12·31上海外灘踩踏事件

（）灘景區

灘景區黃浦區轄區共區域，黃浦江防汛牆、二側、南北側、北蘇州河南岸，積.。

（二）陳毅廣

陳毅廣場位於外灘風景區中部（與中山東一路335號至309號段隔路相望）、與南京東路東端相鄰、與中山東一路相連，公共活動面積約2877平方米。陳毅廣場通過大階梯及大坡道連接的黃浦江觀景平台，是外灘風景區最佳觀景位置。此外，陳毅廣場附近交通便捷，距離軌道交通2號線、10號線南京東路站約580米，是外灘風景區人員流量最大、密度最高的區域。

（三）擁擠踩踏事發現場

事發現場位於陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平台的上下人行通道階梯處。階梯自上而下分為兩組共17級，兩組階梯間距2.3米，階梯兩側有不鏽鋼條狀扶手。階梯寬度6.2米，最高處距地面高度3.5米，縱深8.4米。

（四）外灘風景區周邊情況

外灘風景區東側黃浦江對岸是上海東方明珠和新落成的上海中心等標誌性建築所在的浦東陸家嘴地區，西側沿中山東一路有外灘歷史建築群，並與延安東路、廣東路、元芳弄、福州路、漢口路、九江路、南京東路、滇池路、北京東路、南蘇州路等道路相通。市民遊客可沿階梯上至觀景平台，觀看黃浦江兩岸景觀燈和建築群。

外灘源位於中山東一路33號，鄰近外灘風景區，與陳毅廣場步行距離約550米，是事發當晚新年倒計時活動的舉辦地點。

2011年起，黃浦區政府、上海市旅遊局和上海廣播電視台連續三年在外灘風景區舉辦新年倒計時活動。鑒於在安全等方面存在一定的不可控因素，黃浦區政府經與上海市旅遊局、上海廣播電視台協商后，於2014年11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風景區舉行，將另擇地點舉行，活動現場觀眾將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區政府和上海廣播電視台。對此，上海市政府同意暫停在外灘風景區舉辦新年倒計時活動，並就另擇地點舉辦的活動，明確要求“誰主辦、誰負責”，堅決落實屬地管轄，切實把責任落到實處。

2014年12月9日，黃浦區政府第76次常務會議決定，2015年新年倒計時活動在外灘源舉行，具體由黃浦區旅遊局承辦。同時，要求區有關部門落實活動的各項保障措施。12月26日，黃浦公安分局作出大型群眾性活動安全許可決定書，同意區旅遊局舉辦新年倒計時活動的申請。12月30日上午9時30分，黃浦區新聞辦召開新聞發布會，由黃浦區旅遊局對外發布了新年倒計時活動信息。

2014年12月31日晚20時起，外灘風景區人員進多出少，大量市民遊客湧向外灘觀景平台，呈現人員逐步聚集態勢。

據綜合監測顯示事發當晚外灘風景區的人員流量，20時至21時約12萬人，21時至22時約16萬人，22時至23時約24萬人，23時至事件發生時約31萬人。

2014年12月31日，上海政府網站的公告顯示，當年上海外灘地區取消大規模新年倒計時活動。但仍有許多遊客會去外灘源看5D燈光秀，還有的守候在濱江邊看上海中心亮燈。南京東路站深夜客流或明顯超過工作日早高峰。

2014年12月31日20時30分，外灘的人流量已接近2013年燈光秀時的規模，遠遠超過預期。根據事先部署，上海相關部門已組織了超過平時相當多的警力到場。

2014年12月31日23點13分，上海市政府新聞辦公室官方微博＠上海發布曾發布實時公共交通信息，稱截至22點40分，上海全路網客流已超過1003萬人次，“再創歷史新高”。

2014年12月31日23點32分，上海市公安局官方微博＠警民直通車-上海曾發布微博播報外灘實時消息，稱“外灘迎新場面壯觀雖然人多，但秩序還算有序，希望在現場的民眾們配合民警和武警叔叔的指揮，平安跨新年外灘已近飽和，警察建議擇地前往跨年。”

2014年12月31日23時30分，警方從監控探頭中發現陳毅廣場上下江堤的一個通道上，發生人員滯留的情況，立即調集值班警力趕赴現場，民警遭超大規模擁擠人流的阻隔，採取了強行切入的方式，進入所用時間比正常時間多5—8分鐘。

22時37分，外灘陳毅廣場東南角北側人行通道階梯處的單向通行警戒帶被衝破以後，現場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民遊客逆行湧上觀景平台。

