農村金融體制改革

農村金融改革包括狹義和廣義兩個層面，狹義的農村金融改革單指農村信用合作社改革，廣義的農村金融 改革蘊涵極其寬廣，既包括農村政策性金融、商業性金融、國家對資金流動的引導、農村融資媒介的創新和發展，也包含農村金融機構的退出機制以及訂單農業、農產品期貨市場、農業保險的發展等問題。農村金融體系改革是農村改革的一個重要部分，單純考慮農村信用合作社的改革難以解決農村金融市場的根本問題，必須推進農村金融體系的全面改革。

農村金融體系的構造，不僅牽涉到甚至決定我國整個金融體制的改革效能，決定著金融體系功能是否健全、金融整體改革的成敗，也制約著農村市場經濟乃至全國市場經濟的確立和發展。因此，農村金融體制改革在經濟體制改革中的地位和作用至關重要。

農村金融體制改革是一項涉及廣泛的系統工程，需要進行深入研究，從多方面加以推進(周小川，2004)。具體包括：深化農村信用社改革，把農村信用社辦成產權清晰、管理科學、約束機制強、財務上可持續發展、堅持商業性原則、主要為“三農”服務的金融機構。繼續完善農村政策性金融服務，明確中國農業發展銀行作為國家政策性銀行的職能定位，形成農村政策性金融與商業性金融分工明確、各負其責、共同支持農村經濟發展的格局。儘快停止對新增郵政儲蓄實行利差補貼政策，並結合郵政儲蓄體制改革，解決存量部分的利差補貼問題。參考有關國家在社區發展與再投資的立法及實際經驗，要求有關存款類金融機構對縣域經濟發展提供必要的信貸支持。發展農業保險、大宗農產品期貨等，分散農村信貸風險。探索建立農村存款保險機制，保障農戶存款與農村金融機構的可持續發展。逐步放開縣及縣以下貸款利率，確保農村金融機構的利差能抵補成本和風險。實事求是地認識民間借貸的作用，規範和引導民間借貸，積極探索新的農村金融組織形式和金融產品。

初步形成

農村金融體制的初步形成階段（1979—1984年），這一階段是中國經濟體制改革的起步階段，形成了農業銀行和農村信用社分工協作的農村金融體制。

1979年2月，經國務院批准組建的中國農業銀行成為從事農村金融業務的國家專業銀行。

1 979年，全國第一家城市信用社在河南省漯河縣成立。從1 979年到1 984年，各專業銀行相繼恢復或設立，並按行政區劃將分支機構延伸到縣及9鎮。而農村信用社則開展了以恢復“三性”(組織上的群眾性、管理上的民主性、業務經營上的靈活性)為主要內容的改革。

發展定位

農村金融體制的發展與定位階段1985

1984年後，農村信用社建立了縣級信用聯社，調整農業銀行與信用合作社的關係，改變了農村信用社‘既 是集體金融組織，又是農業銀行的基層機構”的格局。與此同時，多種農村金融組織、金融形式應運而生，在一些地區湧現了農村信託投資公司，鄉鎮金融服務機構和多種形式的合作基金會，併產生了農村合作金融組織的雛型。央行允許各專業銀行打破分工、業務交叉，一個由政府主導的龐大的國有金融組織體系在短時間內初步形成。

1993年《國務院關於金融體制改革的決定》，計劃在1994年基本完成縣聯社的組建工作，1995年大量組建農村信用合作銀行。

1994年11月，中國農業發展銀行正式成立。

農村信用社

1996年按照《國務院關於農村金融體制改革的決定》，農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關係，農村信用社的行業管理實際上由中國人民銀行負責。農村信用社改革的重心轉向恢復其合作制性質。

1996年中國牧業發展銀行的分支機構延伸到縣(市)級，農村內獨立的政策性金融體系初步形成。

非銀行金融機構的迅速發展和起伏構成了這一階段金融體制改革發展的另一側面。政府也一度對民間金融的發展採取默許和支持的態度。比如吉林省人民政府曾經印發《吉林省人民政府關於印發加快發展9鎮企業座談會紀要的通知》 (吉政發〔1992〕28號)。通知里規定，根據條件，允許集體的錢莊等民間金融組織的存在和發展，經過鄉以上政府批准，允許農民創辦股份合作基金會。

