陽光財政

打造“陽光財政”是推進政務公開的一項重要措施，其實質是把權力的運行公開化，讓理財行為在陽光下運作，以利於把社會的監督滲透到權力的運作過程中，從而達到監督的經常性、有效性，以防止權力的濫用。人大及其常委會在打造“陽光財政”中的作用尤為重要。陽光就是指公開透明之意。

公開就是一種監督，在預算監督工作中，人大及其常委會要積極推動建立健全財政預算的公開制度，提高監督的透明度，走陽光監督的路子。要充分發揮人大代表、社會及媒體的監督作用，不斷增強監督實效。具體來講，應從以下幾個方面積極努力，做打造陽光財政的促進者。

一是推進“陽光預算”，使政府支出行為更加透明。公開和透明，是一種行之有效的制約辦法。只有普通老百姓都能看得懂的預算才是真正好的預算。要真正做到依法理財、民主理財，就要督促政府把預算編製得細緻一些、透明一些，提供一本明白帳，這既是人大代表的期盼，也是實現人民群眾廣泛參與監督的基礎。

二是促進“陽光收付”，強化對財政資金收付的約束。促進財政部門深化國庫集中收付制度改革，使各預算部門和單位的財政性資金在財政部門設立的銀行賬戶下統一集中管理，進而克服分散收付制度的弊端，提高部門預算制定和執行的規範性和透明度，提高資金使用效率。

三是實行“陽光採購”，發揮財政資金的更大效益。要監督財政部門按照政府採購的要求，編製政府採購預算。凡屬於政府採購的項目，其經費一律劃撥到政府採購專戶，由財政直接向供應商支付，使採購行為完全置於社會各界的監督之下，以達到節省資金，實現公平公正的目的。

四是建立“陽光賬戶”，統籌管理使用預算內、外資金。充分發揮預算外資金專戶的統管作用，公開賬戶，將“收支兩條線”管理擴大到所有行政事業單位的收費收入、罰沒收入、政府性基金、社保基金以及行政事業單位的其他預算外資金收入。將預算外資金全額上繳財政，收支由財政部門在部門預算中按測算和實際需要及有關標準統一安排，搞好審核和平衡，通過陽光賬戶使預算外資金全部進入部門預算，逐步形成完整的部門綜合預算。

五是提升“陽光績效”，追蹤財政資金的使用效益。要充分發揮人大代表和社會各界對財政資金使用績效的監督作用，督促政府建立和健全對財政資金使用績效的評價體系，研究和制定財政資金績效評價標準。人大及其常委會要組織人大代表及專家對財政大額支出項目進行績效評價，並將評價情況向社會公布，促進財政部門合理分配和使用財政資金，提高財政資金的使用效益。必要時可採取聽取和審議績效審計報告等方法，不斷深化和完善人大對預算的審查和監督。

六是打造“陽光平台”，不斷創新監督方式。人大及其常委會要促進政府建立預算編製和執行公開透明的制度平台，以爭取社會公眾的監督和配合。採取舉行聽證會或藉助新聞發布會等形式向社會公布重大預算事項，廣泛聽取社會各界的意見和建議；建立實時在線財政預算監督系統，實現人大財經部門與政府財政部門聯網，使財政花出去的每一筆錢在第一時間進入人大監督的視野，使國庫真正成為透明錢櫃；在媒體上公開預算草案，充分吸收普通民眾和專家的意見和建議；推行重點財政項目和工程建設公開招投標制度，從源頭上實現公開、公平和公正；構建信息披露制度，對政府預算執行中出現的問題進行披露，充分接受公眾與社會各界的監督。

首先，打造“陽光財政”是我國民主政治制度的基本要求。隨著民主政治進程的推進，財政預算公開已經逐步成為全社會共同關注的課題。從法理上來說，政府所有的收支計劃和活動過程，除了某些特殊的例外，不僅都必須向議會公開，而且還必須向社會公眾公開，都必須接受議會、社會公眾和社會輿論的監督。在現代西方，國家的政府預算甚至是向全世界公開的。我國實行人民代表大會制度，在本質上也是一種代議制民主政治制度。國家權力機關對由其產生的政府的預算進行監督，體現著“一切權力屬於人民”的憲政原則。在此基礎上進一步健全民主約束機制，將財政預算在全社會公開，在陽光照耀之下，才會真正發揮財政的社會效益。

