信息公開

《中華人民共和國政府信息公開條例》

已經2007年1月17日國務院第165次常務會議通過，自2008年5月1日起施行。《條例》從基本原則、公開的範圍、公開的方式和程序、監督和保障等方面進行明確的規定。是我國政府信息公開的基本法規，是一部政府加強自身建設的重要法律制度，推進社會主義民主法制建設，加強對行政權力的監督，更加有效地防治腐敗。規定：“各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導。

國家按照“公開為原則，不公開為例外”的基本要求，大力推行政務公開工作。電子政務是信息公開的重要載體。按照“統籌規劃、資源共享、面向公眾、保障安全”的要求，在加強電子政務建設的同時，構建網上信息公開平台。

美國《信息自由法》

由於美國憲法採取了分權原則，導致總統有權決定自行處置一切有關要求各行政部門提供信息的事情。新聞界人士特別關注聯邦政府機構和其他一些政府實體不願意公開政府信息的做法。1955年，眾議院成立了一個關於政府信息的特別委員會（政府運作委員會），在新聞界的幫助下，該機構開始對政府界的信息獲取政策和實踐進行了廣泛的調查。結果，在1966年，經過國會的長期調查和艱難的立法鬥爭之後，一項新的法案《信息自由法》（The Freedom of Information Act）使一個新概念誕生並取代了原來的《行政程序法》中的有關部分。《信息自由法》經美國總統批准后，於1967年7月6日開始生效。

該法案的基本原則：若無特定原因，行政部門的記錄應向公眾及任何個人開放，即，公開是原則，不公開是例外。

行政機關

行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：

（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；

（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；

（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；

（四）其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。

縣級以上人民政府

縣級以上各級人民政府及其部門應當在各自職責範圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，並重點公開下列政府信息：

（一）行政法規、規章和規範性文件；

（二）國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策；

（三）國民經濟和社會發展統計信息；

（四）財政預算、決算報告；

（五）行政事業性收費的項目、依據、標準；

（六）政府集中採購項目的目錄、標準及實施情況；

（七）行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；

（八）重大建設項目的批准和實施情況；

（九）扶貧、教育、醫療、社會保障、促進就業等方面的政策、措施及其實施情況；

（十）突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況；

（十一）環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況。（第10條）

設區的市級人民政府、縣級人民政府

及其部門重點公開的政府信息還應當包括下列內容 政府信息公開圖板

（一）城鄉建設和管理的重大事項；

（二）社會公益事業建設情況；

（三）徵收或者徵用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況；

（四）搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況。

鄉（鎮）人民政府

鄉（鎮）人民政府應當在其職責範圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，並重點公開下列政府信息：（一）貫徹落實國家關於農村工作政策的情況；

（二）財政收支、各類專項資金的管理和使用情況；

（三）鄉（鎮）土地利用總體規劃、宅基地使用的審核情況；

（四）徵收或者徵用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況；

（五）鄉（鎮）的債權債務、籌資籌勞情況；

（六）搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的發放情況；

（七）鄉鎮集體企業及其他鄉鎮經濟實體承包、租賃、拍賣等情況；

（八）執行計劃生育政策的情況。

政府信息公開培訓

政府信息公開具有行政性。政府信息具有行政性，政府信息公開同樣具有行政性。一方面，政府信息是與行政行為有關的信息，或者是政府機關以職權獲取的信息，這些信息都是與政府公共行政權力的運行有關，是行政權力運行過程或其結果的表現形式，沒有行政權力，就沒有我們所說的公共信息，也就沒有政府信息公開。另一方面，政府信息公開也需要行政權力的運行，信息的產生離不開行政權力，信息的公開同樣離不開行政權力，有時信息公開的過程也就是信息產生的過程，行政性貫穿始終。

政府信息公開具有權利性

信息公開是以公民獲得政府信息的權利為基礎的，而不是以行政權力為基礎。現代憲政觀念告訴我們，政府是否應當公開信息，是否向民眾提供信息，這並不是政府的權力決定的，而是由民眾的權利決定的，這種權利是民眾所享有的憲法權利。所以說，民眾需要什麼信息，政府就要提供什麼信息，只有這樣，相應的憲法上的權利才能夠實現。公民個人根據憲法權利和具體的法律規定，自由地獲取政府信息，是公民和公共權力機關之間關係的一項基本原則。

