單式預算

現代世界各國的情況，預演演算法的原則主要有以下方面：（1）年度性和計劃性。國家預算必須反映政府的計劃，經國家最高權力機關通過之後，即成為施政綱領。它是一個年度或者說幾個年度政府支出的計劃，而不是事後的報帳。（2）統一性。包括了政府的預算內外的收支、政府所有部門的開支。《智利國家財政管理法》規定：通過統一稅務帳目制度，司庫部門將登記納稅人的各項活動以及公共部門的其他債務人的開支、補貼償還納稅取消和註銷等稅務活動。公共部門的全部收入除法律另行規定者外，都應以稱為財政統一帳目的流水帳形式存入國家銀行.。（3）完整性。它是一個完整而詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，並對它們進行分類；對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別；（4）強制性。預算一經通過就具有法律效力，對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支不得挪作它用；（5）程序性。這個計劃必須得到權力機構的批准，並接受監督。（6）可靠性。每一收支項目的數字指標必須依據充分確實的資料，進行科學的估算，不得假定、估算，更不能任意編造。（7）公開性和透明性。國家預算是反映政府的活動範圍、方向和政策，關係到全體公民的切實利益，因此國家預算及執行情況必須採取一定的形式公之於眾，讓人民了解財政收支情況，並置於人民的監督之下。

當然，各國的具體規定不同。

以什麼樣的方式對國家的財政收支進行安排，是預算制度和整個財政管理中一個非常重要的問題，它關係到財政資金使用效果的好壞。國家預算編製方式不是永遠不變的，它會隨著經濟的發展，政府職能發揮領域的擴大而相應地發生變化，但在一定時期內它具有較強的穩定性。自從有預算制度以來，預算編製方式總的說來可以分為兩類：單式預算制和複式預算制。

（一）單式預算制

單式預算制，是指國家將年度內的全部預算收支編製在一個收支對照表中。

（二）複式預算制

複式預算制，是指國家將年度內的全部預算收支按照經濟性質劃分，分別編成兩個或兩個以上的預算。

由於各個國家的經濟體制等不同，同樣實行複式預算制的國家，複式預算的構成也不同。有些國家，如日本等國家預算分為經常預算（或經費預算）和資本預算和特別預算；有些國家，如英國等國家預算分為“上限”和“下限”；有些國家，如中國等國家預算分為公共預算、國有資產經營預算、特別預算；等等。

複式預算是政府干預經濟的產物。20世紀30年代，世界性的經濟大危機之後，政府開始干預經濟，並隨著經濟的發展干預的範圍越來越廣。相應地，政府開支加大，正常收入已不能滿足支出需要，不得不依靠舉債。後來在凱恩斯赤字財政政策理論的影響下，舉債成為政府的常事且數量也越來越大。債務不同於其它財政收入，它要還本付息。這就要求債務收入應安排那些可以帶來的收益的項目，以保證債務的歸還。因而有必要將政府的支出劃分為一般性支出和有收益資本性支出。複式預算便應運而生了。

複式預算與單式預算相比具有以下特點：一是政府一般行政上的經常性支出以經常性財政收（主要是稅收收入）來供應，並保持相對穩定，目的是保證國家行政管理職能的連續性。二是投資或資本性支出應以經常預算的節餘來供應，不足部分可通過舉債來解決。三是對於臨時性的特殊需要，可以通過開徵臨時性稅種，設立特別預算來解決。

由於複式預算是按支出性質嚴格區分經常性支出和資本性支出，便於政府將大部分債務收入用於資本性支出；其次，複式預算可使立法機關能夠明確了解債務用途，便於審查；再次，預算上列明債務收入用於資本性支出后，使公眾了解政府債務取得收益狀況，從而踴躍購買債務。因此，複式預算產生以後，已迅速地發展成為國際的預算編製方式。

由於各國預算的組成不同，國家預算編製內部體制並不完全一致，且多數國家現已編製多種多樣的預算，並非每一種預算的編製程序都相同。在此，我們只能按照國家預算組成的兩種模式，概括地講述國家預算的編製程序。

（一）由中央預算單獨構成國家預算的編製與審批

各個國家採用不同的體制形式，如總統制、內閣制或其它體制形式，但不論採取哪種形式，中央政府的預算草案編製都是由國家的最高行政機關或行政首腦負責。在預算的編製階段，最高行政機關或行政首腦必須集中權力。由於國家機器是龐大的，為了保證國家能夠行使社會的行政管理職能，國家最高行政機關或行政首腦必須嚴格控制各個機構的活動，嚴格控制各項撥款額和各個單位的經費額。從形式上看，國家最高行政機關或行政首腦和其所屬的各單位之間在預算草案的編製上有一個上下平衡的過程；下級提要求，上級核定指標。但從實質上看，這是國家最高行政機關或行政首腦統一其所屬機構的行動和貫徹既定政策的過程。

一般地，政府預算編製按照下列程序進行的：

1．支出預算的編製

（1）確定財政支出總額。根據預演演算法的規定，財政支出總額的確定權主要由財政主管部門行使。具體來講就是，對於預算期內總的財政支出，財政主管部門（如財政部或預算局）應確定一個上限。之後，再由各職能部門上報某個項目的支出預算。

