軟貸款

1、利率低於市場水平的貸款

2、跨國開發銀行及世界銀行向發展中國家提供的貸款。軟貸款除償還時間表比一般銀行貸款長、利率較低之外，還設有寬限期，在這段期間，只需支付利率或服務費

3、軟貸款除償還時間表比一般銀行貸款長，軟貸款是國家開發銀行以其註冊資本金和中國財政安排的經營性建設基金及專項建設基金和資金，以長期優惠的方式發放的貸款。包括股本貸款和特別貸款。

一般不超過項目資本金的50%。貸款期限為25年，其中寬限期5年。貸款利率比其他商業銀行同期利率下浮10%。貸款方式主要是與各級政府合作選項、建立相應融資平台和發放貸款，並由各級財政對項目實行還款擔保。

軟貸款的操作模式是，由國開行先貸款給地方融資平台，所謂的地方融資平台是各地的中小企業服務中心等有政府背景的機構，地方融資平台得到國開行的貸款后，在本省選擇一批有實力的、專門服務於中小企業貸款擔保的擔保公司，利用貸款資金為其注資，使其資本金增大，從而獲得更大的融資擔保額度，然後國開行再和擔保公司合作，企業以擔保公司作為擔保，獲得國開行的“硬貸款”，或者其他金融機構的貸款。

其貸款資金可以作為項目資本金運用，而商業銀行則暫時沒有這樣的業務。

國家開發銀行股份公司掛牌在即，其作為政策性銀行所開展的部分業務也被監管部門進行了規範和清理。而國開行的“獨門武器”——擁有發放“軟貸款”的權利——將隨著股份公司的掛牌而走入歷史。2008年，監管部門已經正式叫停了國開行的軟貸款業務。

軟貸款英語為：soft loan；soft financing。①利率低於整個市場水平的貸款。②由多國發展銀行和世界銀行提供的貸款，這部分貸款具有展期特徵。使用貸款期間借款人僅支付到期利息和服務費用。該貸款比常規商業貸款期限長、利率低。

成立開發銀行

軟貸款伴隨著國家開發銀行的成立而推出，是國開行作為政策性銀行而獲准辦理的一項特殊貸款業務，在國開行組建之時，國務院就對這項業務的性質、職能和任務進行了明確的規定。

下發22號文

1994年，國務院下發了《關於組建國家開發銀行的通知》[(1994)22號文]，其中在附件《國家開發銀行組建和運行方案》中規定，國家開發銀行的資金運用，參照世界銀行運行機制進行。貸款主要分為兩大部分：

1、國家開發銀行的註冊資本金的運用

一是軟貸款，即國家開發銀行的註冊資本金的運用。國家開發銀行在項目總體資金配置的基礎上，將註冊資本金以長期優惠貸款的方式，主要按項目配股需要貸給國家控股公司和中央企業集團，由他們對項目進行參股、控股。

2、國家開發銀行借入資金的運用

二是硬貸款，即國家開發銀行借入資金的運用，包括在國內外發行的債券和利用的外資等。國家開發銀行在項目總體資金配置的基礎上，將借入資金直接貸給項目，到期收回本息。

“軟貸款具有三個顯著特點，一是期限長，二是利率低，三是可以作為項目資本金。”監管部門有關人士告訴記者，國開行軟貸款的期限較長，一般為20—25年，還設有寬限期，寬限期一般為5—7年，最長不超過10年；貸款利率一般比其他商業銀行同期利率低10%；更為重要的是，商業銀行發放的貸款不可以作為項目的資本金，而國開行的軟貸款可以作為項目的資本金，這對資金短缺而又想擴大投資的地方政府極具誘惑力。

有關數據顯示

正是由於軟貸款的上述優勢，國開行軟貸款發展迅速，尤其是近幾年，地方政府投資衝動加大，對國開行軟貸款的需求陡增。數據顯示，2005年底軟貸款規模為1875.01億元，2007年底餘額就達到了3463.87億元，較2005年增長了84.74%。

