新型城鎮化

城鎮化 是指人口向城鎮集中的過程。這個過程表現為兩個方面，一方面是城鎮數目的增多，二方面是城市人口規模不斷擴大(大英百科全書)。

城鎮化進程中，第一產業比重逐漸下降，第二、第三產業比重逐步上升，同時伴隨著人口從農村向城市流動這一結構性變動。

新型城鎮化的核心在於不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

中國在改革開放30年時間當中，城市空間擴大了二三倍，2014.9城鎮化率也達到了53.7%。但是，空間城市化並沒有相應產生人口城市化。中國有2.6億農民工，戶籍問題把他們擋在了享受城市化成果之外，他們是被城鎮化、偽城鎮化的。如果擠掉水分的話，我國只有36%的城鎮化率。

中國的新型城鎮化，是確鑿無疑的大方向。這是世界最多人口的城鎮化。僅此觀之，正如政府工作報告所言：五年轉移農村人口8463萬人，城鎮化率由45.9%提高到52.6%——中國城鄉結構發生了歷史性變化。這種變化得益於兩個因素：一是工業化、信息化、農業現代化的推動，二是有關戶籍等政策逐步調整，公平的“城門”在制度層面逐漸打開。

城鎮化是中國發展的重頭戲。這不僅因為美國城鎮化率達到90%、韓國達到80%等現實差距，更因為城鎮化背負著擴大內需、拉動增長的重任。黨的十八大明確提出了“新型城鎮化”概念，中央經濟工作會議進一步把“加快城鎮化建設速度”列為2013年經濟工作六大任務之一。

據《 中國新型城鎮化建設路徑與投資戰略規劃分析報告》分析，城鎮化當然要圈地擴容、要蓋樓建房，但是，中國的新型城鎮化，顯然不是房地產化。以城鎮化的方向來修復地產股估值等邏輯，顯然忽略了以下幾層思考：

一者，1995年以來，我國城鎮化經歷了歷史上最快的發展階段，同時也帶來一個更令人頭痛的問題——市場房價進入快速上漲甚至暴漲期。房價問題的背後，還有以下值得注意的數據：從2000年至2010年的10年內，國內城市建設用地擴張83%，但同期包括農民工在內的城鎮人口僅增長45%，土地城鎮化與人口城鎮化速度極不匹配。那麼，政府工作報告中“積極穩妥”之意，當然在於糾偏類似失衡，在平抑房價的同時，引導地產業理性歸位。

二者，新型城鎮化之“新”，就是要區別於“造城運動”，真正將工作重心轉移到進城人口權益的市民化上來。有數據顯示：全國人戶分離的人口為2.79億人，其中流動人口為2.36億人。今日中國城鎮化的發展速度，恐怕還要再等等“市民化”的進程。換句話說，“城鎮化”固然是指農村人口轉化為城鎮人口的一個過程，但這種“轉化”不僅要有“廣度”、更要有“深度”——即中央經濟工作會議提出的“提高城鎮化質量，使之健康發展”。

三者，城鎮化固然是農民進城的過程，但這個過程絕不僅僅停留在蓋房子層面。社科院發布的藍皮書稱，按照世界城市的發展規律，當城鎮化率達到40%—60%的時候，標誌著城市進入成長關鍵期，“城市病”進入多發期和爆發期。此時，繼續推進城鎮化將面臨更為嚴峻的挑戰。因此，即便是硬體而言，我們更需要對城市交通、環境、社會等方面統籌安排，還得考量城市群內部的協調發展問題。

真正的城市化，或者說我們籲求的新型城鎮化，正如國家行政學院決策諮詢部主任慕海平所言，不僅要有“人口的城鎮化”，更應是產業、人口、土地、社會、農村五位一體的城鎮化。城鎮化不是給“房地產化”代言。

實施擴大內需戰略，推動經濟發展方式加快轉變

我國內需潛力大，要深化供給側結構性改革，突出民生導向，使提振消費與擴大投資有效結合、相互促進。

推動消費回升。通過穩就業促增收保民生，提高居民消費意願和能力。支持餐飲、商場、文化、旅遊、家政等生活服務業恢複發展，推動線上線下融合。發展養老、托幼服務。改造提升步行街。支持電商、快遞進農村，拓展農村消費。要多措並舉擴消費，適應群眾多元化需求。

擴大有效投資。2020年年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，提高專項債券可用作項目資本金的比例，中央預算內投資安排6000億元。重點支持既促消費惠民生又調結構增後勁的“兩新一重”建設，主要是：加強新型基礎設施建設，發展新一代信息網路，拓展5G應用，建設充電樁，推廣新能源汽車，激發新消費需求、助力產業升級。加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，支持加裝電梯，發展用餐、保潔等多樣社區服務。加強交通、水利等重大工程建設。增加國家鐵路建設資本金1000億元。健全市場化投融資機制，支持民營企業平等參與。要優選項目，不留後遺症，讓投資持續發揮效益。

深入推進新型城鎮化。發揮中心城市和城市群綜合帶動作用，培育產業、增加就業。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。完善便民設施，讓城市更宜業宜居。

加快落實區域發展戰略。繼續推動西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展。深入推進京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展。推進長江經濟帶共抓大保護。編製黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要。推動成渝地區雙城經濟圈建設。促進革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展。發展海洋經濟。

實施好支持湖北發展一攬子政策，支持保就業、保民生、保運轉，促進經濟社會秩序全面恢復。

提高生態環境治理成效。突出依法、科學、精準治污。深化重點地區大氣污染治理攻堅。加強污水、垃圾處置設施建設。加快危化品生產企業搬遷改造。壯大節能環保產業。嚴懲非法捕殺和交易野生動物行為。實施重要生態系統保護和修復重大工程，促進生態文明建設。

保障能源安全。推動煤炭清潔高效利用，發展可再生能源，完善石油、天然氣、電力產供銷體系，提升能源儲備能力。

“積極穩妥推進城鎮化，合理調節各類城市人口規模，提高中小城市對人口的吸引能力，始終節約用地，保護生態環境；城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰，要推進城鄉一體化發展。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平

統籌“新四化”發展，需要平衡多方面關係。推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。—— 中共中央政治局常委、國務院總理李克強

住房和城鄉建設部副部長仇保興談新型城鎮化：從概念到行動：一、傳統的城鎮化，是城市優先發展的城鎮化，而新型城鎮化講求城鄉互補、協調發展。二、城鄉一體化發展，絕對不能搞成“一樣化”發展，不能把農村都變為城市，而是要走城鄉協調發展的道路。三、推進新型城鎮化，不能盲目克隆國外建築，而是要傳承自身的文脈，重塑自身的特色。沒有自己的文脈，形不成自己的特色，自身優勢就發揮不出來，就會千城一面。

