解釋——依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織；社會組織章程確定的宗旨和主要業務範圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為環境保護法第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”。

我國在推動環境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。主要包括：

第一，根據現行《民事訴訟法》第五十五條的規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條規定只把法律規定的有關機關與組織列為環境公益訴訟的原告主體，排除了個人，範圍過於狹窄且具有很大的模糊性。因而在實踐中很難起到環境公益訴訟的應有的效果。

第二，現行環境民事訴訟中的舉證責任倒置應進一步明確。在環境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術優勢，而原告相對來說處於劣勢地位，不易收集證據。

第三，國務院發布的《訴訟費交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠的環境公益訴訟案件的起訴和提高律師參與環境公益訴訟的積極性來說都是不利的。

1、公益訴訟缺乏理論上的有力支持。根據我國民事訴訟法的規定，起訴資格必須“與本案有直接利害關係”。也就是說，提起環境民事糾紛必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這樣的規定顯然對受害人十分不利。因為受害人所遭受的環境侵害大多是“間接的”和“無形的”。我國的行政訴訟法規定，有資格提起行政訴訟的主體，是在具體行政法關係中當事人。只有公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益時，才有權提起行政訴訟，而對侵害環境公共利益的行政行為和抽象行政行為，即使是行政機關未依法行政引起重大環境公害的，仍不能通過訴訟途徑得到救濟。由此可見，我國的現行訴訟制度對公眾環境利益的保護是軟弱無力的。

2、公益訴訟在實踐中面臨尷尬。公益訴訟案件由於案件影響大、涉及面廣，法院由於沒有明確的法律依據，案件的審判標準難以統一。對南京違章搭建紫金山觀景台案、畫家嚴學正訴椒江區文體局案等案件，法院都是以“法無明文規定”為由判決原告敗訴，或以當事人訴請的事項“不屬於法院的受案範圍”為由將當事人拒之門外。又如律師金奎喜訴杭州市規劃局一案，認為根據《杭州西湖風景名勝保護管理條例》，杭州市規劃局不應核發規劃許可證，允許在西湖風景名勝區範圍內建造浙江老年大學，破壞西湖的原有面貌；而西湖區人民法院則認為杭州市規劃局頒發建設許可證的行政行為對金奎喜無實際影響，金奎喜“主體不適格”，裁定不予受理。

中國還沒有真正意義上的“公益訴訟”。此類現象的出現正是我國現階段在行政公益訴訟立法上的盲區所造成的。侵犯公共利益的行為發生時，公民提起的公益訴論在司法制度上處於進退兩難的尷尬局面。

在美國，20世紀70年代以來通過的涉及環境保護的聯邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規定公民的訴訟資格。根據“公民訴訟”制度，原則上利害關係人乃至任何人均可對違反法定或主管機關核定的污染防治義務的，包括私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源提起民事訴訟；以環保行政機關對非屬其自由裁量範圍的行為或義務的不作為為由，對疏於行使其法定職權，執行其法定義務的環保局長提起行政訴訟。

日本的環境公益訴訟所指的主要是環境行政公益訴訟，這種訴訟的出發點主要在於維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督和制約。

歐洲很多國家也有相關規定，例如，法國最具特色和最有影響的環境公益訴訟制度是越權之訴，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴。義大利有一種叫做團體訴訟的制度，它是被用來保障那些超個人的利益，或者能夠達到範圍很廣的利益的一種特殊制度。

2003年5月9日，樂陵市人民法院根據原告樂陵市人民檢察院對被告范某通過非法渠道非法加工銷售石油製品，損害國有資源，造成環境污染，威脅人民健康，影響社會穩定提起訴訟，請求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險一案，依據《民法通則》第5條、第73條、第134條規定作出判決，責令被告范某將其所經營的金鑫化工廠，於本判決生效后的5日內自行拆除，停止對社會公共利益的侵害，排除對周圍群眾的妨礙，消除對社會存在的危險。

這起由樂陵市檢察院起訴、樂陵市法院判決的環境污染停止侵害案，是處理的一個較好的環境公益訴訟案件，無論是在程序上還是在實體上，都有重要的借鑒意義。

2003年11月，四川省首例環境污染公益訴訟案在閬中“塵埃落定”。閬中市人民法院依法判決該市群發骨粉廠停止對環境的侵害，並在1個月內改進設備，直至排出的煙塵、雜訊、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。

較徠長時間以來，閬中市群發骨粉廠周圍居民因長期受該廠煙塵、雜訊污染侵害，多次到環保部門投訴。該市環保局在對該廠周圍區域的空氣質量進行監測后發現，其懸浮顆粒物、雜訊等超標較嚴重。隨後，該市檢察院向法院提起民事訴訟。法院審理后認為，群發骨粉廠排放的污染物在一定程度上對周邊群眾的工作、生活構成了侵害，並依法作出了上述判決。