重新定位

農村金融體制重新定位階段（1997—2005年） ，這一階段，農村金融結構出現了重大調整，隨著四大國有商業銀行的退出以及對非正規金融的整頓，農村信用社成為農村金融的主力軍。農村金融供給的相對萎縮與蓬勃發展的農村經濟主體對金融需求之間的矛盾非常明顯的顯現出來，從而對農村金融體系的重構提出了更為迫切的要求。

受亞洲金融危機的影響，1 997年11月中央召開的第一次全國金融工作會議，確定了“各國有商業銀行收縮縣及縣以下機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展”的基本策略。

1998年7月國務院頒布實施了《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，同年8月，國務院又頒布了《轉發中國人民銀行整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案的通知》，上述兩個文件使得原來民法、合同法和刑法允許的許多組織和行為，被宣布為非法。

1998年冬，城市信用社開始“大整頓”。到2002年末，從1998年末的5290家劇減至449家。

1999年國務院發布3號文件，正式宣布全國統一取締農村合作基金會。

逐步開放

農村金融體制的逐步開放階段（2006年至今）

2007年1月，第三次全國金融工作會議召開，國務院總理溫家寶提出，加快建立健全農村金融體系，推進農村金融組織創新，適度調整和放寬農村地區金融機構准入政策，降低准入門檻，鼓勵和支持發展適合農村需求特點的多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織。這與此前銀監會出台的降低農村金融業准入門檻的意見交相輝映，墊定了未來農村金融改革的方向和格局。

獨立系統

農村金融本身是一個獨立的系統，具有整體性、相關性、環境適應性和動態性

所謂系統，就是按一定目的、條件和環境，按一定的關係組成的互相作用的若干要素的有機整體。系統論 認為，宇宙中包括人類社會宏觀和微觀方面，都是若干大小系統。基於這一系統論基本原理，宏觀經濟可以看作一個系統，農村經濟可以看做是宏觀經濟系統中的一個子系統，而農村金融可以看做是農村經濟系統的一個子系統（宏觀經濟系統的二級子系統）。農村金融作為一個獨立的系統，它也是由若干要素所組成的有機體。按照不同的層次劃分，包括宏觀層次的金融監管系統、中觀層次的金融機構系統以及微觀層次的金融需求主體系統，其中，宏觀層次的金融監管系統和中觀層次的金融機構系統構成農村金融的供給系統，金融機構系統是農村金融系統的主體，在整個農村金融系統中起著關鍵的作用。

（一）農村金融系統的整體性與相關性

整體性是農村金融系統的首要特徵。如前所述，系統是由相互依賴的若干部分組成，各部分之間存在著有機的聯繫，構成一個綜合的整體，以實現一定的功能。因此，農村金融系統各部分也不是簡單的組合，而要有統一性和整體性，要充分注意農村金融系統各組成部分或各層次的協調和連接，提高農村金融系統的有序性和整體的運行效果。同時，農村金融系統中相互關聯的各部分或部件形成“部件集”，“部件集”中的各部分的特性和行為相互制約和相互影響、相互作用和相互依賴，即具有相關性。農村金融系統中相互關聯的各部分，有的相互關係較為強烈，有的相互關係較為軟弱；有的相互關係是線性的，有的相互關係則是非線性的；有的相互關係是長久的，有的關係則是暫時的。這種相關性確定了農村金融系統的性質和形態。

（二）農村金融系統的環境適應性與動態性

農民期待農村金融體制改革

農村金融系統和包圍農村金融系統的環境之間通常有物質、能量和信息的交換，各種環境要素的變化，如 政府職能轉換和經濟工作重心的轉移、宏觀經濟景氣狀態的變化、宏觀調控的收與放、銀根的松與緊、農村經濟增長的快慢、農村市場開放度的增減、農村金融體系內部的相互競爭與合作態勢的變化、區域投資環境的改善與惡化、社會信用狀況的波動等等，與農村金融系統之間均有互動作用，都會引起農村金融系統特性的改變，相應地引起農村金融系統內各部分相互關係和功能的變化。為了保持和恢復農村金融系統原有特性，農村金融系統必須具有對環境的適應能力。

