水資源一體化

水資源的四大特性決定了水資源必須進行統一管理。

資源特性：水是自然資源，它包括降水、地表水、地下水，這三種不同的水源之間是相互轉化的，降水既可轉化為地表水，也可滲入地下轉化為地下水，地表水與地下水相互補給、轉化，關係就更為密切，因此，在“三水”開發利用上，以及與其他水源配置上，在水量和水質、供水與排水相互關係上是一個不可分割的整體，必須進行統一規劃和統一管理。

流域特性：水資源通常以流域為單元，因為流域是以水文地理所形成的一個整體，每一個流域都涉及省區間、上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進行統一規劃和統一管理，才能體現江河治理與水資源管理的統一性和綜合性，才能使整個流域的經濟社會與供用水的“費用與效益”之間得到均衡和協調發展。

功能特性：水資源具有多種功能，如供水、灌溉、發電、航運、水產養殖、改善環境等功能，各功能之間相互聯繫，互相依託和互相補充，要發揮水資源的最大或最佳效益，各種功能必須相互協調，而保障協調的基礎是水資源的統一規劃和統一管理。

服務特性：水資源服務於農業、工業、水運、交通、城鎮建設、生態環境以及人民的健康水平等各類產業和各個領域，服務於生活、生產和生態用水，服務於國民經濟和社會發展的各項目標和任務。要保障國民經濟協調發展和可持續發展，必須依靠水資源的統一規劃和統一管理。

世界各國都認為，水是“人人共享”的一種最典型的“公共資源”，因此，水資源的管理就成為國家行政改革的重點，1992年在都柏林召開的國際水和環境會議，關於水和可持續發展的《都柏林宣言》的指導原則認為：“水資源的有效管理要求有一種將社會和經濟發展與自然生態系統保護聯繫起來的整體處理方法。有效管理與整個流域的土地和水的利用或地下含水層的利用相聯繫。”“水資源規劃和管理最合適的地理實體是流域，包括地表水和地下水。”

加強水資源的統一管理，急需理順管理機構和體制。江澤民總書記曾指出，管水就是三件大事，防洪、保證水資源供需平衡、保護水生態環境。水資源不僅具有自然屬性和生態屬性，還具有社會屬性和經濟屬性。在行政區範圍內，處理好水資源的社會和經濟屬性與城市發展的關係，對城市功能的整體開發更為重要。從防洪、水資源供需和水生態環境的相互關係看，三者均具有按流域統一管理的客觀需求，由此構成了對三者實行統管的基礎。從水資源的本質屬性看，只有實行統一管理才能充分發揮管理所產生的社會、經濟與環境三重效益。

國際上普遍認為，現代化城市要建立統一管理的道路網、電力網、水網和信息網四大網路，水網是至關重要的一環。這種管理體制的科學基礎，是以流域為基礎對水資源進行管理的系統思想。發達國家城市大多建立這種機構管理城市水資源取得了好的實踐效果。例如，巴黎對水事物的統一管理被認為是世界上最好的，得到聯合國的肯定和推薦。我國深圳市1991年鬧水荒，直接經濟損失達12億元；1993年又發水災，直接損失14億元。自借鑒香港經驗1993年成立水務局以來，取得了很好的效果。1996年陝西率先開始城鄉一體化的管理體制，洛川縣城日供水量從800t增加到4000t，年水費收入由20萬元增加到100萬元。

長期以來，水利建設一直存在“三重三輕”問題，即“重大型輕小型，重骨幹輕配套，重建設輕管理”。筆者再加上兩重兩輕，即“重工程輕實效”，“重開發輕配置”，這“五重五輕”問題是歷史遺留下來的，但卻是21世紀我們必須高度重視和認真解決的五大問題。除了這五大問題外，水管理體制是長期以來難以解決的一大難題。目前水資源的管理體制已經束縛生產力的發展，體制已經成為解決水資源短缺的一大障礙。水利和水電四分四合就是最好的歷史見證，電力管理體制與水利管理體制相比，電力要比水利解決得好，不管是大水電還是小水電，不管是水電還是火電、核電都必須進入統一的電網供電。水資源的管理卻政出多門，這種體制只能是水資源不合理的配置、低效利用和浪費。水資源統一管理體制落後於其他行業原因很多，但我們對這個問題的認識很不夠，體制長期不解決是關鍵。長期以來，我們沒有從戰略的高度來認識水資源的短缺及其管理體制問題。進入21世紀水管理體制問題不解決，根本談不上水資源的優化配置、節約和保護問題。因此，加強水資源的統一管理，建立適合我國國情的新體制，這是形勢的需要，客觀的需要，勢在必行。