華清嘉園小區綠地行政訴訟案的成功，標誌著中國環境公益訴訟突破固有傳統法律模式的羈絆，創造了民間與政府良性互動合作，合力對抗和規管企業的環境侵權行為的成功範例。其中，公益律師和民間環保組織發揮了主導作用，政府則從被告席上走下來，與民間環保力量傾力合作，共同推動環保事業的發展。在我國，推動環境公益訴訟的發展需要大力發展環境公民團體，特別是發展非政府組織的環境公民團體。而公益訴訟的專業性、訴訟雙方實力的不對等以及訴訟的持久性更需要律師這一法律職業人的傾情參與。能站在公共立場對社會不斷提出問題的律師被稱為“公益律師”。公益律師的參與使得公益訴訟在制度、政策的制定和運作方面的影響大大增強，公益律師的專業操作和律師在社會生活中的特殊地位和影響，有利於實現通過公益訴訟影響未來的公共決策的目的。正是通過公益律師的參與和努力，公益訴訟不僅實現了私權利的救濟，而且成為與政府和企業對話的契機和場所，成為號召民眾關注和維護自己切身利益的旗幟。民間環保組織（社團）以及公益律師必將成為建構與實踐我國環境公益訴訟制度的中堅力量，成為推動中國環境法治進程、發展中國環保事業的精英。而爭取政府力量的支持與合作，則可以使環境公益訴訟變得“輕而易舉”，其公益價值也將得到最大程度的彰顯。

新修訂的《民事訴訟法》實施半年來，中華環保聯合會試圖作為原告，在多家法院提起環境公益訴訟，但遭遇的尷尬是，法院要麼以最高人民法院沒有相關司法解釋為由拒絕立案，要麼讓立案申請就此石沉大海，再無下文。

一面是環境污染事件頻發，一面是環境訴訟尤其是環境公益訴訟步履維艱。這種反差，當然不是一句“沒有相關司法解釋”就可以解釋清楚。

2012年《民事訴訟法》修訂之前，公益訴訟並不被認可。因為法律將民事訴訟的原告限定為“直接利害關係”當事人，這導致了與案件無直接利害關係的公民、法人和其他組織、社會團體都不能提起“他人”的訴訟。

而現行的《民事訴訟法》第55條的規定，這被普遍認為是環境公益訴訟制度的起點。有媒體甚至樂觀預斷，公益訴訟的春天就要來了。

理想雖然豐滿，但現實仍然骨感。環境公益訴訟在法院遭冷遇，這並不令人意外。絕大多數環保庭都形同虛設，開審的案件量極少。有的環保庭甚至傳出了法官因太過輕閑，而不得不跨界審理離婚案來維持基本的工作量。

如今法律已經修改，原告資格上的“直接利害關係”已經鬆綁，但為何該來的“春天”還遲遲不來？問題仍然指向可能的地方保護和司法行政化。很多環境污染事件，或多或少都跟地方政府有關，有的污染源甚至就是地方政府扶持的某些大企業或大項目。一些地方政府或出於政績的考量，或出於對GDP增長的需要，或出於對嚴重污染企業的過分依賴，從而形成了打壓民間環境維權的習慣性思維。

所以說，以“最高人民法院沒有相關司法解釋”為由拒絕對環境公益訴訟立案，實為託詞。法官首先是，而且理當是法律的奴僕。司法解釋是對法律具體適用的解釋，它以法律規定為基礎和前提。環境公益訴訟，法律已有規定，法院就該執行。

當然，在成文法國家，法律有一些抽象和概括性條款實屬常見。如上引條文中“法律規定的機關和有關組織”究竟指哪些“機關”、哪些“組織”，就頗顯語焉不詳。這也是今天學界和實務界爭議不休的焦點。

由最高法院推出相關司法解釋來具體界定何謂“法律規定的機關和有關組織”，當然是較好的選擇。但在司法解釋尚未出爐之前，也並不意味著，法院就無權或不能受理環境公益訴訟。如對法條中的某些用語有分歧，可呈報最高法院作出答覆。最高法院在如何適用法律上也有分歧的，還可尋求全國人大常委會的答覆。找到符合立法原意的法律解釋，並非沒有路徑。關鍵的問題其實還在於，環境公益訴訟大多涉及面廣，影響力大，與地方政府又有千絲萬縷的聯繫，基層法院是否願意以司法智慧來處理這樣的棘手案件，頂層設計又是否願意以科學的程序設計來保護基層法院擁有抗拒地方干擾的勇氣和力量。