新型城鎮化的本質是用科學發展觀來統領城鎮化建設。

中央經濟工作會議2012年12月15日至16日在北京舉行。會議提出了2013年經濟工作的主要任務。積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局，與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應。

要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

2013年7月9日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強在廣西主持召開部分省區經濟形勢座談會並作重要講話。李克強說，要推進以人為核心的新型城鎮化。

2020年5月22日，國務院總理李克強在發布的2020年國務院政府工作報告中提出，加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。深入推進新型城鎮化。發揮中心城市和城市群綜合帶動作用，培育產業、增加就業。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。完善便民設施，讓城市更宜業宜居。

中國城市化進程：特點為起步晚，水平較低，速度快。根據中國六次人口普查數據，歷次人口普查城市化水平依次為：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。

與發達國家對比：發達國家城市化水平大多在75%以上，特點為起步早，水平高，出現逆城市化現象。

2014年3月份，《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》正式發布。2014年12月，國家發改委等11個部委聯合下發了《關於印發國家新型城鎮化綜合試點方案的通知》，將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區。2015年政府工作報告明確提出“加強資金和政策支持，擴大新型城鎮化綜合試點”。按照國家新型城鎮化綜合試點方案明確的時間表，2014年底前開始試點，並根據情況不斷完善方案，到2017年各試點任務取得階段性成果，形成可複製、可推廣的經驗；2018至2020年，逐步在全國範圍內推廣試點地區的成功經驗。

當前，我國新型城鎮化總體進展情況良好，突出表現在：一是農民工融入城鎮的政策在不斷完善。二是中小城市和城市群的建設紮實有序推進。三是新型城市建設加快推進。四是新型城鎮化綜合試點初見成效。

新型城鎮化的要求是不斷提升城鎮化建設的質量內涵。與傳統提法比較，新型城鎮化更強調內在質量的全面提升，也就是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變。長期以來，我們習慣於粗放式用地、用能，提出新型城鎮化后必須從思想上明確走資源節約、環境友好之路的重要性；過去我們主要依靠中心城市帶動，提出新型城鎮化后更應該強調城市群、大中小城市和小城鎮協調配合發展的必然性。

“新型城鎮化道路”具有這樣幾個特點和要求：

（1）規劃起點高。城鎮要科學規劃，合理布局，要使城鎮規劃在城市建設、發展和管理中始終處於“龍頭”地位，從而解決城市建設混亂、小城鎮建設散亂差、城市化落後於工業化等問題。

（2）途徑多元化。中國地域遼闊、情況複雜，發展很不平衡，在基本原則的要求下，中國城鎮化實現的途徑應當是多元的。中國東中西部不一樣，山區、平原不一樣，不同的發展階段要求不一樣，不同地域特色不一樣……不能強調甚至只允許一種方式。與工業化的關係處理也應該有多種方式，有的是同步，有的可能要超前。

（3）聚集效益佳。城鎮一個最大的特點是具有聚集功能和規模效益。要在增加城鎮數量、適度擴大城鎮規模的同時，把城鎮做強，不能外強中乾，有些城市就虛得很。

（4）輻射能力強。利用自身的優勢向周邊地區和廣大的農村地區進行輻射，帶動郊區、農村一起發展，這是城鎮責無旁貸的義務，它應該做到而且也可以做到，問題是我們要有這種意識、視野、規劃和措施。千萬不能搞成孤島式的城鎮。

（5）個性特徵明。中國的城鎮要有自己的個性，每個地方的城鎮，每一個城鎮都應該有自己的個性，要突出多樣性。城和鎮都是有生命的，都有自己不同的基礎、背景、環境和發展條件，由此孕育出來的城鎮也應顯示出自己與眾不同的特點。

（6）人本氣氛濃。我們不能為城鎮而城鎮，發展城鎮的目的是為人服務。所以，城鎮的一切應當圍繞人來展開，要樹立牢固人本思想，創造良好的人本環境，形成良好的人本氣氛，產生良好的為人服務的功能。總的來說，就是要使城鎮具有人情味，能夠促進人的自由而全面的發展，而不是相反。

（7）城鎮聯動緊。筆者在表述上使用的是“城鎮化”，而非城市化。其內涵是要把城市的發展和小城鎮的發展作為一個有機的整體來考慮，解決好非此即彼或非彼即此或畸輕畸重的問題。600多個大中小城市和兩萬多個小城鎮本來就是一個完整的梯隊，不能人為地分割開來。

（8）城鄉互補好。中國的城鎮化一定要體現一盤棋的思想，要打破二元結構，形成優勢互補、利益整合、共存共榮、良性互動的局面。市帶縣體制也好、城鄉一體化也好，其出發點都是要走活城鄉這盤棋。因為農村可以為城鎮的發展提供有力支持，形成堅強後盾，城鎮可以為農村的發展提供強大動力，從而全面拉動農村發展。決不能以犧牲農村的發展來謀求城鎮的進步，這是一些發達國家曾經走過的老路，是一條教訓，當引以為戒。

為此，我們必須努力“消除不利於城鎮化發展的體制和政策障礙”（“十六大報告”語），走出一條既不同於西方發達國家和地區，也不同於傳統發展老路的城鎮協調發展、城鄉共同繁榮的與新型工業化道路相呼應的“新型城鎮化道路”來。

新型城鎮化與傳統城鎮化的最大不同，在於新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，注重保護農民利益，與農業現代化相輔相成。新型城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張，而是強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。

著名城市生態專家、中國科學院生態環境研究中心研究員王如松院士：李克強總理曾經指出，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。新型城鎮化的“新”，是指觀念更新、體製革新、技術創新和文化復新，是新型工業化、區域城鎮化、社會信息化和農業現代化的生態發育過程。

“型”指轉型，包括產業經濟、城市交通、建設用地等方面的轉型，環境保護也要從末端治理向“污染防治—清潔生產—生態產業—生態基礎設施—生態政區”五同步的生態文明建設轉型。

集約、智能、綠色、低碳，應該貫徹到城鎮化的生態文明過程與行動上，首先要改變的是人的觀念、體制和行為。強化城市和區域生態規劃，處理好城市建設中眼前和長遠、局部和整體、效率與公平、分割與整合的生態關係，強化和完善生態物業管理、生態佔用補償、生態績效問責、戰略環境影響評價、生態控制性詳規等法規政策。