23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。

23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發生。有處於高處的民眾意識到了危險，揮舞手臂讓其他人後退。樓梯上的人和趕到救援的警察開始呼喊讓台階上的人群後退，但聲音太小並沒有起到多大作用。於是更多的人被層層湧來的人浪壓倒，情勢開始失控。

23點40分，眼見下面的人處於危險，站在牆頭的幾個年輕人就開始號召大家一起呼喊，“後退！後退！”樓梯上端的人群察覺到了下面的危險，人流涌動的趨勢開始減慢並停止。十分鐘後人群有了後退的趨勢，然而壓在下面的人已經漸漸不支，當人群終於散開時，樓梯上已經有幾十人無力地癱倒在那裡，救援人員立即進行呼喊和心肺復甦。

2014年12月31日23點50分，越來越多的警察趕到，試圖從下端往外拉拽被壓得動彈不得的人，但根本拉不動。

2014年12月31日23點55分，所有倒地沒有受傷的人們都站了起來。現場的哭喊與尖叫聲和呼叫救護車的聲音混成一團，趕來的醫務人員和附近的熱心市民對每一個倒地的人進行呼喊和心肺復甦，試圖進行搶救。有一些人已經死亡。

2014年12月31日23時35分，擁擠踩踏事件發生后，在現場維持秩序的民警試圖與市民遊客一起將臨近的摔倒人員拉出，但因跌倒人員仍被上方的人流擠壓，多次嘗試均未成功。此後，階梯處多位市民遊客在他人幫助下翻越扶手，階梯上方人流在民警和熱心的市民遊客指揮下開始後退，上方人員密度逐步減小，民警和市民遊客開始將被擁擠踩踏的人員移至平地進行搶救。許多市民遊客自發用身體圍成人牆，辟出一條寬約三米的救護通道。現場市民遊客中的醫生、護士都自發加入了搶救工作，對有生命體征的受傷人員進行緊急搶救。

23時41分22秒起，上海市“120”醫療急救中心陸續接到急救電話。

23時49分起，先後有19輛救護車抵達陳毅廣場，第一時間開展現場救治和傷員轉運。上海市公安局及黃浦公安分局迅速開闢應急通道，調集警用、公交及其他社會車輛，將受傷市民遊客就近送至送至瑞金醫院、上海市第一人民醫院、長征醫院以及黃浦區中心醫院接受救治。同時，組織力量收集傷亡人員信息，及時聯繫傷亡人員所在單位和家屬。

2015年1月1日凌晨，事發地點的秩序基本恢復正常。

中共中央政治局委員、上海市委書記韓正，中共上海市委副書記、上海市長楊雄要求全力做好傷員搶救和善後處置等工作。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就上海市外灘踩踏事件作出重要指示，要求上海市全力以赴救治傷員，做好各項善後工作，抓緊調查事件原因，深刻汲取教訓。

中共中央政治局常委、國務院總理李克強也就傷員救治和加強安全管理作出批示。

2015年1月1日上午，上海市委、市政府召開全市黨政負責幹部緊急會議，全面部署各項善後工作和全市面上安全防範工作，並在會議開始前向遇難者表示深切哀悼。針對上海外灘踩踏事件，上海市成立工作組，統一指導善後工作。工作組由上海市市長楊雄牽頭，市政府、黃浦區各委辦局參加，負責統籌、信息匯總，及時了解相關信息。工作組下設四個小組：醫療小組、聯合調查組、善後工作組、輿情工作組。

2015年1月1日凌晨，依據《中華人民共和國突發事件應對法》和《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》等有關法律法規，上海市成立了市政府聯合調查組，市委常委、常務副市長屠光紹任組長，副市長周波任副組長，市政府相關副秘書長和市監察局、市安全監管局、市公安局紀委、市應急辦、市政府法制辦、市衛生計生委、市旅遊局等部門相關負責同志為成員。聯合調查組邀請了國家和本市應急管理、公共安全管理、法律等方面的專家為事件調查進行分析論證。

聯合調查組邀請的專家包括：

閃淳昌，國務院原參事，原國家安全生產監督管理局副局長，《突發事件應對法》立法專家，上海開放大學公共安全學院名譽院長、首席顧問。曾多次任國務院重特大事故調查組組長。