政府信息公開具有例外性

並不是所有的政府信息都是可以公開的，實際上，相當一部分政府信息是不可予以公開的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等級的，這是基於國家安全的需要，也是世界各國普遍的做法。當政府信息的內容涉及到國家的安全，公開會影響國家的利益時，其公開就會受到嚴格禁止，並通過《保密法》予以嚴格規制。所以，政府信息公開具有例外規定，並且，由於對可以公開的信息難以一一列舉，因而，在立法技術上，一般把例外信息作為研究的重點，除去例外信息以外，其餘政府信息均應當公開。

政府信息公開要以載體為依託

政府信息是無形的，它必須通過一定的方式體現出來，一定的方式實質就是一定的載體的表現形式。比如，通過政府公開刊物刊載出來，通過設立閱覽室展現出來等等，這些表現形式均離不開一定的載體，所以說，政府信息公開要以載體為依託，離開載體，政府信息無法傳遞。載體的範圍是多種多樣的，既可以是紙張書面形式，也可以是電子形式，並且，隨著科技的發展，通過計算機網路形式獲得信息的方式更為普及，但是，不同的載體的成本是不一樣的，這就需要法律的規定與選擇。因而，政府信息公開要以載體為依託的特性，儘管不顯得那麼重要，但是，它卻影響著信息的傳遞，甚至也直接影響政府信息公開收費標準的確定。

行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便於公眾知曉的方式公開。各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，並配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機關製作的政府信息，由製作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規對政府信息公開的許可權另有規定的，從其規定。主動公開範圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的，從其規定。

行政機關應當編製公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，並及時更新。行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，並將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方行政機關依申請公開政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關資料、提供複製件或者其他適當形式提供。行政機關依申請提供政府信息，除可以收取檢索、複製、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。

國家圖書館是為滿足公眾對政府信息的有效利用而開發的一站式服務平台，以用戶為中心，以政府公開信息為基礎，以技術為依託，以服務為導向，是國內首個政府信息垂直搜索引擎。 《中國政府公開信息整合服務平台》以各級政府網站政府公開信息為整合對象，通過自動採集，將各級政府公開信息採集到本地；平台整合了國務院各部委、全國各省、自治區、直轄市等政府公開信息，建立了政府公開信息、政府公報、政府機構等專題資源庫；針對不同形式的政府文件構建了資源描述體系，利用統一的元數據框架，對政府信息資源內容、外部特徵及關聯關係進行充分組織、挖掘和揭示，為公眾查詢政府公開信息提供了便利。

期望“中國政府公開信息整合服務平台”的推出，能帶動公共圖書館在政府公開信息整合服務方面的統籌協調發展，為公眾提供更多、更好的服務。

有效推動全國範圍的反腐倡廉。

一切欺詐行為的基礎都來自信息不對稱，無論是不法分子的欺詐，還是政府官員的貪污和濫用職權，都源於雙方的信息不對稱，事實證明佔據信息優勢就會成為強勢的一方。政府信息公開使政府將信息充分公開，減少了政府與公眾的信息不對稱，會極大地改善社會公眾的監督條件，提升公眾的監督能力，對政府的瀆職、貪污、濫用職權行為產生極大的抑制效果，政府信息的充分公開是反腐敗的重要措施，是推動政府官員廉政、勤政的重要措施。

推動全國自上而下依法執政。

政府信息公開之前，雖然部分先進地區已經通過電子政務的建設來實現部分政府信息的公開，但政府信息公開的發展很不平衡，很多地區尚未行動起來，一些地方的官員藉沒有相應法規為由而減慢政府信息公開的進度，拖延政府改革。政府信息公開有力規範了各級政府的信息公開行為，保障了政府改革的進度，並使各項政策都因為有了更為有效的公開而提升了執行效果，在一定程度上抑制了“上有政策、下有對策”的陽奉陰違，促進了政府行為，特別是基層、邊遠地區、農村政府行為的規範化，推動了整個國家自上而下依法執政。藉此可以預知，與政府信息公開相結合的電子政務建設也必將成為推動各級政府依法執政的重要力量。