推進產業生態的轉型。城鎮化的核心是將農民變成產業工人，這需要以城市帶農村、工業融農業、公司帶農戶、生產促生態。要在弄清資源和市場、機會和風險的前提下策劃、規劃、孵化新興園區、新興產業、新型社區和新型城鎮，將傳統的招商引資模式改變為招賢引智模式。

注重生態基礎設施和宜居生態工程建設。比如汽車交通將轉向生態交通，以最小的化石能源消耗和物流，實現城市流通功能的便利通達；將耗能建築變為產能建築；通過地表軟化、屋頂綠化、下沉式綠地等生態工程措施，實現對生態佔用的補償，使建設用地兼有生態用地的功能。

集約、智能、綠色、低碳的生態方法和技術包括如下方面：生態集約，包括生態資源、生產關係和經營方式的集約。特別是土地、水、生物資源的集約規劃、集約建設和集約管理。要發展緊湊型城市，推進適度規模的城鎮化。城市人口密度要控制在每公頃100人左右。生態大智，在城市發展中，特別需要將傳統技術方法和聰明才智融入規劃、建設與管理中。低碳循環，化石能源的清潔、高效、生態利用，可再生能源合理開發、有機替代，以及資 源循環再生等等。綠韻紅脈融合，推進生產高效循環、生活幸福低碳、生態綠色和諧的可持續發展。中共中央宣傳部根據習近平總書記講話，總結出新型城鎮化的四大新的本質特徵：(1)指導思想新--把城鎮化看作是一個自然生長過程、是我國發展必經的綜合演化過程；(2)發展內涵新--堅持提高城鎮化的質量，而非簡單地看重城市化率；(3)基本原則新--在城鎮化過程中堅持把握以人為本、優化布局、生態文明、文化傳承四大原則；(4)規劃落實新--必須按照國家規劃要求，紮實地落實好6項任務：推進農業轉移人口市民化、提高城鎮建設用地利用效率、建立多元可持續的資金保障機制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平、加強對城鎮化的管理。

【目標】十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。2013年中央一號文件提出，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

【核心數據】國務院發展研究中心數據顯示，我國農民工總量超過2.5億人，20%的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，參加除工傷保險之外的其他城鎮職工社會保險的比率均未超過30%。大部分地區未將農民工納入住房保障對象。

【專家評析】中國人民大學教授鄭功成說：“城鄉福利差距巨大，工作在城市而保障在農村，由此形成了‘候鳥式’‘鐘擺式’遷徙，加劇城鎮化的難度。要逐步實現教育、醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全面覆蓋。”

“根本還應突破戶籍與福利合一的社會管理制度。”國務院發展研究中心副主任韓俊建議，應建立合理的農民工市民化支付機制，在有條件的地方逐步實施融居住登記和就業、社保、租房、教育、計生等多種服務管理功能於一體的居住證制度，讓“一證通”助力實現農民工在子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛生、養老等方面的待遇均等。

從“候鳥式”遷徙到家門口的“就業路”和“致富經”

【目標】中央經濟工作會議和中央農村工作會議提出，打造高質量的新型城鎮化，推進產城融合，將城鎮化作為拓展農民就業的重要空間。中央強調，城鎮化核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓。

【核心事實】社科院調查顯示，中國城鎮化率約為51%，工業化率為47%，而國際上發達國家城鎮化率約是工業化率的2至3倍，城鎮化滯後於工業化嚴重，就近就業率低；我國“漂”在城鎮的農民工，70%以上希望在家鄉周邊就業。

【專家評析】中國（海南）改革發展研究院院長遲福林說：“以往產業都是城鎮化的‘配角’，產業發展與城鎮化建設割裂，新型城鎮化旨在實現人們在家門口就業、‘高也成低也就’的願望。”

中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立說：“在推進城鎮化時應注重城鎮產業經濟的培育，重視二、三產業的轉型升級。逐步形成大中小城市和小城鎮、城市和農村合理分工、特色突出、功能互補的產業發展格局。實現新型城鎮化與工業化、信息化、農業現代化的互動。”

全國人大農業與農村委員會副主任委員尹成傑認為，2013年中央一號文件首次提出的發展家庭農場是發展新型城鎮化一種相對易行的方式，可通過深化農村經營體制改革，大力提高我國農業經營體系的水平，走農戶聯合和合作，多元化、多層次的經營體系這條路。

從“被代表”到“帶資進城”

【目標】十八大報告指出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。2013年中央一號文件提出，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，儘快出台農民集體所有土地徵收補償條例的問題。

【核心數據】調查顯示，耕地徵用之後土地增值部分的收益分配中，投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農民拿到的往往不到10%，這一剪刀差引發越來越多矛盾和衝突。

【專家評析】中國城郊經濟研究會名譽會長包永江認為，長期以來，農民在被征地過程中缺乏話語權，往往“被代表”或“被同意”，挖掘城鎮化的新空間，就必須要直面“人口城鎮化”滯後於“土地城鎮化”的體制缺陷，讓農民可以“帶資進城”。

國務院研究室農村經濟研究司巡視員葉興慶認為，一旦被征地，失地農民應當參與增值收益部分的分配。提高補償標準的依據是什麼？應當根據各地城市化和收入水平“因地制宜”。去年底，補償標準取消30倍的“天花板上限”，體現了國家對土地徵收過程中農民合法利益的保護。

“土地城鎮化是新型城鎮化的關鍵，一是要保障農民征地談判的主體地位，提高農民在土地增值收益中的分配比例，二是要形成長期保障機制，通過貨幣、就業、培訓、留地、入股、納入城市社會保障體系等多種安置方式，解除失地農民的後顧之憂。”中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英說。

典型的大城市帶大郊區的發展模式。其主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。以發展較好的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群。另外再配以農民的公共服務和社會保障，提高農民的生活水平。

典型的大城市帶大郊區的發展模式。主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。天津的小城鎮發展主要又分為四種子類型：整體推進型、都市擴散型、開發拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉鎮政府主導的“以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安臵問題，然後通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決農村居民的就業問題。將農民的集中居住與城鎮化、產業化有機結合。

廣東模式又可以分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依託；二是山區模式，即圍繞著縣城，發展專業鎮。珠三角模式的主要做法是通過產業集聚帶動人口集聚，進而實現城市周邊地區的快速崛起。