為此，作為一種制度安排的農村金融系統，它在形成以後，雖然在一定時期內具有一定的穩定性，但它也具有一定的生命周期特性，隨著環境的變化，農村金融系統本身也需要發展，需要在變化了的新的環境下找到新的均衡，具有動態性。

行為特徵

（一）重視正規農村金融，忽視非正規金融，改革缺乏必要的整體性和相關性

與我國經濟改革的整體戰略路徑一致，金融領域的改革也採取一種漸進改革的方式，遵循“摸著石頭過河”、“走一步看一步”的方式而展開，對金融改革特別是農村金融改革缺乏整體的系統性構思。在金融市場化的方向下，農村金融改革到底要達到什麼目標，缺乏系統性論證。

因而，多年來的中國農村金融改革主要著眼於農村正規金融機構系統內部關係的調整和改善，沒有著眼於機構間運作機制的協調。改革視角始終停留在對農村金融機構的改革上，而且僅就農村金融機構的改革來看，也缺乏必要的整體性和相關性考慮。

例如，對農業銀行的改革是從改革國有商業銀行的角度展開的，這樣的改革必然導致農業銀行從農村地區的撤離。而對於農業發展銀行的改革則是在糧食市場化改革情況下不得不採取的舉措。農村金融改革僅僅是為了構建一種完善的機構體制，而沒有著眼於如何構建農村金融系統中各子系統間相互協調運作的長效機制。

農村

改革開放以來，多次調整和改變農村金融監管系統的運作方式，農村正規金融系統內部，也僅僅著眼於各金融機構系統內部的改革，而忽視非銀行系統的安排，僅僅著眼於正規金融部門制度的演進，而忽視非正規金融部門制度的變遷。

事實上在農村私人借貸極為普遍，構成了農村借貸的主要方面。農戶的支出比例從大到小依次為教育、生活、醫療和生產，當入不敷出時，農戶往往更傾向於通過私人借貸的方式獲得融資。據國家統計局農調隊的調查數據顯示，農戶從正規金融獲得的借款佔全部借款的比重不到1/3。這主要是因為通過正規農村金融機構獲得借款非常困難。調查顯示，農民借貸的問題並不在於利率的高低，而是根本借不到錢。非正規金融的存在顯然有其客觀必要性，也有其優點。而且，非正規金融的存在也表明：我們不花錢，一樣可能得到一個較好的農村金融市場機制。但問題是非正規金融遊離於法律之外，不僅可能蘊含著極大的風險，而且其自身也得不到法律的保護。

（二）農村金融系統改革與城市金融系統改革缺乏協調推進性

我國經濟金融改革的次序，是經濟改革先於金融改革。儘管我國經濟改革首先是從農村展開的，但是經濟 發展的路徑卻遵循著以東部和城市為中心推進的模式，與經濟發展的路徑一致，我國金融發展也遵循以東部和城市為中心推進的模式（何廣文，2001），金融改革首先在城市進行，這就必然造成農村金融改革與農村經濟發展的脫節。農村金融改革落後於農村經濟發展，農村金融供給不能適應需求的變化。農村經濟和農業結構的戰略性調整帶來了農村金融需求的變化。經濟發展的過程在逐漸地削弱二元結構特徵，城鄉統籌、縮小城鄉差距也成為政府現階段經濟工作的重心。同時，農村經濟主體出現多元化、需求出現多樣性。

然而農村金融系統卻在固化這種城鄉金融的二元結構特徵。

一是和城市相比，我國農村歷來是受管制最少的，農村金融市場應該是最能體現競爭機制的市場。

二是我國農村金融本身存在龐大的客觀需求，具有內在的生存、發展和創新的能力和動力，即使在最貧困的地區，也有生存的土壤。

三是農村金融機構的命題特徵應該為：體制上是私人的，對象上是立足於鄉鎮社區的，規模上是小型的，數量上是大批的。

四是這些金融機構本身可以充分競爭，繁榮發展，成為農村金融的主力。

五是這些金融機構服務範圍窄、影響小，風險比較容易控制。但以往和目前的改革措施往往是著眼於機構，側重於監管，熱衷於“拉條條”、“定框框”，把本來簡單的事情複雜化，對農村金融市場的改革、發展和創新形成極大的制約。