1、擴大原告的適格範圍。我國的立法中，只有與侵權行為有直接利害關係的人才可以提起訴訟，這樣將產生諸多的不利後果。如果受害人無力提起訴訟，那麼根據不告不理的原則，加害人就很有可能逃避法律的制裁。那麼法律的公平與正義得不到體現，這不利社會的穩定。而且由於環境侵權的特殊性，環境侵害往往是間接的侵害，若按照傳統的侵權理論，則根本無力保護環境。為此，迫切要求重構侵權理論，擴大原告主體的範圍，這裡的訴訟主體不僅包括直接受害人，而且包括社會一般公眾、社會團體、國家機關。因為環境是一種公共物品，任何公民都是環境的享有者和保護者。一旦發生了環境污染，每個公民的健康權、財產權和享受優良環境的權利都不可避免地受到侵害或威脅。訴訟主體的擴大，不僅有利對污染者實行監督，而且有利於對於一些行政執法機關的違法行為或行政不作為行為進行有效的監督。因此，要建構環境侵權公益訴訟制度，首先得擴大主體的適格範圍，賦予一切單位和個人以訴權。

2、被訴對象範圍的擴大。為了更有效地保護好環境，各國法律在放寬環境訴訟起訴資格的同時，也擴大了被訴對象的範圍。過去根據法律規定不能被提起訴訟者，則可以對其提起訴訟（主要是行政訴訟和民事訴訟）了。比如美國《清潔空氣法》第304條a款就明文規定：任何人均可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。也就是說，美國《清潔空氣法》一改昔日國家不能作為被訴對象的作法，將美國政府、政府機關以及環境保護局局長等均列入被訴對象的範圍。在日本，隨著國民環境意識的提高，公民以日本行政廳對產生公害的事業活動控制不力而可能導致公害損害為由，而對行政廳提起訴訟的案例也越來越多。此外，對行政廳因違法在環境上採取措施致使國民遭受損害，從而導致受害人對國家或公共團體提起請求國家賠償的訴訟也日趨增多。

3、合理分配舉證責任。在環境訴訟中，環境損害的認定具有很強的技術性，由於原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業知識與技能，讓他們承擔這樣的舉證責任是極為困難的。因此，為了實現原、被告雙方力量均衡，許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則，規定主要證據由被告提供。在我國，最高人民法院的司法解釋雖然規定了環境污染損害賠償案件實行被告舉證制，但卻沒有規定舉證的範圍和原告是否還有一定的舉證責任，從而使得被告感覺承擔了太重的舉證責任，而原告則忽視了對必要證據的收集。為解決這一問題，應明確規定原被告舉證責任負擔的範圍，讓被告對是否排污、能否造成污染、排污與損害之間是否有因果關係、能否依法免責提供證據，讓原告對損害的事實和損失的大小負舉證責任。

4、訴訟費用預付方式的改進。由於環境訴訟費用相當高昂，再加上因果關係的證明，動輒涉及高科技知識和方法的綜合運用，其所需費用之巨，非經濟能力微薄的被害者所能預付，然逾期不交，將按自動放棄訴訟處理。這無異於強迫被害人放棄權利的保護，將其拒之法院門外。這顯然與許多國家憲法有關保障人民享有訴訟權利的規定相違背。為此，為了貫徹憲法這一精神，並與可持續發展的要求相適應，許多國家訴訟法對訴訟費用預付方式作了改進，比如，美國為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用，鼓勵公眾運用公民訴訟這一法律武器，在環境法規中，對於公民訴訟費用的分擔作了有利於原告的規定。美國《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任一方，按照這項規定，依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。

5、給原告設定合理的獎勵。起訴人不是為了私益而是為了環境公益起訴，必然消耗其時間、精力、金錢，若不給原告一定的獎勵，則沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許更多的人不會為了維護公益而去犧牲自己的既得利益。因此，在起訴是合理合法有意義的情況下應給原告一定的獎勵，這種獎勵應從對被告的經濟制裁中提取，或由國家或地方政府出資設立環境公益訴訟獎勵基金。這樣，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利於鼓勵更多的人維護社會公益。

6、對環境公益訴訟案件判決後由法院直接執行。在一般的民事訴訟案件中，民事裁判發生法律效力后，如果當事人自願履行，就無需法院強制執行。只有義務人拒不履行義務，權利人才會申請人民法院強制執行。但環境公益訴訟案件具有不同於一般民事訴訟案件的特殊性，原告代表國家或公眾的意志提出訴訟並勝訴后，基於對國家環境利益和社會公共環境利益的保護考慮，法院應對生效的裁判文書直接執行，而不應由勝訴原告來申請強制執行。