“土地對中國經濟社會發展至關重要，它是保持經濟增長、推進城鎮化、保障國家糧食安全、促進社會和諧以及維持金融體系穩定的關鍵要素。”世界銀行高級農業專家李果在“首屆清華三農論壇”上表示，中國的土地問題越來越引起國內國際的高度關注，說明中國現行的土地政策和管理制度有很多缺陷，經濟社會的發展使得土地制度改革和完善的緊迫性凸顯。

李果認為，過去三十年，中國在土地制度的改革方面取得了非常重大的進展，為建立和完善土地財產的現代法律體系奠定了堅實的基礎。中國城鄉土地制度持續二元性以及國家對城市建設用地一級市場的壟斷”這一特徵帶來的問題是：集體所有土地轉變為國有土地的制度安排存在問題，城市土地比農村土地擁有更完整的權利制度，享有更完善的權能，二者的法律地位是不平等的。同時，城市土地和農村土地的法律規制和管理體制是分割的。

這一基本特徵導致了四個主要問題：農民土地權利弱化；地方政府(市縣一級)過度依賴土地出讓收入及與土地相關的融資；城市面積迅速擴張和城市土地使用效率的低下，和與此相關的耕地佔用和流失；土地法律框架不完整。農民土地權利弱化，法律賦予農民的土地物權基本上是形同虛設，嚴重製約了農民通過土地物權分享城鎮化和工業化成果的權利。征地程序與補償標準不公平，土地徵用成為社會不滿的一種來源。地方政府過度依賴土地出讓收入及相關的土地融資，一次性收入的做法使長期的收入來源不可持續，也使土地相關收入缺乏有效管理和監控，因而缺乏透明度與責任，可能會導致金融部門的風險。

按農業產值的原用途補償和經營性用途的招拍掛出讓，激勵了城市土地的粗放式利用，導致寶貴土地資源大量浪費。突出表現為各類城市的形象工程以及工業用地利用效率低。中國城市的容積率只有0.3—0.6，遠低於發達國家1以上的水平。而中國的人均耕地面積只相當於世界平均水平的40%，耕地持續減少會危及國家的糧食安全，最終危及社會穩定。

按照法律規定，城市土地國有和農村土地集體所有，但沒有對兩種所有制土地平權的制度規定，這不利於對土地權益擁有者的切實和充分的保護。農民土地權利與城市房屋均屬私人物權，徵收私人物權採用不同標準勢必重新引入城鄉徵收法律的二元體制。

李果認為，土地政策改革的目標應該有幾方面的考慮：

第一，促進農業的發展，包括對農田進行保護，通過土地的市場化流轉促進農業生產效率的提高，支持人口從農村向城鎮的流動，有序的城鎮化。

第二，促進位造業、服務業和房地產部門的發展，在一個綜合考慮經濟、社會和環境的規劃框架下，通過市場機製為城市的擴張提供土地。

第三，為地方政府提供財政收入，以土地資產作為可持續的公共收入的基礎，為公共服務和投資提供資金。

第四，完善利用土地作為抵押來獲得資本的政策工具，增加可抵押資產的選擇，支持金融部門的成長。

第五，提高土地利用規劃決策與快速經濟增長的一致性，並把生態文明放在很重要的地位。

第六，促進土地管理體制和土地權利安排的協調、一致、完整和保障產權的穩定。

未來城鎮化如何維護好農民的合法權益，正考量著決策層的智慧。由發改委牽頭制定的全國城鎮化規劃草案已基本定稿，未來城鎮化將從戶籍、土地、住房、財稅、地方投融資等改革著手，為城鎮化發展提供政策支持。“城鎮化的改革涉及到我們每個人的切身利益。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，城鎮化改革的綜合配套措施將會相繼出台，內容涉及土地、戶籍、社會、醫療衛生及教育等。

十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，並依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。“這項舉措將使被征地農民的利益得到保護。”著名經濟學家顧海波說，土地是農民的命根子。

土地流轉試點

新型城鎮化將啟幕農村新一輪改革，土地流轉乃大勢所趨。為解決城鎮化進程中的用地“瓶頸”，土地配置市場化、農村土地資本化，優化農村資源配置和產業結構，為實現統籌城鄉發展探索出一條新路。

“隨著我國城鎮化的快速推進，農村征地補償被置於首位。”北京大學著名法學專家姜明安認為，土地管理法修正案草案土地管理法的修改將為《農村集體土地徵收補償條例》的制定和農村的土地改革提供法律保障。

顧海波認為，推進城鎮化的一大難題就是農村土地改革，土地改革的力度也越來越大。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民冒著極大風險，在土地承包責任書上按下了鮮紅的手印，小崗村包產到戶拉開了中國土地改革的序幕；1992年，廣東省南海市下柏村農民將承包經營的土地以股權形式，流轉給村集體成立的經聯社統一經營。而最近的一輪土地改革始於2008年，當時中共十七屆三中全會通過《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

“土地流轉”成為此輪改革的主題。本報記者了解到，在農村城鎮化方面，很多地方的土地改革試點“摸著石頭過河”積累了不同的經驗：重慶的地票式交易、成都土地流轉、廣東佛山的股權分紅、天津宅基地換房，不同的地方做法不同，但都為全國的土地改革提供了借鑒。

比如成都在新一輪農村產權改革中提出，“確權”是基礎，“流轉”是核心，“配套”是保障，這樣的改革贏得農民的支持。但在取得經驗的同時，確權、監管、收益和小產權房等棘手問題也暴露無遺。

“政府如果不把土地和就業解決好，將戶籍遷離農村的農民就會覺得不踏實，還不如留下土地種莊稼更有保證。”在北京打工5年的農民工楊雄說。這已引起決策層的重視。農業部明確表示，2013年將擴大農村土地承包經營權登記試點範圍，爭取用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記工作。

保護農民權益不受損，但“現實的難題在於農村用地跟城市用地沒有做到同地、同權、同價，接下來要從法律層面上銜接平衡。”北京大學教授張千帆認為。

戶籍或成突破口

“獲得城市戶口的農民，理應要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮化需考慮從戶籍制度改革的關鍵所在。”張千帆表示。所謂超過50%的城鎮化率，只是統計意義上的城鎮化，絕大部分被統計為城市人口的農民工並沒有在城市實現永久定居。

“戶籍改革看似簡單，但要落實與城市戶口相掛鉤的利益卻很難。”中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英對本報記者表示，戶籍改革之所以難以推行，就是因為城裡的福利政策太多了，且繼續和居民戶籍密切相關，進城的農民很難同步獲得社保、就業、教育的機會。資料顯示，全國將近2億進城農民工中只有200萬左右通過買房、結婚等方式獲得城鎮戶口。