農村金融改革

（三）改革缺乏有效的協調機制和外部支持環境

改革的推動者和行為主體的行為沒有協調，監管者和金融機構之間缺乏協調機制，金融機構本身創新的動力和創新的主動精神缺乏。現有農村金融監管力量，分別來自於人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、各省政府金融監管部門，往往出現職責上的分工問題，或者造成監管漏洞，監管不到位，或者監管過度。

農村金融改革需要一個良好的金融運行環境。

一是需要相應的法律和制度環境支持，對於農村金融機構包括政策性金融機構、商業性金融機構以及非正規性金融機構，目前還都缺乏明確的法律規範。

二是需要有關的宏觀政策支持。對於商業性或政策性農村金融機構，在準備金管理、再貸款利率等方面，現有的制度安排還不是很合理，需要研究更符合現實情況的管理措施。

三是需要基礎設施建設的支持。道路、教育、醫療、水電、通訊和法律支持等公共產品供應不足，也制約了農村商業金融服務的改善。

四是一些配套改革也非常重要。例如，儘管有的農村土地制度使農村土地和房產已進入市場，也不能成為抵押品和擔保品。農村社會保險、醫療保險以及教育、投資等方面的現有體制都在一定程度上對農村金融市場發展構成了阻力。

（四）農村金融供給和需求之間不協調，農村金融改革與環境的適應性被忽視

農村金融服務的主體是“三農”，由於中國經濟發展的區域性差異決定了全國各地“三農”問題的重心和表現形式是不一致的，農村金融需求也不同。

經濟欠發達的貧困地區的金融需求主要表現為解決基礎設施建設和緩解貧困局面，為貧困農戶提供基本的金融服務，這是通過商業金融渠道所不能實現的；中等發達的傳統農區的金融需求主要是農業生產發展所需，解決商業貸款能力較弱的農戶融資難的問題；發達地區的金融需求主要體現為農村經濟發展所需，解決推動私營經濟發展和中小型企業發展所需的融資問題。

就現有農村金融市場供給而言，經濟欠發達的貧困地區和中等發達的傳統農區的金融供給主要是農村信用社在實力不足狀況下的低水平的金融供給，需要通過合作金融、政策金融、各種類型的民間小額信貸協同來滿足。發達地區雖然業已形成了金融機構多元化格局和多渠道金融供給狀況，由於私營中小型企業在商業信貸市場上的融資能力不足，需要政策金融各種形式的輔助。

可見，不論是發達地區還是欠發達地區，政策金融在農村金融供給中的作用是至關重要的，並且需要政策金融在發達地區和欠發達地區發揮不同的功能。而就現階段的中國農村政策金融的功能設定而言，在發達地區和欠發達地區的功能設定具有同質性，即為糧棉收購企業提供貸款，業務範圍狹窄，功能退化，僅是在農產品收購方面發揮著政策性金融組織的作用，退化成“糧食銀行”。而實際上，發達地區和欠發達地區的政策金融需求是不一樣的。

近年來，四大國有商業銀行大量收縮縣和縣以下機構，涉農金融機構大量縮減，嚴重影響農村金融供給能力，實際上形成了農村信用社“獨戶挑重擔”，壟斷農村金融市場的局面。但是，農村信用社在滿足農村金融需求方面的作用有限。

一是資金來源不足是農信社供給能力有限的最主要原因，在縣域經濟範圍內，金融機構之間的存款競爭非常激烈。各商業銀行雖然大規模收縮農村金融業務，但它們的儲蓄網點還在強抓存款。同時，郵政儲蓄憑藉自身優勢，大量擠占存款市場。這些機構抽走了大量農村資金，卻大都不承擔支農任務，不僅使農村資金嚴重外流，而且也造成農村信用社存款增長相對較慢。