三、建立水資源統一管理體制是保障水資源可持續利用的基礎

國內外的實踐表明：實現水資源可持續利用必須依靠科學的管理體制。1998年我國第一部《水法》條文中雖然明確規定國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作，但由於分級、分部門的管理，人為造成水管理在不同部門和機構之間的分割，導致了權屬管理部門之間與開發利用部門之間的相互矛盾，地表水與地下水、供水、用水與排水包括排污，水污染的防治與水資源的保護等管理體制很不協調，尤其是對流域管理沒有明確規定。長期以來，一座大型水利設施，往往大壩及其建築物由水利部門管，水電站由電力部門管，船閘由交通部門管。城市供水、節約用水由建設部門管理，淡水養殖由農業、漁業部門管理，工業用水由經濟部門管理等等。由於1988年頒布的《水法》沒有完全從體制上解決水資源統一管理，正是由於水管理體制的人為分割，才導致了水資源不合理的開發利用和資源的浪費。這種體制的弊端是導致地表水與地下水、供水與排水、水量與水質、城鎮與農村的水管理，政出多門，分而管之。這種體制既不利於水資源合理配置，又不利於高效利用和有效保護，更不利於水資源的綜合治理、綜合開發，直接影響水資源的綜合功能和綜合效益，直接影響國家經濟發展和社會進步，以及環境的改善，直接影響提高人民的生活質量和健康。由於不能實行水資源綜合統一管理，甚至會產生在某一部門決策的效果會被其他部門所抵消。因此，加強水資源統一管理已成為當務之急。

水資源的統一管理的有機整體被人為分割，導致部門之間職能交叉和職能錯位的現象並存。各部門之間的開發利用方針和目標缺乏統一和協調，政策法規、技術標準、定額體系和統計數據等方面也各自為政。幾十年的實踐證明，一龍治水、多龍管水，或多龍治水、多龍管水的體制已經嚴重束縛了生產力的發展，因此，體制已經成為解決水資源短缺的一大障礙，成為水資源的可持續利用和經濟的可持續發展嚴重製約因素。

黨中央、國務院多次指示，要從戰略高度認識水的問題，要加強水資源的管理，實現水資源的可持續利用。1998年國家機構改革時，對水資源統一管理職能曾做了重大調整，但沒有從法律上確立下來。2002年8月九屆全國人大常委會第29次會議審議通過的新水法在水資源統一管理體制上終於取得了突破性的進展。新水法的目標首先是把經濟可持續發展和水資源可持續利用作為一條主線貫穿了全部水法的修訂。在水資源管理體制上吸取了10多年的經驗教訓，借鑒了國外行之有效的管理模式，強化流域管理和行政區域管理相結合的體制，使這次水法修訂取得了新的突破性的進展。

新水法規定：國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，這是歷史經驗的總結。機構的職能和管理體制要體現國家政策走向。目前中國的流域機構是水利部的派出機構，最近經國務院批准中編委批複的流域機構“三定”方案已首次明確流域機構是具有行政職能的事業單位，統一管理流域的水資源，但各級政府仍然是現行行政區域管理的主體。因此，借鑒國際上的水管理模式，必須結合中國國情、水情制定適合中國國情的管理體制。新水法規定實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制是符合中國目前實際的。

四、國際上水資源統一管理的方式

世界各國都認為，水資源的管理是一件令人頭痛的工作，在大多數國家，水已變成了一種稀少和昂貴的商品。為了滿足經濟社會可持續發展的需求，保障水的安全供給，在水資源的管理方面，大體上可歸納為可供選擇的兩種模式，一種是直接管理，另一種是間接管理，從這兩種水管理模式來看：

直接管理是指由市鎮行政部門直接管理，比較單一，這是目前世界上最普遍採用的直接管理的模式。但有人認為，這種運作方法，水網比較小，問題比較容易解決，因此，這種管理方式，只適合小市鎮，不適合大城市。

間接管理或委託管理，是指行政部門同私營部門合作，簽訂長期管理合同20～30年。一些大都市越來越傾向於這種比較複雜的管理方式。這種管理方式又分為兩種形式：租出經營和特許經營。租出經營是由市鎮行政部門投資興建，只把設施的經營權委託給一家私營公司。私營公司依靠收取水費贏得利潤，並將一部分收入交給市鎮行政部門，以彌補行政部門技術性折舊開支和兌現許下的諾言。承租者的風險是在經營中，一是負責水的生產和銷售，二是負責供水水質的質量，三是負責設施的運轉和保養，四是負責部分或全部地更新設施。有關設施已經存在，這種管理方式，市政行政部門保持了供水設施的所有權，不承擔運行管理費用，但簽訂這種合同的前提條件是，供水水價的制定則是由該公司與市鎮行政部門協商確定。私營公司依靠收取水費來贏得利潤。但收取的水費中要上交一部分給市鎮行政部門，作為技術性折舊開支。這種管理方式，市鎮行政部門擁有設施的所有權，私營公司只有經營權，其運行管理費用由私營公司承擔。這種管理方式的前提就是已經興建了或有現成的供水設施，或者政府有財力興建供水設施。但目前具備這種前提條件的城市並不多。有些專家認為，這是一種非常好的管理形式。歐洲有些國家將這種形式還推廣到其他公共服務部門。特許經營比較簡單。由企業負責修建或更新設施，並負責設施的經營。所有費用全部由企業承擔。供水設施經政府與企業簽訂合同30年。企業通過水費回收費用。到合同期滿后，在保證設施良好運轉情況下，將供水設施全部交給市鎮行政部門。這種管理模式，市政行政部門在30年後將成為水網的主人，但市民可能要承擔昂貴的水費。