國務院的設想

按照國務院當時的設想，設立軟貸款的初衷是建立長期穩定的資金來源，籌集和引導社會資金用於國家重點建設，體現政策性意圖。通過開發銀行的軟貸款加上硬貸款，使投資項目不留資金缺口，從資金來源上對固定資產投資總量及結構進行控制和調節，逐步建立投資約束和風險責任機制，提高投資效益。

“軟貸款是在金融體制改革和投融資體制改革的大背景下出台的，在當時的歷史條件下具有非常積極的意義。”監管部門有關人士告訴記者，根據1993年黨的十四屆三中全會精神，國務院制定了政策性金融與商業性金融分離，把四大國有專業銀行辦成真正的商業銀行等一系列重大措施。為了更有效地集中資金保證國家重點建設，緩解經濟發展的“瓶頸”制約，增強國家對固定資產投資的宏觀調控能力，深化投融資體制改革，國務院決定組建國家開發銀行。國開行的資金主要來源是向金融機構發行金融債券、在國外發行債券；資金主要投向是國家批准立項的基礎設施、基礎產業和支柱產業大中型基本建設、技術改造等政策性項目及其配置工程（簡稱“兩基一支”）。於是，體現政策性意圖的軟貸款業務隨著國開行的成立而正式推出，與硬貸款一起為“兩基一支”項目提供資金。由於軟貸款的優勢，地方政府更願意拿到軟貸款，一般融資的優先順序是先軟貸款，其次是硬貸款，最後再申請商業銀行的貸款。

由於地方政府需求強勁，很多地方政府都成立了由地方主要領導掛帥的爭取軟貸款的工作小組，專門下發文件對接國開行的軟貸款。軟貸款一度占國開行表內貸款餘額相當高的比例，在有關部門的建議下，國開行定下將軟貸款佔比控制在20%以下的目標，截至2007年底，國開行軟貸款餘額占該行同期貸款總額22720億元的15%左右。

資金來源

按照國務院的規定，開發銀行軟貸款資金來源應該是註冊資本金。國務院批准國開行的註冊資本金是500億元，也就是說軟貸款的規模要受制於資本金的限制。同時，申請軟貸款的借款人應為國有或國有控股企業（含政府類融資平台）及其他大中型企業集團，國開行發放軟貸款應該遵循這兩個標準和條件。

內部管理辦法

但開發銀行現行的內部軟貸款管理辦法與國務院的有關規定相比，在軟貸款的資金來源、用途、期限、貸款比例等作了大幅度的放寬。軟貸款已不僅是對註冊資本金的運用，而且是對核心資本、附屬資本和發行的10年期以上長期金融債券所籌集資金的運用；貸款用途也由國務院規定的“國家控股公司和中央企業集團”擴展到“支持基礎設施、基礎產業、社會事業、金融合作、新農村建設、自主創新等國家重點支持的領域”。

放寬貸款用途

“在業務發展過程中，擅自突破國務院關於軟貸款業務的規定，未經監管部門同意自行制定並不斷調整軟貸款業務規定，對軟貸款的資金來源、貸款對象、貸款用途等方面作了大幅度的放寬。”監管部門人士認為。比如，大量軟貸款被用於地方政府融資平台的增信、重組地方金融機構和證券公司、注資地方中小企業信用擔保機構等。

國開行優先

監管部門檢查發現，截至2007年6月30日，國開行軟貸款75%的借款人和約63%的用款人不符合國發（1994）22號文件的規定。

在對項目提供貸款時，國開行一般對項目貸款採取“軟硬兼施”的操作模式，即國開行對同一建設項目既提供軟貸款支持，又提供硬貸款支持，或是由國開行貸款給地方融資平台，地方融資平台貸款后資本金增大，從而獲得更大的融資擔保額度，企業以擔保公司作為擔保，獲得開發銀行的硬貸款。開發銀行規定，使用軟貸款的借款人的其他融資，應優先使用開發銀行硬貸款。國開行2005年以後簽訂的軟貸款借款合同中，均明確約定國開行對使用軟貸款參股的企業和使用軟貸款投資的項目，享有監督權及融資優先權，事實上已形成對商業銀行的不公平競爭。