其次，打造“陽光財政”是代表廣大人民群眾根本利益的具體體現。財政問題涉及到老百姓的切身利益，財政資金是人民群眾創造的財富。既然政府花的是納稅人的錢，公民自願納稅後，就有權利監督政府對財政資金的使用，就應該讓人民充分了解這些錢的具體使用情況，而且也應該經過人民群眾的決定和認可。這是現代政治的基本要求，也是政府不可推卸的責任。

第三，打造“陽光財政”是深化人大預算審查監督的實際步驟。預算監督管理是一個永恆的主題。隨著社會主義市場經濟體制的完善，政府的財政行為越來越頻繁和複雜，政府向代表大會提交的年度預算報告，即使再全面、再細緻，代表大會在有限的會期內要審查清楚如此複雜、龐大而又十分專業的問題，監督好財政開支，也是有一定困難的。為此，不但要強化人大及其常委會在預算審查監督中的權威作用，而且要提高預算的透明度，促進各方面監督的改善，通過各種手段來實現全程監督和有效監督。

第四，打造“陽光財政”是公共財政的必然要求。公共財政必須著眼於滿足社會公共需要、立足於非盈利性和政府收支行為規範化三個基本點，稀缺的財政資金、國有資產必須取之於民、用之於民。公共財政因其具有透明性又被稱為“陽光財政”，“陽光財政”的目的，就是要更突出地謀取公眾利益的最大化，社會福利的最大化。經濟“民”主、財富“民”生是比經濟“官”主、財富“官”生有效得多的資源配置機制。因此，公共財政必須是陽光下的財政，納稅人的錢花到哪、怎麼花，應該公開透明，包括財政政策、收支程序、支出內容、資金數量和超收收入使用等都應該是透明的，是在陽光下運作的，納稅人有無障礙的知情權。

第五，打造“陽光財政”是從源頭上預防和治理腐敗的迫切需要。公開是最好的防腐劑，打造“陽光財政”，是防止各種違規違紀行為發生的有效措施。

簡單地講，陽光財政監督體系就是財政監督機制有效發揮作用的載體，包括自動監督和自主監督兩大體系。一個完整的監督體系應當是封閉型的。或者說，整個監督體系是由一個完整的監督“鏈條”所組成。在這一“鏈條”中，既包括監督者對被監督者的監督，也包括對監督者的監督，從而形成了一個“循環”監督體系。如果一個監督體系不是封閉型的，或者說，監督體系存在“缺口”，不能做到監督者同時也是被監督者，這樣的監督體系就無法實現有效監督。根據財政監督的內涵與外延，一個封閉型的監督體系由自動監督體系和自主監督體系組成。

由於自動監督體系在財政活動過程中是白髮地發揮監督作用的，因而，自動監督體系內含於由參與財政活動的各主體所組成的系統之中，且與政府財政職能的配置緊密聯繫在一起。其基本構成要素主要包括法律法規和規章制度、履行財政職能的機構、其他參與財政活動的單位和個人。而科學、合理、完善的法律法規制度是“自動監督器”能否有效發揮作用的首要條件，它決定於一個國家的立法或法制建設水平。履行財政職能的機構是執行法律法規制度的單位，是“自動監督器”能否有效發揮作用的核心要素，其決定於職能配置是否科學合理，或者說是否達到了既“分工”又“制衡”的目的。此外，這些機構履行財政職能的能力，也是影響自動監督體系運行效果的重要因素。其他參與財政活動的單位和個人是“自動監督器”有效發揮作用的重要條件，決定於其遵守國家法律法規制度的意願和維護其合法利益的能力與環境。一個有效的自動監督體系不僅可以大大降低監督成本，提高財政資源的使用效率，而且能夠比較有效地解決因信息不對稱而產生的監督困難。

自主監督體系由行政監督與外部監督兩大部分構成。行政監督是通過財政部門的財政監督機構和稅務稽查機構來實現監督的，其基本構成要素主要包括行使監督權的法律規章制度、監督機構的設置。這種制度安排的關鍵是監督權的相對獨立和擁有充分的行政監督權的法律保障，即監督有法律保障、職責獨立、許可權獨立、機構合理及具備行使監督職責所需素質的人員。行政監督機構的設立是從制度上解決以權力制約權力的根本措施，但也存在監督方面的缺陷。這主要是無法解決誰來監督監督者的問題。因為行政監督機構是同處於一個權力“金字塔”內的組織力量和政治力量，故監督者和被監督者在利益、價值觀、工作作風及思維方式上都有一致性，從而很難形成有效的監督和被監督機制。此外，如何更全面地行使行政監督職能及如何降低監督成本等也是行政監督的一個重要問題。經過反覆的探索實踐，根據社會要素的系統相關性，設置一個外部監督網是解決和克服行政監督不足的有效辦法。由於財政活動過程的外部監督通常來自政府行政系統之外，其內容包括立法機關監督、司法機關的監督、審計機關的監督、社會團體和公眾監督、新聞監督等。比較而言，行政監督機構是作為財政活動的一個重要組成部分而內設的職能機構，行政監督能較好地解決外部監督網的經濟成本趨大和信息不對稱難題。