鍾開斌，國家行政學院應急培訓中心案例研究中心主任。

沈國明，上海市人大常委會委員，上海社會科學院研究員，上海市社會科學界聯合會黨組書記、專職副主席。

呂紅兵，上海市政協社會和法制委員會副主任，中華全國律師協會副會長，國浩律師（上海）事務所執行合伙人。

王昊東，滬中律師事務所合伙人、副主任。市律師協會行政法業務研究委員會副主任，市律師協會紀律委員會副主任，市法學會行政法研究會理事。

滕五曉，復旦大學城市公共安全研究中心主任。

董幼鴻，上海行政學院教授，上海城市公共安全應急管理培訓中心執行主任。

2015年1月1日，國家旅遊局網站發布關於做好節日期間旅遊安全工作的緊急通知。通知要求，各地要從上海外灘及以往類似事件中汲取教訓，各地旅遊部門負責人要親赴第一線檢查，確保各項安全措施落到實處，及時發布流量信息，引導遊客合理出行。

外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件發生后，上海各區縣緊急叫停一批正在開展或即將舉辦的大型活動。同時，各區已經啟動針對各類安全隱患的全面排查行動，並明確值班機制。針對一些人流密集的地標性區域，各區也已加強安保巡查力度。

2015年1月2日，上海市衛生計生委及時啟動了心理援助工作，協調上海市精神衛生中心組成了8個人的專家組，並召集了6家區縣的精神衛生中心，近40位人員組成了應急的後備隊伍。分別與3家收治醫院對接，做好傷員的心理干預，並要求收治醫院同步做好傷員的心理疏導。並且還組織了醫務社工和志願者參與傷員及家屬的勸慰和安撫工作。

2015年1月21日，上海市黃浦區人民政府新聞辦官方微博“上海黃浦”發布消息，本著“依法依規、合情合理、實事求是、一視同仁”的原則，黃浦區政府會同有關社會組織共同研究制定了外灘擁擠踩踏事件遇難人員家屬救助方案。確定此次事件遇難人員家屬的救助撫慰金為人民幣80萬元。其中，50萬元為政府救助撫慰金，30萬元為社會幫扶金。

事件發生后，上海市衛生計生委在第一時間成立了由華山醫院、中山醫院、上海市第六人民醫院的神經內科、神經外科、骨科、胸外科等6位專家組成了市級的專家組，專家組對所有的傷員進行了評估，並對下一步的治療提出了指導意見。這次外灘的踩踏事件，所有傷員都安排在三級甲等醫院進行治療。

截至2015年1月23日上午11點，已有47人經診治后出院，2名重傷員繼續在院治療，其中1名生命體征還不平穩。通過多種途徑儘快確認傷亡人員身份，及時向社會公布遇難者名單，並對出院傷者進行隨訪。指派專人全力做好傷亡人員家屬的接待、安撫，組織專業人士對受傷人員和傷亡人員家屬進行心理疏導。通過組織集體採訪、書面發布、“上海發布”政務微博及微信等形式，及時向媒體和社會發布相關信息。

2015年1月2日，上海市政府公布首批32位遇難者名單后，第二批3位遇難者名單也已初步核實，1月3日下午最後1位遇難者身份已初步核實。

遇難者中最大的37歲，最小的僅12歲。據統計，遇難者平均年齡僅22歲。遇難者中包括有復旦大學、華東師範大學、華東政法大學等高校學生。

對新年倒計時活動變更風險未作評估

大量市民遊客認為外灘風景區仍會舉辦新年倒計時活動，南京路商業街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關活動吸引了部分市民遊客專門至此觀看。對此，黃浦區政府在新年倒計時活動變更時，未對可能的人員聚集安全風險予以高度重視，沒有進行評估，缺乏應有認知，導致判斷失誤。

新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位

新年倒計時活動變更后，主辦單位應當提前向社會充分告知活動信息。但是，直至2014年12月30日，黃浦區旅遊局才對外正式發布了新年倒計時活動信息，對“外灘”與“外灘源”的區別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時、不到位、不充分。

預防準備嚴重缺失

黃浦公安分局未按照黃浦區政府常務會議要求，在編製的新年倒計時活動安全保衛工作方案中，僅對外灘源新年倒計時活動進行了安全評估，未對外灘風景區安全風險進行專門評估。黃浦公安分局僅會同黃浦區市政委等有關部門在外灘風景區及南京路沿線布置了350名民警、108名城市管理和輔助人員、100名武警，安保人員配置嚴重不足。