大量用於商業領域

正是由於國開行這種“軟硬兼施”的操作模式，將軟貸款大量用於商業領域，形成不公平競爭，引發了其它銀行的不滿。

“由於軟貸款具有期限長、利率低，可以作為項目資本金的性質，實際上降低了借款人自有資金的投入，客觀上造成了國開行與商業銀行的不公平競爭。”監管部門人士認為。由於軟貸款的利率較低，許多借款人將國開行軟貸款資金用於置換其他銀行前期進入的利率較高且未到期的信貸資金。

“在重大項目、優質項目的競爭中，政策性銀行利用特定的貸款品種與商業銀行競爭市場，爭奪商業銀行的貸款業務，這有悖於政策性銀行‘不以盈利為目的，不與商業銀行競爭’的宗旨。”一位大型商業銀行省級分行行長抱怨說。他認為，國開行某些實際上用於大中型基礎建設的貸款項目與商業銀行的項目貸款適用範圍基本一致，這樣導致兩者在信貸市場上不得不展開相互競爭。而擁有軟貸款業務的國開行，當然在競爭中處於優勢地位，許多商業性的優質項目在國開行的“軟硬兼施”政策下紛紛就範，商業銀行對此只能無奈。

從報表上，國開行的各項指標都是大型銀行中最優秀的，甚至在全世界範圍內都可以算作一流的銀行。截至2007年底，國家開發銀行資產總額28947億元人民幣，全年實現凈利潤296億元人民幣，不良貸款率0.59%，累計本息回收率99.62 %，連續8年保持國際先進水平。

從表面看，國開行的軟貸款採取多種擔保形式來保障其資金安全，有的以收費權及規費收入權質押相結合；有的以股權質押及政府補貼收入質押相結合；有的是以財政承諾還款的形式，由政府兜底對項目實行還款擔保。由於相當一部分軟貸款採取政府信用，納入財政預算還款的保證方式，但政府財政是否具有足夠的還款能力或者還款意願卻存在懸疑。

但貌似嚴密的風險防範措施實際卻暗藏漏洞。例如，國開行支持的湖南常德市2003年－2007年城市基礎設施項目，截至2007年6月末貸款餘額為6.81億元，但其中公益性資產佔比高達90%，基本不會產生現金流，自身幾乎沒有收入來源，如何償還貸款主要取決於湖南省常德市政府的信用，其中隱藏的風險不言而喻。而根據《擔保法》和《財政部關於規範地方財政擔保行為的通知》規定，各級政府不得以各種形式開展直接或間接的擔保，不得對《擔保法》規定之外的貸款或者其他債務承擔擔保責任，因此，政府擔保的法律效力尚不確定。而對國開行的貸款，有地方政府甚至承諾用20年的財政收入作為還款來源，其償還能力更是值得懷疑。

另外值得關注的是，國開行的軟貸款資金運用高度集中。從河南省的情況看，國開行軟貸款行業投向集中度極高，如公路行業軟貸款餘額佔比高達90%；借款人也高度集中，如15個公路行業軟貸款項目主要集中在河南省公路管理局和河南省高速公路發展有限公司兩個借款人。

以國開行介入較多的公路貸款為例，這類貸款蘊藏著極大的風險。這類貸款多採用打捆貸款方式發放，由省交通廳或者其他融資平台作為借款人，實行統借統還，借款人對貸款進行監督和管理。但由於涉及項目多，項目貸款經常混用，貸款用途存在較大的不確定性。這類貸款一般是採用公路收費權質押的方式，但質押登記的管理制度存在漏洞，借款人、質押人、質押登記部門都是交通部門，易形成道德風險。借款人不僅在國開行有貸款，同時在其他銀行機構也有大量貸款，甚至有的項目資金來源幾乎全為負債，如果項目自身效益出現問題或現金流不足，有可能出現到期不能按時償還貸款的風險。

湖南一高速公路項目從國開行貸款10.6億元，按年借款利率5.76%計算，一年需支付利息約6100萬元，但這個項目的一年的通行費收入連還利息都不夠，更不要說償還本金了。