提升政府公信力、促進政府與公眾合作。

現代社會中政府的公信力已經成為一項寶貴的社會資源；政府與公眾的相互信任可以增強彼此的合作效果；政府與企業建立共識可以提升經濟活動的成效，從而降低政府行政成本，使社會更為受益。在過去，政府在公眾面前有著很強的信息渠道優勢，管理起來比較容易；如今，隨著網際網路等現代化信息手段的普及，公眾的信息渠道日益豐富，了解的事情日益增加。社會的流言、雜訊及一些政府官員違紀現象的出現使政府的公信力受到很大的挑戰。因此，現已經不再是政府說什麼公眾就相信什麼，政府唯有以坦誠的態度面對公眾才能提升自己的公信力。

推動社會經濟發展。

政策穩定、政務公開是現代國家社會經濟發展的重要環境，公眾越清楚地理解政府的政策意圖，對未來的預期就越有把握。同時，明確的預期能夠鼓勵社會的長遠投資，也能有力的促進經濟的發展。政策只鎖在抽屜里由官員隨需而用，會增加投資者對日後效益的擔心而縮減投資規模，從而導致企業與投資人追求短期效果，使經濟建設的質量及效益大大下降。事實證明，那些吸引投資多、經濟發展好的地區常常是政府信息公開做得好的地區，是政府最講信用的地區。

推動以人為本的和諧社會建設。

中國經濟已經發展到必須推行以人為本政策的階段，依靠大量消耗自然資源的粗放型經濟增長模式已走到盡頭，“知識經濟”已經成為經濟進一步發展的必經之路。知識經濟社會最重要的資源是知識、智慧與創造力，這種資源只存在於人們的頭腦中，現代政府要以調動智力資源為中心，唯有以人為本、尊重人才的社會才能夠調動智力資源。

如何解決信息公開主體的多樣性帶來的問題？

政府信息公開的主體主要是行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。信息公開主體就涉及到眾多部門和機構，在實施中就存在統一建設和分佈建設的問題。

如何支持信息公開流程的多樣性與複雜性問題？

公開目錄中信息發布會根據不同部門和目錄，設置相應的發布流程，需要支持可定製的多級發布審核流程；依申請公開對申請單的審批過程，需要支持滿足業務的審批流程。

如何滿足信息公開數據格式的穩定性與可變性問題?

公開目錄中信息發布會根據不同部門和目錄，設置不同的數據格式內容，同時對原有目錄的數據格式經常變更。

如何實現信息公開中的監督管理要求與落實的要求？

根據規範的評估原則、考核方式和用戶需求，根據政府信息公開考核指標的設置，如何實現考核數據的統計和分析，如何更好地為政府信息公開工作的日常監管和工作考核提供量化依據。

政府信息公開制度最早出現在北歐的瑞典

政府信息公開制度最早出現在北歐的瑞典。早在1776年，瑞典就制定了《出版自由法》,賦予了普通市民享有要求法院和行政機關公開有關公文的權利。不過，真正率先實現政府信息公開制度規範化的當屬美國。到目前為止，世界上已經有澳大利亞、加拿大、法國、德國、英國、韓國、日本等四十多個國家和地區制定了專門的信息公開法。縱觀各國的政府信息公開立法史，我們可以從中獲得一些有益的啟示:

第一，內部協調一致的立法體系。

由於信息公開的法制化涉及到政府文件、會議、電子記錄等諸多信息載體的公開以及公民隱私權、國家秘密、商業秘密的保護等一系列問題，因而制定一部包羅萬象的信息公開法是相當困難的，尤其是在一國信息公開改革剛剛啟動之時，制定單一的信息公開法典幾乎是不可能的。美國信息公開的立法經驗已經充分證明了這一點。從美國的情況來看，美國的政務信息公開制度由一系列法律構成，美國的《信息自由法》是政府信息公開法律中最具代表性和示範意義的法律，這一法律對美國聯邦政府各機構公開政府信息作出了規定。此外，美國於1972年制定的《諮詢委員會法》規定聯邦行政機關的諮詢委員會的組織、文化和會議等必須公開。1976年出台的美國《陽光下的政府法》進一步規定合議制行政機關的會議必須公開，公眾有權觀察會議，取得會議情報。1974年美國又制定了《隱私權法》旨在保護公民隱私權不受政府機關侵害，控制行政機關處理個人記錄的行為，保護個人檢閱關於自己的檔案的權利。美國這種分階段、分步驟地進行信息公開立法、最終形成一個內部和諧的法律體系的務實做法，對中國來說無疑是值得借鑒的。