中國水管理模式應當如何進一步改革是21世紀我們面臨的新問題，但是從深圳水務局的建立到各省市縣水務局的成立，我們已經積累了豐富的實踐經驗，國際上的管理模式可以借鑒，但我們要從中國的水情、體制出發制定適合中國國情的運作方式。

五、如何建立具有中國特色的水資源統一管理體制

目前不少省市縣已經建立水務局管理體制，目前，全國已有29個省（自治區、直轄市）的1009個單位成立水務局或實施城鄉水務統一管理，佔全國縣級以上行政單元的42％。成立水務局744個，其中正省級1個，副省級4個，地級86個，縣級653個；由水利部門實施水務統一管理的單位265個，水務管理體制改革已取得顯著成效。

水務管理體制與水資源統一管理體制，如何認識這兩者的相互關係，筆者認為所謂水務管理體制的內涵應當是從水資源可持續利用的戰略高度，體現在水資源的統一性和全局性，而不是簡單的機構的歸併。從法國水務管理體制來看，法國的水務管理體制是根據1964年法國議會修訂通過的新水法確立的。該法最大的特點就是打破了過去以行政區域為單元的管理體制，建立了以流域為單元的水管理體制。每個流域均設有兩個組織：即流域委員會和水務局。水務局是具有行政管理性質的公立公益機構，是流域委員會的執行機構。法國這兩級機構的設置已充分表明，核心是實現對水資源的統一管理。因此，我國水務管理機構的設置，目標應當是從水資源可持續利用的戰略高度，實現水資源的統一管理。

新水法雖然明確流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，但我國的水務管理機構與流域機構的關係還不是執行機構的關係。儘管水務管理機構不是流域機構的執行機構，但在水資源統一管理上，新水法已經明確兩者的有機結合。因此，水務管理機構不在於名稱，而在於其實質。

從國內外實踐來看，水在管理方式上大體也存在兩種模式，一種是一條龍的直接管理，一種是政企分開的管理模式。筆者認為，不管那種管理方式，職能轉變是關鍵，權屬管理是核心。這個問題解決了，其他問題相對要好辦些。權屬管理屬於機構的職能，就是說，水務局必須對防洪、供水、用水、排水、節水、污水處理和回用、水環境治理等等，實行城鄉統一的管理體制。統一管理並不意味著有些企業性質的經營實體一定劃歸水務局直接管理。對於供水、排水和污水治理回用等企業經營實體，應當走產業化經營的路子，但權屬管理必須與產業化經營實體相匹配，可以借鑒國際上間接管理的方式，通過法規，以合同形式不僅要保證水務局對水資源的權屬管理，而且對公司和企業的經營和管理有決策和監督權，可以採取董事會和監事會的形式參與經營實體的決策和管理，這樣可以節省水行政主管部門的管理和運行費用，又使企業能運用市場經濟規律運作。總而言之，各地不管採取那種管理方式，由於地域和自然資源條件、經濟水平的差異性，不要強求全國一個模式，但目標都必須實現水資源的統一管理。任何一種管理方式都必須服從四個有利：有利於水資源的優化配置，有利於水資源的高效利用，有利於水資源的可持續利用，有利於生產力發展和可持續發展。

加強領導、加強宣傳。要以水資源可持續利用和經濟可持續發展為主題，提高全社會對“水危機”的意識，加強需水和用水的管理。中國存在“水危機”絕不是危言聳聽。尤其是北方地區，以及大中城市缺水態勢已經十分嚴峻，由於經濟社會發展，城市化水平的提高，人類活動的影響，導致下墊面產流和匯流的條件發生了變化，如果未來氣候變暖，這兩種影響組合，會加劇北方地區水資源的衰減，北方“水危機”的形勢可能更加嚴峻。水資源的統一管理要取得各級政府的支持，要加強水危機對經濟社會發展和人居環境、人民生活質量和健康影響的宣傳力度，要將水資源面臨的新形勢和新問題，加強水資源統一管理和建立水務局體制的必要性和緊迫性向領導部門、兄弟部門、社會公眾進行廣泛宣傳。水利部對各地已經建立的水務局管理體製成功的經驗要進行總結，以供各地因地制宜地學習和推廣。