對監測人員流量變化情況未及時研判、預警，未發布提示信息

2014年12月31日20時至事件發生時，外灘風景區人員流量呈上升趨勢。黃浦公安分局指揮中心未嚴格落實上海市公安局指揮中心每半小時上報人員流量監測情況的工作要求，也未及時向黃浦區委區政府總值班室報告。黃浦公安分局對各時段人員流量快速遞增的變動情況未及時採取有效措施，未報請黃浦區政府發布預警，控制事態發展。對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求，未作響應。

應對處置失當

針對事發當晚持續增加的人員流量，在現場現有警力配備明顯不足的情況下，黃浦公安分局只對警力部署作了部分調整，沒有採取其他有效措施，一直未向黃浦區政府和上海市公安局報告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落實上海市公安局相關指令，處置措施不當。上海市公安局對黃浦公安分局處置措施不當指導監督不到位。黃浦區政府未及時向上海市政府報送事件信息。

2015年1月5日，國家旅遊局副局長杜一力，在評析上海外灘踩踏事件時指出，“政府不組織，還是會有群眾性的活動出現，這種沒有組織者的群眾活動，政府仍然要承擔責任”。

2015年1月6日，全國安全生產電視電話會議召開，國務院副總理馬凱在講話中指出，迎新年之夜上海市外灘發生群眾聚集踩踏事件，社會影響極其惡劣，社會反響強烈，教訓十分慘痛。

2015年1月7日，上海召開全市加強安全工作會議，通報外灘擁擠踩踏事件善後處置工作進展，進一步部署全市安全工作。中共中央政治局委員、上海市委書記韓正說，外灘發生擁擠踩踏事件，造成重大傷亡，教訓十分慘痛，我們深感痛心、深感內疚，痛定思痛，要深刻吸取教訓，盡心儘力做好善後各方面工作。市聯合調查組正在緊張有序開展全面調查，將根據調查結果，依法依規嚴肅問責。

2015年1月21日，上海公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件的調查報告。

2015年1月1日9時，玉佛禪寺法師懷著沉重的心情，雲集大雄寶殿內舉行“為上海外灘踩踏事件遇難者超度法會”。很多來寺院禮佛的市民自發地與法師一起祈禱：逝者安息，生者平安。

2015年1月1日，鄧紫棋在微博中表示心痛，稱注意安全最重要。另外，韓紅、黃曉明、尚雯婕等明星也紛紛發微博祈禱。崔永元也表示：盼平安。

2015年1月2日，上海外灘踩踏事件發生的第二天，西北大學現代學院在其官網發表評論文章，題目為“上海節日踩踏慘劇不幸證明我院對節日管理無比正確”，黑底白字的標題還掛到了官網的頭條位置。

文章中稱，“上海慘劇的發生有其必然性。發生慘劇的外部條件是青年人已對西方洋節形成了毫無理性的迷戀，毫無目的的遊盪與無厘頭的狂歡；內部條件是中國的流行輿論場大都主張大學對學生的管理應當‘大撒手’”。文章中預測，“今後黨和國家一定會引導全社會慎對洋節，到那時，事實又將再一次證明，現代學院對於平安夜的管理是走在了時代的前面”。網友質疑藉機炒作；院方堅持文章觀點，稱文中表達了對上海踩踏事件遇難者的哀思，並沒有炒作、消費的意圖。1月5日上午10時40分左右，該校官網上已將這份聲明刪除。

對其“上海踩踏事件證明我校管理無比正確”的聲明，四川新聞網發表評論稱，別人出事就證明自己是正確的，而且還嫌不夠“解恨”再加上“無比”，真是無比的荒唐。西北大學現代學院的“神類推”也引髮網友不滿。有網友評論道，哈爾濱大火，突顯你們學院“無比正確”；慈禧太后表示泰坦尼克號事件證明了大清朝不搞洋機器洋工業的無比正確。網友也質疑道，現代學院“堅決維護中華民族傳統文化”的條幅標語仍在，豈不知“死者為大，尊重逝者”也是老祖宗流傳下來的嗎?