第二，從局部到整體的立法走向。

從表面上看，世界範圍內已經實現信息公開法治化的國家都是以議會制定專門的信息公開法作為標誌的。然而，韓國的經驗卻表明：先在地方制定相應的信息公開條例，待時機成熟之後再進行全國層面的統一立法不失為一條可行的立法道路。韓國議會正是在總結各地條例制定經驗的基礎之上，才制定出在全國範圍內實施的信息公開法。中央層面的統一立法固然具有效力等級高、約束範圍廣等優點，但這需要很多先決條件，如果時機不成熟就匆忙地制定全國統一的信息公開法，將會產生一定的負面影響。

第三，訴訟機制的有力保障。

綜觀發達國家信息公開法治化的進程，有效的訴訟機制往往都是信息公開改革中極為重要的環節。美國的經驗為此提供了有力的證據。在美國，涉及信息公開的訴訟有兩種：一是“情報自由法訴訟”,即公眾有權針對政府信息不公開而向法院起訴，請求法院命令政府信息公開；二是“反情報自由法的訴訟”,美國的經驗顯示出較完善的信息公開訴訟權制對信息公開法治化具有巨大的推動作用。

我國政府信息公開制度與日、韓、美政府信息公開制度進行比較會發現，我國政府信息公開制度還存在很多不足，因此，我國應結合外國的一些成功經驗，在構建政府信息公開法律規範體系、細化公民救濟途徑和程序等方面予以完善。

政府信息公開；公民知情權；救濟途徑

建議政府信息公開是當代各國政府在社會、政治、經濟、文化和教育等全面發展方面保障公民權的一項基本義務。從1766年瑞典制定《出版自由法》開始，世界上已有40多個國家和地區制定了有關政府信息公開制度的法律法規。從各國實踐中可以看出，建立政府信息公開制度是增強行政系統運作的透明度，維護社會穩定，保護公民權利的最好途徑。

我國政府信息公開制度的發展概況

最早涉及政府信息公開制度的是2002年11月6日廣州市政府頒布的《政府信息公開規定》（以下簡稱《規定》），該《規定》於2003年1月1日開始實施，這是我國地方政府制定的第一部系統規範政府信息公開的政府規章。此後，制定政府信息公開規定的工作在各地方相繼展開。2008年5月1日，國務院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》的制定與實施可以說是我國民主法治建設的一個里程碑（以下簡稱《條例》）。該施行已滿一周年。在這一年裡我們注意到，公眾對政府信息的獲取主要來源於政府信息公開網站，然而，我國各級政府上網的信息量普遍較少，信息檢索、信息服務的功能較弱。有些部門投入了大量資金建網站，但公開內容不夠多，不夠細，更新不及時；有些單位表面看公開信息量很大，但仔細分析實在的內容不多，而且有的夾雜著未經證實的新聞報道消息。從總體上看，要求公民依法守法的法規規章和業務規則類信息公開力度較大，但對涉及政府部門決策的政策標準類和資金收支類信息公開力度相對較小。行政機關恪守法律的自覺還有待提高，公眾對自身知情權的積極維護以及參與更多政治的熱情還有待提升。

《條例》的頒布為政府信息公開制度的實施指出了一個應然的方向，但最終如何實施，怎樣才能更好的實施才是政府信息公開制度的價值之所在，我們要在實踐的基礎上，不斷地完善和發展政府信息公開制度，從而更好地保障公民的知情權，建設真正的“陽光政府”、“服務型政府”。