“從長期來看，開發銀行的貸款質量和風險狀況並不容樂觀。”業界人士評價說，開發銀行貸款收息率較高的原因，主要是大量的貸款項目處在建設期，尚未進入還款期，建設期間，還款資金來源基本上是開發銀行或其他商業銀行的新增貸款，但未來貸款本金回收卻存在著較大的風險。

而且，在開行漂亮的財務報表下，其資金期限錯配的風險一直沒有引起足夠的關注。開發銀行運用市場方式籌集的資金大都為中短期資金。其發行的金融債券期限大都在5年以下，而軟貸款支持的項目的建設周期大都在5年以上，有的甚至長達20多年，還款周期長。這種資金來源短期性與資金使用長期性的錯配，無疑增加了國開行的經營風險。商業化轉型后，隨著發債成本的上升，國開行資金期限錯配的風險將更加突出。

對於國開行軟貸款中存在的問題，監管部門極為重視。2007年8月至11月，監管部門對國開行14家分行及總行營業部進行了軟貸款等方面的檢查。

正常情況下，已經完工的項目已經不需要貸款支持，但國開行的一些軟貸款卻是對已完工項目發放的。監管部門此次檢查發現國開行廣東、上海、河北等地分行均有向已完工項目發放軟貸款問題。例如，由廣州市隧道開發公司與新富公司合作投資建設的江灣大橋、解放大橋、鶴洞大橋(簡稱新三橋)項目，2000年投入使用，根本不存在建設資本金投入需要，但國開行廣東分行為支持借款人收購新三橋經營管理權，於2005年7月14日與廣州市建設投資發展有限公司簽訂《借款合同》，發放5.6億元的資本金貸款。截至檢查日，該項目貸款餘額2.3億元，向已完工項目發放軟貸款直接違反了國發(1994)22號文件精神，違背了國家賦予國開行軟貸款業務的初衷。

由於軟貸款的期限長、利率低，軟貸款常被用於借新還舊和歸還其他銀行貸款。例如，2007年6月，國開行上海分行向上海機場(集團)公司發放20億元軟貸款，用於歸還到期的1年期、20億元流動資金貸款。2004年國開行上海分行發給上海城市建設投資總公司10億元軟貸款中，其中6億元用於歸還交通銀行、農業銀行、工商銀行的貸款和利息。國開行廣東分行累計向廣州市建設投資發展有限公司發放內環路放射線二期項目軟貸款4.8億元，用於歸還中國銀行廣州市沿江支行4億元貸款以及建設銀行廣州市越秀支行8000萬貸款。

對於此類違規貸款，監管部門要求國開行必須收回。對於其他不符合合同約定貸款用途或挪用等情況的軟貸款，監管部門也已經責成國開行提前回收貸款。

隨著地方金融機構重組力度的加大，國開行軟貸款大量用於地方金融的重組。國開行已通過發放貸款方式陸續參與了雲南玉溪市商業銀行等11家中小商業銀行(不含參與組建的村鎮銀行)，以及西南證券和財富證券兩家地方證券公司的重組。截至2007年6月30日，累計發放貸款118.37億元，其中軟貸款68.5億元，硬貸款49.87億元。

“由於地方金融機構多年來聚集風險的成因非常複雜，國開行通過軟貸款向有關金融機構注資並不能從根本上解決現有風險，而且與監管部門的審慎監管原則存在一定的衝突。”監管部門人士認為，國開行軟貸款參與重組證券公司，難以防止信貸資金流入股市，而且已經有軟貸款資金流入股市的案例發生。

另一個值得關注的現象是，國開行的軟貸款被用於地方性中小信用投資擔保公司的股權投資，這實際上是使用國開行軟貸款為硬貸款增信。如湖南省某市信用投資有限公司用軟貸款作為資本金參股擔保有限公司，該擔保公司為國開行貸款企業的擔保機構。這一運作模式實際上是國開行用軟貸款為自己的硬貸款項目提供擔保，用自己的資金為貸款企業增信。這種擔保方式顯然是只具有形式意義，最終國開行將承擔所有的風險。