如此一來，城市空間擴張過快，而農村人口由於戶籍、購買力等限制，被拒於城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉之間的主要壁壘。

“如果按戶籍來算，人口城鎮化率只有35%左右，遠低於世界52%的平均水平。”畢美家表示，中國51.3%的城鎮化率，是按城鎮常住人口統計的，其中還包括1.6億的農民工群體。

“打破戶籍肯定是未來城鎮化改革的方向，但具體操作問題十分複雜，各省差異很大，只有逐步試點逐步推開。”黨國英表示，2020年若要達到50%以上的人口城鎮化水平，關鍵在於以農民工市民化為重點的相關改革到位。

一些地方正在試圖打破城鄉戶相剝離，戶籍改革逐步推進正在成為城鎮化改革的一大方向，正如十八大報告提出要“推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”那樣，因此城鎮化決不是一哄而上。

大力推進城鎮化是新一屆政府施政理念的重要內容之一。國務院總理李克強多次強調，中國要依靠改革實現沒有水分的真正發展，而城鎮化是發展最大的潛力。

“在推進新型城市化過程中，政府應該把征地、戶籍、財政三方面的制度改革統籌起來通盤考慮，並通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，實現土地—財政—戶籍改革的全面突破。”中國人民大學經濟學院教授陶然稱，中國城鎮化需要戶籍土地改革聯動。

為破解城鎮化的改革難題，未來除了將大幅度提高農村征地補償，改革土地管理制度之外，還有可能在全國統一推行居住證，而這樣的改革，勢必也會對解決收入分配、擴大內需等問題起到積極的推進作用。

實施“城市群”戰略

十八大之前，對於城鎮化建設，十六大提出了“走中國特色的城鎮化道路”，十七大的進一步補充是，“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。業內人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮化”，是在未來城鎮化發展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。

從1978年到2011年，城鎮人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國城鎮化建設已經達到世界平均水平，但背後潛藏的諸多矛盾、問題也日益凸顯。

中國城鎮化率統計是以常住人口計算，按照這樣的演演算法是已經突破了50%，但如果按照有城鎮戶籍的人數，按照政府提供的教育、醫療、社會保障等公共服務水平來說，中國的城鎮化率大概只有35%-36%。官方統計的數據是，在城鎮打工的2.6億的農民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農民工及其家屬是處於“半市民化”狀態。

戶籍制度引發的矛盾之外，中西部地區城鎮化發展的滯后，以及一些城市出現的交通擁堵、住房緊張、環境污染、事故災害等問題，對各級政府城市治理能力也形成壓力和挑戰。

在2010年底中央向各省印發的《全國主體功能區規劃》中，決策層就釋放出推進新型城鎮化建設的信號，其中最為明確的是提出了要構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局，要在推進環渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區優化開發的同時，形成京津冀、長三角、珠三角三個特大城市群，在哈長、江淮、中原、長江中游等地區形成若干新的大城市群和區域性的城市群。

由國家發改委牽頭編製並將於全國兩會前後頒布的《規劃》，就是在《全國主體功能區規劃》的基礎上，對推進新型城鎮化建設做出的更為長遠、更為清晰的戰略布局。

土地制度是障礙

按照一些業內專家的觀點，要破解中國城鎮化的改革難題，現行的土地和戶籍管理制度是兩個繞不開的障礙，中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田、國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵等對此開出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯動，戶籍方面，先讓長期在城市打工的農民工能夠市民化；土地方面，要提高農村征地補償，逐步實現農村集體土地同權同價參與城鎮開發。

鄭風田表示，由於受戶籍 的限制，目前處於“半市民化”狀態的農民工，享受不到城市的教育、醫療、社保、住房等服務，官方統計的超過50%城鎮化率實際上是半截子的城鎮化，戶籍制度背後反映的是城鄉差距、地區差距和工農差距，如果戶籍改革制度能較快到位，將為實現十八大提出的收入倍增目標提供良好的機遇，會推動中國經濟繼續高速增長10年甚至20年，相反，則會進一步拉大城鄉差距，帶來更大的社會矛盾。

李鐵認為，中國實行城鄉二元戶籍管理已經50多年了，由於上世紀80年代未能同步推進戶籍制度改革，積累的矛盾和問題已經十分嚴重，當務之急是把攻堅的改革和阻力較小的改革能夠分頭推進，比如，舉家遷徙到城鎮的外來農村人口就有4000萬人，如果能夠先讓這批人真正市民化，這樣，既可以減少城市戶改壓力，也會徹底解決長期積累的矛盾。

鄭風田、李鐵等專家都認為現行的土地制度是推進新型城鎮化建設的最大障礙。由於城鄉差距很大，農民工在城市買不起房子，很多人擠在一塊，住的是“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，耕地也被荒蕪了，這是對土地資源的極大浪費。土地改革應該儘快破除政府壟斷征地，實行同地地權同利，讓農村的集體建設用地能夠真正入市。

75%—80%：發達國家城鎮化率超75%

城鎮化是現代化的應有之義和基本之策。發達國家的城鎮化率，一般在75%—80%，甚至更高。

35%~36%：我國真實城鎮化率

按照政府提供的教育、醫療、社會保障等公共服務水平來說，中國的城鎮化率大概只有35%~36%。官方公布的中國城市化率51%的數字中超過10%是半拉子的城市化。

20%：農民工參保率不足五分之一

人力資源和社會保障部公報顯示，截至2011年，2.5億農民工參保者不足1/5。

0.7%：農民工城鎮住房擁有率僅為0.7%

國家統計局數據顯示，截至2011年，農民工城鎮自有住房擁有率僅為0.7%。

城鎮化的過程，有自身的邏輯。無論是工業化帶動、高科技帶動、服務產業帶動、農業現代化帶動等等，從產業發展，人口聚集，收入增長，基礎設施建成，公共服務配套，都依託於經濟發展，形成於建設開發，成長於社會服務，優化於持續提升。但無論從城鎮化率的數據提升，還是從城鎮化質量升級，城鎮化本身，需要產業發展作為基本的動力。

新型城鎮化包含四個協調：工業化、農業現代化相協調；人口、經濟、資源和環境相協調；大、中、小城市與小城鎮相協調；人口積聚、“市民化”和公共服務相協調。

旅遊強大的動力價值及區域綜合發展協調能力，決定了其將在這一進程中，尤其是在中西部城市化進程中扮演重要角色。旅遊，正是中國城鎮化建設中，最重要的動力之一。

旅遊引導的新型城鎮化和其他城鎮化不一樣。區別之前的工業化引導的城鎮化，旅遊引導的新型城鎮化是一種消費產業帶動即內需型產業帶動的城鎮化。它的“新”主要體現在以下幾個方面。