二是農村信用社歷史包袱沉重，不良貸款比例高，經營虧損嚴重。

三是支付結算體系的落後也成為農村信用社競爭能力拓展的重要障礙。目前大部分地區的農村信用社支付結算體系都十分落後，聯行結算和電子匯兌業務遠遠落後於商業銀行和郵政儲蓄。這些技術制約不僅大量增加資金在途時間，時效性差，準確性低，嚴重影響了農村信用社的信譽和形象，從而使相當一部分資金流失。

四是從市場經營看，農村金融機構最薄弱的環節在於市場競爭和風險管理能力的匱乏，道德風險問題仍然十分嚴重。

（五）目前農村信用合作社的改革方案不知不覺又走了計劃經濟的老路

省聯社與縣聯社的兩級法人幾乎就是原縣聯社與信用社兩級法人的翻版。公司治理中最簡單的道理，即權力與責任對等、努力程度與激勵必須對等以及投資收益與風險必須對等，在省聯社的體制中沒有考慮進去，縣聯社需要通過增資擴股來滿足監管當局的資本充足率要求，但卻不必對股東負責；被剝奪了委託人權利的股東，追求的是不需要承擔風險的高額收益；省聯社有權任命縣聯社主任，但無需也沒有能力承擔縣聯社經營不善的責任。

此外，省聯社體制形成了對整個農村金融部門事實上的壟斷，使得農村信用社的道德風險便無可避免，可能形成信用社風險的集中化和國家化。省聯社的體制還是壟斷改革的根源，可能成為農村金融創新的主要制度性障礙，與改革的初衷背道而馳。在省聯社的體制之下，信用社之間的競爭將被當作“家醜”來處理，信用社信息披露的選擇性將會更強，其他新的金融組織創新出現的難度將大大增加。

改革開放以來，以家庭聯產承包責任制為基礎的農村經濟體制改革，極大地促進了農業和農村經濟的發展，在廣大農村形成了多層次貿、工、農綜合經營的格局。農村經濟發展的多層次，要求既要有以工商企業為主要服務對象的商業性金融機構，也要有主要為農戶服務的合作金融機構，還要有支持整個農業開發和農業技術進步、保證國家農副產品收購的政策性金融機構，以形成一個能夠為農業和農村經濟發展提供及時、有效服務的金融體系。

目前，我國農村合作性、商業性和政策性金融機構都有不同程度的發展，在促進農業和農村經濟發展中發揮了重要作用。但是，由於各類金融機構相互間的關係沒有理順，沒有建立起合理的管理體制和良好的運行機制，農村金融體制還不適應農村經濟發展的需要。相當多的農村信用合作社（以下簡稱農村信用社）失去了合作性質，背離了主要為農民服務的發展方向；現行中國農業銀行領導管理農村信用社的體制，與其自身改革為商業銀行在諸多關係上難以理順；中國農業發展銀行營業機構設置不適應業務發展需要，支持農村經濟開發的能力較弱。因此，要進一步深化農村金融體制改革。

農村金融體制改革的指導思想是，根據農業和農村經濟發展的客觀需要，圍繞“九五”計劃和2010年農業發展遠景目標，建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系；進一步提高農村金融服務水平，增加對農業的投入，促進貿、工、農綜合經營，促進城鄉一體化發展，促進農業和農村經濟的發展和對外開放。農村金融體制改革的重點是恢復農村信用社的合作性質，進一步增強政策性金融的服務功能，充分發揮國有商業銀行的主導作用。農村金融體制改革是現有農村金融體制的自我完善，要堅持穩健過渡，分步實施，保持農村金融整體上的穩定性。在改革中，要不誤農時地做好各項金融服務工作。

1、造血不足，加上失血過多造成了“三農”的嚴重貧血。農民貸款難一直是壓在農民心頭的老大難問題，輸血不足是造成“三農”貧血的原因之一，但是造血不夠、失血過多也是導致“三農”問題較為突出的重要原因。農村的造血機制遠遠不能滿足其金融服務的需求。從國務院發展研究中心調查結果顯示，農民真正能夠從正規機構得到貸款的大約只有20%左右，額度基本上是5000元左右，1萬元、2萬元以上的借貸較少，而且生活類借貸多於生產性借貸，資金使用的效益尚處於較低水平。一方面，銀行惜貸；另一方面，農民對貸款的需求卻不能滿足。合法金融的缺口就由非法金融、不正規金融活動代替，並日趨活躍。