按照財政監督體系的基本要素，有效的封閉型的財政監督體系在制度設計上應當是一個分工明確、職責分立的多層次的相互配合的監督體系。制度設計是保證財政監督體系有效發揮作用的關鍵。解決這一問題所採取的通常作法，是將財政監督的職能配置於多個職責不同的職能機構，從而建立一個包括檢查、制止和糾正偏差與處理問題在內的監督控制體系。實踐證明，這一作法在確保財政監督效果，防止因權力過分集中而帶來的腐敗問題上，是有效的。因此，從這一角度來說，中國現行的財政監督體系在機構設置上是符合“現代監督機制設置應當是多層次的”這一原則要求的，問題之關鍵是要解決好其中的職責劃分與分工協作問題。

要做到分工明確，各職能機構問有效運作，關鍵是要根據財政活動規律設計出一個科學合理的財政監督工作流程，然後按照這一工作流程來設計財政監督基本架構。對財政活動的監督工作流程可用圖表示：從上述財政監督工作流程來看，就可以構建一個既包括對財政活動參與者的監督，也包括對監督者的監督在內的封閉型財政監督體系。在這一體系中，自動監督體系和自主監督體系各自都有明確的作用空間與範圍及實現監督的手段或路徑。首先是自動監督體系自發性地對財政活動進行監督，這種監督的作用，表現為參與財政活動的各職能機構間，在其各自行使財政權力的過程中的相互制約，在作用範圍上既包括財政監督，也包括監督財政；自主監督體系中的行政監督體系由財政部門的職能機構如財政監督撬構和稅務部門韻稅務稽查機構等組成，其作用的範圍是自主地對財政活動進行監督，屬於財政監督的範圍；自主監督之外部監督體系由立法機關、審計機關、司法機關和社會團體、新聞監督等組成，它自主地對財政主體行使財政權力的過程進行監督，在範圍上屬於監督財政。

按照架構建立一個有效的財政監督系統，解決好其制度規範是核心。所謂制度規範，就是要通過一系列的制度設計將財政監督的各要素有機地整合起來，從而實現對財政活動的監督。其重點主要集中於以下幾個方面：

法律規章制度既是自動監督體系有效發揮作用的基本要素。也是自主監督的依據。因此，建立一個完整系統的法律規章制度是建立一個有效的財政監督體系的基礎。從監督角度講。一個完善的法規制度體系，一是要在內容上涵蓋財政活動的各個環節，建立一個規範的財政活動操作規範，不但要有完善的主體法規制度，而且要有完善的執行法規制度。二是要做到科學合理，即法規制度不但要公平、公正，而且財政負擔要合理。由於財政法規往往涉及到物質利益關係，因而，法規的合理性顯得尤其重要。三是要對各行為主體履行其職責的許可權有一個十分清楚明確的界定。

按照責任與許可權對應原則來配置財政監督職能，是實現分權與制衡的具體方式。因此，明確嚴格的劃分責任與許可權是財政自動監督體系建設中制度規範的重要內容。許可權與責任的對應關係類似於權利與義務的平衡關係。財政活動中承擔責任若不輔之以相應的許可權，則各自的意義都不完整。由於許可權對責任的覆蓋往往具有不完整性，行使許可權在具體操作過程中往往派生出原則性與靈活性的關係問題。因此，在各履行財政職能的機構間、內部監督機構間、內部監督與多個部監督機構間進行明確嚴格的權力界定與劃分具有特別重要的意義。

從財政監督機制上講，由於財政監督的各組成部分的實現機制各不相同，因而各自相對獨立地發揮著財政監督作用。但如何根據其運行機制的不同特點來劃分其職責，以避免職能重疊，確保財政監督的效果，是財政制度規範中需要解決的重大問題。由於自動監督體系與自主監督體系屬於兩個不同層次的監督，他們之間的關係不但明確而且十分清晰，因而真正需要的是在此自動與自主監督體系各組成部分問明確劃分其職責。