首先，解決了農民的身份問題。旅遊引導的城鎮化是以旅遊搬運為前提，遊客聚集為基礎，遊客消費為支撐延伸出來的一種城鎮化。由於遊客聚集形成了消費聚集，促使旅遊區農民工轉化成服務人員或者是農業兼服務業、農業兼加工業人員等多重產業身份的轉型及收益能力提高。

其次，是無污染的城鎮化，從一定程度上美化了城市。以工業依託的城鎮化在城鎮化過程中污染問題嚴重，隨著城鎮化進程的加快，能源和礦產資源消耗水平的快速提升，環境基礎損耗或被佔用程度也發生著巨大變化。以重工業為依託的城鎮化已經需要付出極大的環境成本，很難再成為未來城鎮化的高效動力。旅遊業是低污染、低能耗、關聯度高、拉動性強的綜合產業。旅遊引導的新型城鎮化在一定程度上改善環境。

再次，是就地城鎮化。旅遊景區一般在鄉村，它的集散不一定直接依託於城市核心，有的依託於中心城鎮，有的依託於小城鎮，有的依託於村落。因此，在什麼地方進行聚集和集散，那個地方就形成人群聚集、消費聚集、服務聚集，農民身份轉換成高收益非農業人員。

旅遊各要素的延伸帶動泛旅遊產業發展形成產業融合與產業聚集，產業聚集形成產業聚集下人員的聚集，從而形成原有城鎮居民、農民城鎮化居住、產業傭工聚集居住、外來遊客居住、外來休閑居住（二居所）、外來度假居住（三居所）等六類人口相對集中居住，形成了產業依託的城鎮化基礎，加上旅遊服務設施的需求和消費的集中化，形成旅遊配套基礎設施及社會體系完善等等，由此形成了就地城鎮化。

第四，有利於實現城鄉統籌。旅遊是“搬運”，它通過搬運遊客，搬運消費能力，形成消費聚集、人群聚集、產業聚集，從而形成土地集中、促使農民從第一產業解放，從事第二或第三產業生產，由此帶來收益能力提高，農民身份的轉變。旅遊產業開發大幅度提升了基礎設施建設和公共服務設施建設，從而與城鎮化一起形成建設發展，成本降低了，而城鎮面貌美麗了，且提高了居民的生活水平。以此為基礎，城鄉基於美麗產業獲得統籌發展。

（1）城市旅遊化模式：擁有50萬以上人口的城市，包括超大型、大型及中型城市，本身就是客源地也是目的地，通過旅遊吸引力建設可以提升城市品牌與城市產業空間，特別是休閑發展。文化休閑街區、休閑商業綜合體、RBD、都市休閑聚落、主題公園、創意產業園區等多種形式的休閑業態發展，都能大大促推城鎮化率及城市品質。環城遊憩帶，是新型城鎮化最快最好最有效率的區域。

（2）旅遊城鎮建設模式：對於小型地級市、縣級的中心鎮、建制鎮，帶動性相對大中城市較弱，但易於形成鮮明的主題性特徵，可以走特色化的旅遊城鎮化之路，這是中國最重要的旅遊城鎮化模式。擁有4A、5A景區以上旅遊吸引核的城鎮，可以作為景區的集散中心來打造，形成旅遊城鎮化順理成章。對於一些沒有這麼強勁的吸引核的小城鎮可以依託氣候、景色、地質、民俗文化等資源，通過泛旅遊產業的整合，形成特色城鎮，實現創新升級。

（3）旅遊綜合體模式：這是一種旅遊引導的就地城鎮化，是一種介於城市與農村之間的非建制城鎮化模式：基於我國休閑經濟快速發展的大背景，以旅遊休閑為基礎導向，以相關產業為支撐，以休閑地產、商業配套為延伸的區域綜合開發模式，已經成為廣大適宜區域實施“就地城鎮化”的主流模式之一。

（4）旅遊新農村社區模式：這也是旅遊引導的就地城鎮化的模式之一。基於城鄉一體化的大背景，以農旅產業鏈打造為核心，以鄉村休閑度假功能為主導，以鄉村休閑業態為特色，以鄉村商業休閑地產為支撐，以田園鄉居生活為目標，通過土地整合、城市基礎設施引入、文化特色的呈現、農民就業的解決，進行城中村，大城市郊區，以及獨立村的改造升級，向旅遊綜合社區發展。

儘管我國的城鎮化率已經超過50%，但離發達國家的水平還有相當距離，若考慮農民工尚未真正融入城鎮的因素，則差距更大。差距也是潛力。尤其在當前國際金融危機持續發酵、貿易保護主義抬頭，國內經濟穩增長、調結構任務緊迫而艱巨的情況下，多方著力，挖掘城鎮化的潛力，加快推進新型城鎮化，可以有效擴大內需，促進我國經濟長期平穩較快發展和社會和諧進步。

一要以人為本，加快農民工等城市邊緣人群的城市融入。農民工是我國城鄉二元結構的特殊產物，這一群體已達到2.53億人（2012年）。儘管政府已經採取不少措施改善農民工境遇，但由於涉及長期積累的深層矛盾，許多農民工還是難以較好地融入城市。

接下來，要進一步推進城市經濟尤其是服務業發展，為農民工等群體創造更多就業和提高收入的機會；要持續加強保障房建設，為農民工等群體在城市安家提供基本條件；要大幅提高農民工社保水平和覆蓋面，減少其在城市落戶生活的後顧之憂；要儘快把農民工納入城市財政保障，使其與市民平等享有基本公共服務，加速農民工融入城市的進程。

二要統籌城鄉，促進城鎮和農村良性互動、共同發展。城鎮化不能以犧牲“三農”為代價。糧食等農產品的安全供給始終是我國經濟社會發展包括城鎮化的基礎，時刻不能放鬆；廣大農村地區即使再經過二三十年仍將有數億人口居住，絲毫不能忽視。因此，新型城鎮化必然是“以城帶鄉”的城鎮化，要大力推動城鄉基本公共服務均等化，縮小城鄉生活水平和生產條件的差距：要加快推進農村征地制度等相關制度改革，使農民在工業化、城鎮化過程中分享更多收益：要進一步調動農業生產積極性，夯實農業發展基礎，確保糧食等農產品供應安全，為經濟社會平穩健康發展打下堅實基礎。