令人擔憂的是，造血機制非但沒有跟上，而且原有血液的流失也相當嚴重。農村金融市場存在較多的“抽血站”，大量的資金流出農村，缺乏迴流機制和渠道。商業銀行貸款許可權不斷上收，縣以下鮮有效益較好的項目，越來越成為吸收存款的機構，農信社也是多存少貸，郵政儲蓄是只存不貸。數據顯示，每年通過正規金融渠道從農村抽走的資金在3000億元以上，而2006年財政支農資金預算總規模也就3000億元左右。截至2005年末，全國金融機構的存貸比為69.02%，而農村金融機構存貸比為56.3%，比全國水平低12.72%；縣以下銀行業金融機構貸款平均增長率為9.72%，全國為15.66%，相差5.94%。從總體上看，近幾年農村金融體系對縣域經濟的信貸支持力度不但沒有加強，反而有所下降。在縣域經濟的存款市場上，資金通過郵政儲蓄和國有商業銀行資金上存大量流向城市，使資金本來就短缺的縣域經濟發展雪上加霜。

2、農村財政公共品供應不足導致金融財政化現象嚴重。目前，我國中西部地區的地方財政尤其是地、縣以下財政大多是吃飯財政。在中央、省級政府掌握主要財力的布局下，縣鄉政府財力薄弱卻承擔了義務教育、基本醫療經費，當然無力承擔基礎設施項目建設。沉重的鄉村債務已成為影響農村金融機構發展的重要因素，鄉村債務主要靠拖欠農信社解決，債務金融化相當嚴重。這種做法直接影響了金融機構資產的質量。不少由政府牽頭、企業出面貸款的公共設施項目，形成了大量的不良貸款。金融與財政的互相滲透，不僅導致了金融機構的道德風險，也助長了政府部門的道德風險，結果是形成大量的不良資產，財政再出錢核銷呆賬，這中間就存在資源浪費和效率低下的問題。

3、農村金融機構監管缺位，風險狀況較高。農村金融機構的資產質量普遍不高。截至2005年末，農業銀行不良貸款率為26.3%，農業發展銀行不良貸款率為54.1%，遠遠高於同業水平。同時，農村金融機構的資本充足率嚴重不足，有關金融專家稱“很難說城鄉金融機構之間在資本充足率方面差多少，因為農村金融機構基本上這個指標都是負數；中國銀行業的主要金融風險已經從不良資產問題轉移為機構發展不平衡、地區發展不平衡和城鄉發展不平衡。”目前，政府對農村金融市場缺乏有效監管。農信社改革后交給了地方政府管理，但又不賦予其監管職能。這種制度安排使地方政府可以任意干預農信社的日常經營活動，但不用承擔相應的風險和成本。如果不對省聯社管理許可權進行限制或規範，新一輪的大面積虧損不可避免。同時對農村金融監管的不到位還助長了民間金融的活躍，一些民間金融活動已經成為孕育地下經濟的溫床。特別是高利貸現象不僅提高了資金使用者的生產經營成本，而且伴隨著其他犯罪現象的產生。

4、機構布局不合理，功能交叉，缺乏協作。目前，在農村設立營業場所的金融機構大致包括：農業銀行、農發行、農信社、郵政儲蓄。此外，國家開發銀行、進出口銀行的個別業務涉及到農村業務。其中農業銀行屬於商業銀行，商業資本的逐利性促使其陸續淡出農村領域，轉向縣域金融；農發行作為唯一一家專業支農的政策性銀行，業務單一已經逐漸演變成“糧食收購銀行”；農信社幾乎成為農村金融市場上唯一的正規金融組織，但其經營存在明顯的地域限制，加上包袱沉重，實力薄弱，無力滿足農村發展的金融服務需求。在農村實際上形成了農信社“一家獨大”的局面，尚沒有形成針對不同客戶、不同需求，提供差異性金融服務的農村金融體系，導致農村金融供給總量不足、金融產品單一、服務質量較差。農發行無力從事農業基礎設施建設、扶貧開發等支農事業，而作為商業機構的農業銀行、農信社承擔了大量的政策性金融業務。政策性金融與商業性金融不分，大大降低了商業性金融的效率。迫於政策壓力，商業化改革后的農行與農信社承擔了一部分政策性業務，但在利益機制驅動下，支農貸款比重逐年下降。