自發悼念

2015年1月1日，不少民眾前往事發地獻花，還有民眾登上了上海中心大廈，為逝者哀悼，為傷者祈福。民眾希望政府部門儘快查明事件發生的原因，也祈望這樣的悲劇不會再發生。

2015年1月1日晚，河南洛陽伏牛山滑雪場，工作人員點燃蠟燭圍成心形，燭光悼念上海外灘踩踏事件中遇難的人們。

設悼念通道

2015年1月1日，為引導市民有序獻花，黃浦區緊急聯繫調運800片鐵柵欄，布置在外灘觀光平台上人流最密集處以及陳毅像前的綠地四周，警方與外灘風景辦利用鐵馬設立專門悼念通道，並安排4名保安隊員，做好外灘陳毅廣場的現場管理工作。另外，獻花點臨時設置消防滅火點，安放滅火器材4組。夜間陳毅廣場增派保安隊員8人，24小時巡查管理。

加強對大人流場所和活動的安全管理，進一步落實和完善相關制度規定

這起事件暴露出公共安全管理方面仍然存在盲點，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動安全風險評估不足、準備不充分，存在管理空白。要按照國務院《大型群眾性活動安全管理條例》，對大型群眾性活動嚴格依法審批，切實落實相應監管和防範措施。儘快制定出台本市大型群眾性活動安全管理實施辦法，加強對公共場所群眾自發聚集活動管理，填補無組織群眾活動的管理空白。對照國家旅遊局日前下發的《景區最大承載量核定導則》，本市各景區要抓緊核算遊客最大承載量，制定遊客流量控制預案。各區縣、各部門和單位要按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的要求，堅持預防為主、關口前移、重心下沉。在6月底前完成對旅遊景點、商業設施、體育場館、娛樂場所、公園、學校、地鐵、機場、車站、碼頭等人員密集場所的公共安全檢查，梳理風險隱患清單，落實整改治理措施。要督促相關經營和管理單位制定應急預案，明確最大人流承載量、限流措施和疏散路線等具體內容，做到“有組織活動有預案，群眾自發活動也要有預案”，尤其對活動變更要做好風險評估、信息發布等工作。要根據應急預案，落實活動場所的供水供電、臨時廁所、移動通信等基本保障措施。各區縣要在年底前對涉及公共安全的重要場所進行全面梳理和評估，符合條件的要建立區縣級基層應急管理單元，明確管理單元牽頭主體，做實特定區域應急管理工作。

加強監測預警，進一步提升突發事件防範能力

這起事件反映出，相關管理部門對監測信息研判不夠、對人群高度密集產生的後果估計不足。要健全“誰主管、誰監測，誰預警、誰發布”的預警管理機制，針對不同突發事件，完善預警標準和響應措施。進一步加強重點環節、重點領域和重要時段的現場情況監測，結合大規模人員聚集、大流量交通等情況變化，加強分析研判，及時發現苗頭性、趨勢性問題，及時啟動相關應急預案，採取限流、劃定區域、單向通行等交通管控措施，重點加強台階、扶梯、連接通道等特定區域的人員流動管理。要適時在全市重要場所設立顯示屏和高音喇叭等安全提示設施，充分利用應急廣播、新聞媒體、網路等平台發布預警信息和相關提示，規範引導市民遊客採取合理避險措施。要利用大數據加快構建全市統一的公共安全信息平台，實現信息共享，進一步加強預警信息溝通。

加強應急聯動，進一步強化應急處置能力

這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運行管理亟需破解的難題。要結合這起事件教訓，近期抓緊組織修訂上海市突發事件應急聯動處置暫行辦法，進一步規範本市應急聯動體制機制和響應程序，強化指揮協同，提升應急聯動處置效能。要加強應急隊伍訓練和管理，組織開展實戰化應急演練，特別是要針對軌道交通、高層建築、危險化學品、人員密集場所等開展專項處置和救援訓練及演練，確保現場處置和救援有序高效。各區縣政府、各有關部門和單位要認真執行值班值守制度，嚴格落實重要節假日及重大活動前後領導值班帶班制度。要按照突發事件信息報告規定的時限要求，向同級和上級政府總值班室報告，避免信息遲報、漏報，杜絕謊報、瞞報。

加強宣教培訓，進一步提升全社會公共安全意識和能力

加強人民群眾的公共安全教育是各級政府的一項重要工作，需要常抓不懈。要充分發揮“5·12”防災減災日等公共安全宣傳活動作用，依託傳統媒體和新媒體，開展公共安全知識普及。要紮實推進公共安全宣傳教育工作“進社區(鄉村)、進企業、進學校”，鼓勵市民積極參與社區(鄉村)組織的防災宣傳活動，督促企事業單位組織職工開展應急技能培訓和實戰演練，加強大中小學安全教育，增強青少年學生安全意識和自救、互救能力。加緊研究制定本市院前急救地方性法規。要加強以急救知識為核心的應急技能培訓，不斷提高急救專業資質人員比例。推動市民參與應急演練和宣傳教育，共同樹立憂患意識，增強安全防範知識，提高突發事件應對能力。