三要大小並重，形成大中小城市和小城鎮協調發展的格局。當前許多城市面積急劇擴大，而管理服務水平則相對較低，不少大城市交通擁擠、環境惡化、資源緊缺，而人口仍在不斷湧入：一些中小城市和小城鎮則由於經濟實力較弱、公共服務不足而發展遲緩。

據統計，目前我國還有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，小城鎮的人均市政公用設施投入僅為城市的20%。接下來，一方面要推進城市建設從外延擴張向內涵提升轉變，提高城市管理服務水平；一方面則要根據我國人口眾多的現實，引導產業在不同規模城市間合理布局，降低城鎮化的門檻，避免形成畸大畸小、畸重畸輕的城鎮格局。

四要集約節約，在資源能源有效利用的前提下推進城鎮建設。我國規模龐大的城鎮化既是空前的機遇，也必將伴隨資源環境的巨大挑戰。以土地資源為例，2000年至2011年，我國城鎮面積增長幅度大大超過人口的增長幅度，城鎮人口密度不升反降，土地資源浪費嚴重。

顯然，若繼續以類似方式使用資源能源，我國城鎮化將難以持續。為改變這一現狀，要儘快推進資源能源的價格改革，使其能合理反映資源能源的稀缺程度；要鼓勵引導形成循環利用資源、節約使用能源的生活方式和產業體系；要加快節能建築發展、推動新能源的普及應用，使我國城鎮化走上綠色、低碳的健康發展之路。

毫無疑問，我國城鎮化已經取得了巨大成績，也毋庸諱言，我國城鎮化還存在著很大不足，但只要我們把握住新型城鎮化的方向，採用日益先進的管理理念和技術手段，全力推進，相信城鎮化一定能給廣大民眾帶來生活的巨變，也給經濟發展提供持久的動力。

中國改革已近臨界點，城鎮化被視為最可能的改革突破口，而如何在土地改革上尋求破題則是推進新型城鎮化進程的關鍵所在。

由中國金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮化》報告，從新型城鎮化的視角下，為我國土地制度的改革，描繪了極其詳盡的頂層設計。

“新型城鎮化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標是提高土地利用效率，促進房價合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮化融資問題。”報告提出，改革建設用地供地方式；允許地方政府發行市政債；徵收房產稅；轉變糧食自給觀等八項重大建議。

中國城鎮化仍然需要增加建設用地。原因在於，有2億左右農村流動人口及其家庭成員入城定居，市政公用設施和公共服務設施水平還會進一步提高，這都需要持續、穩定的城鎮建設用地投入作為基本保障。

提出土地制度改革具體建議及配套措施時，報告給出的第一條建議就是，大幅擴大城鎮建設用地規劃。而擴大城鎮建設用地，面臨的最大約束是18億畝耕地紅線的問題。

一直以來，中國地少人多。作為世界第一人口大國，中國用全球7%的耕地養活了世界22%的人口，成功解決13億人吃飯的問題。堅持世界最嚴耕地制度，嚴守18億畝耕地糧食安全警戒線，長期被視為中國發展過程中的不二選擇。

在過去若干年內，堅守18億畝耕地紅線的政策在保護耕地、確保糧食安全等方面發揮了重要作用。嚴控土地供給、嚴控市場需求的管理方式造成土地資源的價格扭曲，既不利於優化土地資源配置，而且還導致人地矛盾突出，城鎮建設用地供給緊張。

與此同時，堅守18億畝耕地紅線的政策只是對耕地總量的控制，缺乏對耕地質量的保護。中國18.26億畝耕地中，中低產田13億畝。70%的耕地由於農田使用過量化肥、農藥、工業污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。

“以土地‘當量’作為土地計量、核算的標準后，不同地區的耕地和建設用地就有了統一的計量標準，這樣就可以在全國範圍內建立土地‘當量’交易市場，同時可以改變嚴守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉向保證以產量加權的土地當量紅線。”報告還提出要轉變糧食自給觀。

上世紀90年代中期以來，中國糧食平均自給率達100.5%。近幾年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分別達99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因為中國把大豆納入糧食中統計，近幾年中國大豆進口較多，2010年以來每年進口量都在5000萬噸以上，2012年進口量達5800多萬噸。

從國際經驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的。可將扣除大豆進口后的糧食進口量與國內糧食總產量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎上，擴大農業國際貿易與投資，一方面適度擴大糧食進口，另一方面鼓勵國內農業投資“走出去”，這將有利於緩解國內耕地、水資源緊張壓力。

城鎮建設用地緊張相關聯，中國新型城鎮化面臨的一個重要問題是高房價，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮化的進一步推進。

大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自於土地出讓收入。審計署的調查顯示，2010年底政府性債務有40%左右是要靠土地收益來償還的。

應改變供地方式，有三個解決方案。其共同目標是減少地方政府對土地財政的依賴，發揮市場資源配置作用。初期可以考慮允許不同地區選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經驗，逐步優化趨同。

具體來看，方案一，改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地。用地規劃調整后，由政府承擔土地購置、開發成本，並向土地使用者(開發商等)按零地價或接近零地價的低成本價格提供建設用地。項目建成后，銷售價格不得包含土地價格或僅能包含低成本土地價格。

方案二，地方政府的賣地收入歸中央。除征地成本外，地方政府所得的賣地收入上繳中央政府，以避免地方政府過度依賴賣地收入。這一方案對現行征地制度變動較小，但土地價格不一定能夠下降，而且會增加中央政府和地方政府之間的協調成本。

徠方案三，政府退出征地過程，實現建設用地供給的市場化。除基礎建設、公共設施等用地由政府直接參與征地外，政府不再參與土地徵收、出讓過程，這也是其他國家和地區土地制度的一般安排。

這一方案的優勢在於土地市場化改革一步到位，理順土地供應和價格決定機制。但需對現行土地管理制度做較大調整，也依賴於農村集體決策機制的完善。

2014年1月20日，《國家新型城鎮化規劃》修改完畢並上報，規劃明確了新型城鎮化建設目標、戰略重點和配套制度安排。

2013年12月召開的中央城鎮化工作會議討論了《國家新型城鎮化規劃》，有關部門根據會議討論情況作出修改。

權威人士表示，新型城鎮化建設將堅持以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，全面提升城鎮化質量和水平。在農民工市民化方面，將著力推進解決已轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題和有能力在城鎮就業、居住的常住人口市民化問題。