國開行成立於1994年，14年來，國開行開展業務的依據就是國務院(1994)22號文件，也就是《國務院關於組建國家開發銀行的通知》，裡面有兩個附件：《國家開發銀行組建和運行方案》和《國家開發銀行章程》，有關國開行軟貸款的性質、職能、任務等都由這份文件規定。

由於沒有其他更高法律效力的法規可以參照，國開行開展業務也時常遭遇困擾。“國務院(1994)22號文件內容與開發銀行發展現狀、深化金融改革的要求已不盡適應。”監管部門人士表示，開發銀行成立14年間，也是我國向市場經濟轉型的重要時期，在市場經濟條件下，開發銀行的發展也遇到了許多新的情況和問題，規定也未必完全適應新形勢。

無論是成立政策性銀行時間較早的美國、加拿大和德國，還是成立時間較晚的日本、韓國，都有政策性銀行法。國內至今還沒有專門的政策性銀行法，雖然央行在牽頭制定政策性銀行條例，但由於種種原因，這部條例一直未浮出水面。

而業界專家一直呼籲，要在參考、借鑒國外成熟經驗的基礎上，制訂符合中國國情的政策性銀行法規，通過立法，把政策性銀行與商業銀行區分開來，進一步明確政策性銀行的性質和地位，解決其發展方向、運行體制、經營機制、業務功能和作用等方面的問題。

隨著經濟的高速發展，政策性銀行面臨的市場環境、任務和經營條件都已經發生了巨大變化，許多原有的政策性業務實際上已經逐步成為商業性業務。國開行成立的14年間，其作為財政延伸功能的使命已基本結束。因此，國開行必須面向市場，遵循市場規則，以市場需求為導向拓展業務，改革其經營方式。

全國人大代表、工商銀行安徽分行行長趙鵬一直呼籲儘快制定《政策性銀行管理條例》。趙鵬認為，通過政策性銀行法律法規的規範，包括國開行在內的政策性銀行要通過改革成為機構體系完善、經營目標明確、治理結構科學、資產狀況良好、業務管理規範、內控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執行能力的金融機構。同時，國家應儘快理順商業金融、合作金融與政策性金融的關係，國開行的政策性業務要和金融體系改革相配套，嚴格界定業務範圍，實現社會性和效益性統一。

中央召開第三次全國金融工作會議明確提出在政策性銀行中要首先推進國家開發銀行改革，要求開發銀行按照建立現代金融企業制度的要求，全面推行商業化運作，自主經營、自擔風險、自負盈虧，主要從事中長期業務。

商業化轉型的目標確定后，國開行的改革快速推進，2007年12月31日，國開行獲得中央匯金公司200億美元注資。業界預計，隨著國開行領導職位的逐步明朗，股份公司的掛牌也將水到渠成。

國開行改革是從政策性銀行向商業銀行轉型，既要轉制，又要轉型，改革的跨度大，與國有商業銀行在既有的商業銀行業務方向、框架和模式下的改革不同。

國開行商業化轉型后，雖然不再發放新的軟貸款，但仍將對過去發放的3000多億元的軟貸款進行管理。國開行已經對軟貸款的管理和潛在風險有了足夠的重視，將對軟貸款的全過程進行管理，重新梳理完善現有的軟貸款管理規定和操作流程，重點監控軟貸款的資金流向，防止發生挪用。國開行也將按照監管部門要求，一旦借款人挪用軟貸款，將及時回收貸款或者變更貸款合同。國開行承諾，將保持與監管部門的經常性溝通，做到在國家賦予的職權範圍內，既發揮軟貸款對社會經濟發展的支持作用，又合理控制風險，保障金融資產安全。

而國開行對軟貸款在內的一系列改革都與其商業化轉型緊密聯繫在一起。按照國務院批複的國開行商業化轉型的總體目標，國開行將按照建立現代金融企業制度的要求，全面推行商業化運作，實行自主經營、自擔風險、自負盈虧。通過財務重組和內部改革，以市場為導向，建立可持續發展的經營機制和激勵約束機制，全面提高風險防範能力，把開發銀行從政策性金融機構轉型為資本充足、內控嚴密、運營安全、服務優質、效益良好、創新能力和競爭力強的商業銀行。