日、韓、美

政府信息公開制度與我國政府信息公開制度之比較

政府信息公開制度在世界的範圍內已有40年的歷史，中國的政府信息公開制度起步相對較晚，難免存在一些不足。為此國外的一些成功經驗，我們可以有選擇的吸收利用，以便更好地完善我國的政府信息公開制度，避免少走彎路。

2.1日本

《信息公開法》中規定的對信息公開法中行政不服的訴願機關，設有“情報公開審查會”，而且規定，這個審查會的成員並不是行政機關裡頭的公務員，而是法官、律師、社會公正人士、學者，因為認為須有獨立第三者的眼睛來做判斷是有必要的，所以沒有把行政機關的成員放在審查會裡頭。我國對政府信息公開工作的監督機關是監察機關和上級行政機關。

2.2韓國

《關於公共機關信息公開的法律》規定信息公開請求人對有關信息公開的公共機關的不公開或部分公開的決定不服時，可以向做出該決定的機關或法律規定的其他機關提出異議或提起行政複議，也可以直接向法院提起行政訴訟。他們還規定，公共機關認為請求公開的信息的全部或部分跟第三人有關的時候，應及時通知第三人，必要時還可聽取他的意見。第三人可以請求公共機關不予公開與自己有關的信息，如果公共機關不顧第三人的非公開請求而做出公開決定時，應及時書面通知公開決定的理由和公開實施日，第三人可以以文書的形式向做出該決定的公共機關提出異議，也可以提起行政複議或行政訴訟。我國的《政府信息公開條例》沒有涉及這方面的內容，只在第二十三條規定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，並將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。”第三十三條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關應當予以調查處理。公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。”可見我國的《政府信息公開條例》規定的還不夠全面細緻，還有待完善。

2.3美國

信息公開和保護公民知情權的立法是由一系列的法律所構成，主要包括3個法律規範，即《情報自由法》、《陽光下的政府法》和《聯邦隱私權法》。《陽光下的政府法》規定了合議制行政機關的會議必須公開，其公開的程序是：行政機關應在舉行會議一周前發出通告。說明會議時間、地點、討論主題、會議公開舉行或不公開舉行、行政機關指定的回答公眾詢問的職員的姓名、電話等事項。情況緊急不能在一個星期之前發布公告的，行政機關可以縮短公告期限．但必須由多數委員投票決定，製作投票紀錄，並且儘可能早的公告會議有關事項。我國涉及公民知情權的法律僅有《政府信息公開條例》一部，還沒有形成一個有關公民知情權的法律體系。

完善我國政府信息公開制度的幾點建議

政府信息公開制度在中國的實施為公民行使監督權提供了法律保障，這在一定程度上抑制了腐敗的發生，進而推進了我國政治民主化的進程。然而，政府信息公開制度在中國的施行僅有幾年的歷史，難免存在一些不足。鑒於此，筆者提出以下幾點建議：

建立政府相關的立法配套體系

建立與《政府信息公開條例》配套的法規，如制定《個人隱私保護法》明確有關個人隱私的內容，從不同角度制定和政府信息公開的法律法規，形成政府信息公開和公民權利保障的法律規範體系。

充分聽取民眾的心聲

在做出有關民眾生活、生產方面或其他切身利益的決定前，應集中聽取有關民眾的意見，在做出工作方案時，應充分考慮到民眾的意願。可以將聽證制度納入到政府信息公開制度裡面來，從而提高民眾的參與度。

申請程序細化明確

明確申請人對行政機關做出的信息“公開”或“不公開”的決定不服時的救濟途徑和程序。涉及第三人的，應明確對第三人的保障措施和第三人對行政決定不服時的救濟途徑。

信息公開

明確在信息公開過程中，由於行政機關的違法給申請人或第三人造成損失的經濟賠償責任。

信息的透明化

對於政府信息公開針對的主體，不應僅僅局限於中國公民，還應包括長期旅居中國，或在中國有一定固定居所的外國人和留學生，以及一些外商獨資企業。

綜上所述，政府信息公開，這一新興的民主制度，在保障公民權利，監督行政權方面有著不可忽視的積極作用，我們要在實踐的基礎上不斷摸索，不斷地總結經驗，在進行理論創新的同時，也應積極宣傳，提高公民的認知度和參與度。