2014年3月，國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

國家新型城鎮化規劃（2014－2020年），根據中國共產黨第十八次全國代表大會報告、《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》、中央城鎮化工作會議精神、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《全國主體功能區規劃》編製，按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，明確未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新，是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。

2014年9月16日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強主持召開推進新型城鎮化建設試點工作座談會並作重要講話。李克強對各地的積極探索給予肯定。

對於城鎮化的推進，李克強指出，我國各地情況差別較大、發展不平衡，推進新型城鎮化要因地制宜、分類實施、試點先行。國家在新型城鎮化綜合試點方案中，確定省、市、縣、鎮不同層級、東中西不同區域共62個地方開展試點，並以中小城市和小城鎮為重點。

發展改革委副秘書長范恆山2015年2月28日指出，要抓好國家新型城鎮化綜合試點工作。經過篩選論證，已經確定了江蘇、安徽兩個省和62個城市(鎮)作為試點地區，圍繞農業轉移人口市民化成本分擔機制等等開展改革探索。

省：江蘇省、安徽省 計劃單列市：寧波市、大連市、青島市

省會城市：河北省石家莊市、吉林省長春市、黑龍江省哈爾濱市、湖北省武漢市、湖南省長沙市、廣東省廣州市、重慶市主城九區

地級市（區、縣）：北京市通州區、天津市薊縣、吉林省吉林市、黑龍江省齊齊哈爾市、黑龍江省牡丹江市、上海市金山區、浙江省嘉興市、福建省莆田市、江西省鷹潭市、山東省威海市、山東省德州市、河南省洛陽市、湖北省孝感市、湖南省株洲市、廣東省深圳市光明新區、廣東省東莞市、廣東省惠州市、廣西壯族自治區柳州市、廣西壯族自治區來賓市、海南省儋州市、四川省瀘州市、貴州省安順市、雲南省曲靖市、甘肅省金昌市、青海省海東市、寧夏回族自治區固原市

縣級市（區、縣）：江蘇省揚州 市高郵市、河北省定州市、河北省張北縣、山西省介休市、內蒙古自治區扎蘭屯市、遼寧省海城市、吉林省延吉市、浙江省義烏市、福建省晉江市、江西省樟樹市、山東省鄆城縣、河南省禹州市、河南省新鄭市、河南省蘭考縣、湖北省仙桃市、湖北省宜城市、湖南省資興市、四川省閬中市、貴州省都勻市、雲南省大理市、西藏自治區日喀則市桑珠孜區、陝西省高陵縣、青海省格爾木市、新疆維吾爾自治區伊寧市、新疆維吾爾自治區阿拉爾市

建制鎮：揚州市江都區邵伯鎮、江蘇省儀征市月塘鎮、江蘇省寶應縣氾水鎮、浙江省蒼南縣龍港鎮、吉林省安圖縣二道白河鎮 

第三批試點名單

北京市順義區、延慶區、平谷區金海湖鎮，天津市西青區張家窩鎮、靜海區大邱庄鎮、靜海區團泊鎮，河北省唐山市遷安市、秦皇島市盧龍縣、邯鄲市涉縣、邢台市南和縣，山西省臨汾市侯馬市、呂梁市交城縣、太原市古交市馬蘭鎮、晉城市城區北石店鎮，內蒙古自治區通遼市科爾沁左翼中旗、巴彥淖爾市烏拉特中旗、呼倫貝爾市鄂倫春旗大楊樹鎮，遼寧省瀋陽市遼中區、本溪市本溪縣、鞍山市台安縣桑林鎮、錦州市北鎮市溝幫子鎮，吉林省通化市梅河口市、延邊州敦化市、四平市公主嶺市范家屯鎮、延邊州琿春市敬信鎮，黑龍江省伊春市、黑河市北安市、黑河市遜克縣、綏化市綏棱縣，上海市奉賢區、寶山區羅店鎮、青浦區重固鎮，浙江省衢州市開化縣、湖州市吳興區織里鎮、紹興市柯橋區錢清鎮、金華市婺城區湯溪鎮，福建省福州市福清市、漳州市長泰縣、龍岩市上杭縣、寧德市古田縣，江西省萍鄉市、贛州市、撫州市、吉安市井岡山市，山東省濟南市、淄博市、煙台市、聊城市、濰坊市諸城市、臨沂經濟技術開發區，河南省鶴壁市、鄭州市新密市、鄭州市登封市、許昌市長葛市，湖北省荊門市、隨州市、宜昌市長陽縣、黃石市大冶市、襄陽市老河口市，湖南省湘潭市、郴州市、永州市祁陽縣、永州市東安縣蘆洪市鎮，廣東省韶關市、潮州市、肇慶市四會市、梅州市豐順縣阝留隍鎮，廣西壯族自治區桂林市荔浦縣、欽州市浦北縣、百色市靖西市、南寧市橫縣六景鎮，海南省澄邁縣福山鎮、保亭縣三道鎮、瓊中縣灣嶺鎮，重慶市永川區、璧山區、潼南區，四川省遂寧市、達州市、自貢市富順縣、巴中市南江縣，貴州省六盤水市盤縣、黔西南州興義市、黔東南州凱里市、黔南州獨山縣、三都縣，雲南省保山市騰衝市、楚雄州楚雄市、德宏州瑞麗市、大理州劍川縣沙溪鎮，西藏自治區日喀則市拉孜縣、山南市扎囊縣桑耶鎮、林芝市巴宜區魯朗鎮，陝西省延安市、榆林市神木縣、商洛市山陽縣、寶雞市岐山縣蔡家坡鎮，甘肅省白銀市會寧縣、天水市麥積區、慶陽市華池縣，青海省海北州海晏縣、海南州貴德縣、果洛州瑪沁縣、海東市循化縣街子鎮，寧夏自治區銀川市、吳忠市鹽池縣、石嘴山市惠農區紅果子鎮，新疆維吾爾自治區巴音郭楞州庫爾勒市、吐魯番市鄯善縣魯克沁鎮、阿勒泰地區布爾津縣沖乎爾鎮，新疆生產建設兵團五家渠市。

2021年3月5日，財政部提請十三屆全國人大四次會議審議《關於2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》，在新型城鎮化方面，中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金安排350億元。

中國新型城鎮化研究主要興起於2009年，可劃分為初始起步階段（2012年及以前）、爆發增長階段（2013—2016年）和穩步深化階段（2017年至今）等3階段，並總體呈現研究反應時間較短、核心作者群體能量薄弱、各界支持力度亟待加強、內容選題仍待深化創新等特點。