（2）財力按照部門或項目最初分配。財力最初分配，通常是按照部門的總體目標而不是按項目來劃分。每個支出部門應準備各自的經濟前景預測、部門總體目標以及如何使用財政資金來實現這些目標。對於投資項目，各個部門要準確項目評估指標，包括投資回報率、集資可行性分析、項目實施對人力要求的估計，以及項目與總體社會經濟發展目標的一致性分析。對於長期投資項目，支出部門要準備資金需求的時間表。中央財政部門根據財政支出的上限與總體財政目標來決定按部門或項目的最初分配。

（3）各支出部門對最初分配的反饋。由於財政主管部門已經確定了財政支出的總體方向和順序，各支出部門對於總體目標的意見比較少，沒有大的分歧。一般它與財政主管部門之間的分歧主要集中於一些需要增加支出的項目上。關於這些分歧在討論時是非常仔細和認真的，是以項目為單位，更多的還是以支出類別為單位，如工資、行政管理費、材料成本等等。其目的是為了切實保證項目的可行性，同時也可避免過多的人為因素影響而使預算過大。

（4）財政支出預算草案的編製。財政主管部門是編製預算草案的具體執行者。支出部門的財政需求往往容易超出財政主管部門先前所確定的財政支出總額，因此，財政主管部門的專門人員應對支出部門的需求作必要的、甚至是重大的調整，最終達到總體結構合理性以及各個部門之間的協調。

（5）財政支出預算草案的初次審批。由於財政主管部門對於各支出部門的最初財政需求可能已經在預算草案的制定過程中作了相當大調整，草案的批准（財政部長或財政預算委員會）可能因為草案與其所想象的數字相差太遠而要求修訂。此時，財政主管部門只根據草案批准者的意見作出相應的調整。這種反饋——修訂——反饋的過程可能要經過多個回合。此後財政主管部門便形成一個最後的預算方案，並應在法定期限把支出預算匯總表與反映細節的數據、表格一起提交到權力機關。

2．收入預算的編製

在編製支出預算的同時，財政主管部門也要編製收入預算。中央政府收入預算的編製工作，主要是對預算年度的財政收入進行估計。估計的方法主要有自動法、平均法和直接計演演算法。自動法，是把上一年度的實際收入數字列為本年度的預算數字。平均法，是把前三年或五年的實際收入數字的平均數列為本年度的預算數，或者先計算前三年或五年的年度收入平均增長率，然後再以上一年度的實際收入數字和這個比例來確定本年度的預算收入數字。無論經是自動法還是平均法，都是假定社會經濟發展是穩定的，顯然，這是不符合實際情況的。所以，多數國家一般實行直接計演演算法，即根據上一年度的實際收入數字，利用政府關於經濟形勢的統計資料，結合預算年度中政府即將實行的政策和措施，分別進行估算。

財政主管部門就各個稅種的收入數字進行分別估算后，就可編製出新的預算年度的財政收入預算，並在法定期限內將收入預算遞交最高行政機關或總統，由最高行政機關或總統在規定的時間內將新的年度收入預算，連同支出預算一起以預算咨文形式呈送最高權力機關審議.

（二）中央預算和地方預算人同組成國家預算的編製程序

國家預算草案的編製。財政主管部門將中央預算草案和地方預算草案匯總編製成國家預算草案並報送最高行政機關審核和國家最高權力機關審批。

由國家權力機關審查國家預算草案是保證國家預算質量和效力的一個至關重要的程序，也是國家預算草案編製審批的最終環節。在這一過程中，國家最高行政機關要不斷地根據國家權力機關的意見修改國家預算草案，直至權力機關審批批准為止。國家權力機關審核批准之後，就形成了法定的國家預算。

單式預算是最簡單的預算組織形式，也是從國家預算產生以來就普遍使用的預算組織形式。其基本特點是：

(1)將政府各種財政收入與支出分別彙集，共同編入單一的總額形式的預算報表內;

(2)不是按照財政收支的經濟性質，而是按照財政收入的具體來源(如各類稅收收入、非稅收收入)和財政支出的具體目標(如購買辦公設備、日用消耗物品、支付僱員薪金等)，分別進行總額預算。單式預算在美國又稱為"分項排列預算";

(3)整體性強。預算收支安排情況和全貌和預算平衡情況一目了然，便於對預算收支規模、結構及平衡關係的合理性、科學性進行全面分析，也便於立法機構的審議和社會公眾的了解和監督;

(4)便於統籌實施，組織預算執行，增強政府運用財政資金的力度;

(5)結構簡單，易於編製實行。

由於把全部的財政收入和支出分列於預算表上，單一彙集平衡，因此單式預算能從總體上反映年度內財政收支情況，完整性強，便於立法機關的審議和被社會公眾理解。單式預算的這種編製組織方法完全符合根據古典預算平衡理論而確立的傳統預算原則，它體現了國家預算的完整性、統一性、可靠性、公開性和年度性。本世紀30年代以前，大多數國家在編製政府預算時均使用單式預算形式。

單式預算的不足是不加區分地把不同性質的財政收支項目編製在一個預算內，不能真實反映預算收支平衡結果，不利於財政部門對不同性質的財政收支進行分別管理，不利於政府對財政收支活動進行經濟分析和比較，特別是各種性質的不同收支之間沒有對應關係，難以具體反映預算赤字和盈餘的成因及性質。同時，單式預算將國有資產收益(所有者收益)與國家稅收混在一起，國家經常性支出和投資支出混在一起，使國有資產產權關係凝，企業經營責任不明確，參與企業分配的依據不清晰等。