1、加強有效的農村金融監管體制。為建立多樣化、有序分層的農村金融體系，有必要創新監管模式，實施中央和地方的分級監管。可以將省聯社改革為地方金融監管機構，賦予地方政府部分監管權，如對信用社的監察審計職責、保證債權法律主體，承擔部分防範和化解信用社風險的責任，特別是要規定在轄區內的金融機構出現支付危機時地方政府應承擔的救助比例。金融機構市場准入仍由銀監會負責。並要適當放鬆金融市場准入，允許民間資本進入金融領域；通過立法使民間借貸走向法制化，並將其置於政府的監管之下。

2、積極創新農村金融服務。首先是金融服務創新。積極探索完善金融服務“三農”的區域合作模式；完善信息技術服務，保障網路的穩定性；拓展服務手段，推廣網上銀行、電話銀行、諮詢等業務。其次是金融產品創新。一是設置農村基礎設施建設專項貸款、農田水利改造專項貸款、大型農業機械按揭貸款及租賃業務；二是探索發展定單農業，農業生產資料購買貸款、科技興農推廣貸款等品種；三是開發農產品專業市場和電子化信息網路市場的貸款，以外貿和新興領域企業為服務對象，以倉儲、配送、分銷等為主要內容的物流服務貸款品種。

3、進一步釐清農村金融格局。一是深化農村信用社改革，發揮支農主力軍作用。把農村合作金融機構分期分批逐步建成產權明晰、經營有特色的社區性農村銀行機構，加大對農業產業化的支持力度，向農戶提供小額農戶貸款、種養業貸款等形式的農業產業化貸款，增加農村助學和消費信貸的投入。二是加快政策性銀行改革，完善政策性銀行運行機制。擴大業務範圍和服務領域，發揮好農業綜合開發等政策性專項貸款職能。三是加快農業銀行改革，加大對農村的市場化支持力度。通過國家注資和重組，把農行整體改造為國家控股的股份制商業銀行。

4、健全農村公共財政體系。一是要通過農村公共財政直接投資以改善農村投資環境。二是逐步完善農村社會保障體系，包括居民生活補助和救助、基礎的生產生活設施和文化教育支出，還包括農戶個體生產及合作組織的補助，促進農村金融機構的市場化運作。只有公共財政發揮其應有的作用，農村金融才能正常進行。同時還要要建立政策金融的財政補償機制。國家應整合對農村的資金投入，區分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村經濟，滿足農業、農村經濟結構調整的資金需求。

發揮貨幣政策作用。對農村金融機構，尤其是農村合作金融機構和新型農村金融機構應繼續實行差別存款準備金政策，增加可運用資金，提高信貸支農投放實力。應不斷改進和完善支農再貸款政策，更好地發揮 支農再貸款作用，重點用於支持糧食主產區和西部地區的農村信用社發放農戶貸款。同時，應擇機推進農村利率市場化改革。

發揮財稅政策作用。鑒於農業貸款的高成本、高風險和低收益特點，通過對發放農業貸款、農村保險的機構或貸款（投保）對象，提供財政貼息、保費補貼等方式合理補償，提高風險覆蓋能力，逐步使農村成為商業可持續領域，增強“三農”投入的積極性和主動性。要充分運用好農村金融機構優惠稅收政策消化歷史包袱，應在一定期限內，繼續保持減免農村金融機構營業稅、所得稅政策，緩解高成本壓力，提高農村金融機構的生存能力。

發揮監管政策作用。在嚴格監管的前提下，實施支持金融創新的監管措施，適時適度放寬資金、機構和業務准入門檻，吸引各類資本到農村地區投資，構築城市資金流向農村的渠道。鼓勵符合條件的農村金融機構按市場原則投資、收購、兼并、重組中西部地區的農村金融機構，在提高金融體系健康度的同時，加大對西部地區資金投入。研究農村金融機構差別化監管收費政策，發揮好監管政策對農村金融的引導作用。