中國銀行業實施新資本協議指導意見

2004年6月，巴塞爾銀行監管委員會發布了《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》（以下簡稱新資本協議）。新資本協議建立了有效資本監管的三大支柱，即“最低資本要求、監管當局的監督檢查、信息披露”。新資本協議代表了風險管理的發展方向，提高了資本監管的風險敏感度和靈活性，有助於商業銀行改進風險管理和推動業務創新。新資本協議的實施將推動銀行監管技術進步，強化市場約束的有效性，增強國際銀行體系的安全性。鑒於此，巴塞爾委員會積極推動新資本協議在全球範圍內的實施，近百個國家/地區明確表示將實施新資本協議。為穩步推動中國銀行業實施新資本協議，提升資本監管的有效性，增強銀行體系的穩定性，制定本指導意見。

（一）實施新資本協議為商業銀行改進風險管理提供了動力和工具。新資本協議允許採用的高級資本計量方法是建立在風險管理理論和實踐發展的基礎之上，是對傳統風險管理模式的革命性變革，代表了國際化大銀行先進的風險管理理念和技術，為商業銀行改進風險計量技術、健全風險管理組織框架、重組風險管理流程提供了直接借鑒，有助於商業銀行風險管理科學化和精細化，及時揭示、動態監測信貸風險，約束商業銀行信貸行為，促進銀行盈利模式轉變和經營行為理性化，推動銀行業可持續和科學發展。

（二）實施新資本協議是提升我國商業銀行國際競爭力的必然選擇。我國加入WTO過渡期已經結束，外資銀行將全面參與國內競爭；在中長期內，我國大型商業銀行也將走出國門謀求國際化發展，在更大範圍內、更深層次上參與國際競爭。推動國內大型商業銀行實施新資本協議，將有助於引導這些銀行提升風險管理能力，建立與此相關的產品定價機制、資本配置機制及績效考核機制，儘快縮小與國際先進銀行的差距，通過機制建設鞏固並發展來之不易的改革成果，爭取在未來的銀行國際競爭中贏得優勢，真正實現將大型商業銀行辦成抵禦風險能力強、具備國際競爭力的現代商業銀行的改革目標。

（三）實施新資本協議是增強銀行監管有效性的必然要求。隨著商業銀行業務日趨複雜，傳統的以外部約束為主導的銀行監管手段有效性日趨下降，監管當局不應再滿足於事後查找問題的根源，應致力於事前發現商業銀行管理方面的漏洞，並順應市場發展，進一步鼓勵市場創新。新資本協議重視對銀行識別、監測和管理風險能力的綜合評估，使得監管資本約束與商業銀行風險管理能力的關係更加緊密，體現了靈活的監管思想，將促使商業銀行和監管當局加強交流與互動，這與銀監會“原則導向”的監管思路是一致的，對於改進銀行監管具有重要意義。

（一）實施新資本協議的目標。通過實施新資本協議，借鑒先進風險管理理念和方法，促使商業銀行改進風險計量手段，健全風險管理組織體系，全面提升風險管理能力，儘快縮小與國際先進銀行的差距，增強我國商業銀行的國際競爭力；同時完善商業銀行資本監管制度，提高銀行監管有效性，促進銀行體系穩健運行和可持續發展。

（二）實施新資本協議的原則。按照目前發展水平和外部環境，短期內中國銀行業尚不具備全面實施新資本協議的條件，中國銀行業實施新資本協議應堅持以下原則：

1.分類實施的原則。國內商業銀行在資產規模、業務複雜性、風險管理水平、國際化程度等方面差異很大。因此對不同銀行應區別對待，不要求所有銀行都實施新資本協議。對於為數眾多的中小銀行來說，宜採取與其業務規模和複雜程度相適應的資本監管制度，降低資本監管的合規成本；而對於大型商業銀行來說，實施新資本協議不僅有助於提高國際競爭力，符合長遠發展目標，而且在技術上具備現實可行性，在經濟上也符合成本效益的原則。

2.分層推進的原則。國內大型商業銀行在內部評級體系、風險量化模型、風險管理的組織框架流程開發建設等方面進展不一，達到實施新資本協議要求的時限也各不相同。銀監會鼓勵商業銀行積極改進風險管理，採取風險敏感性高的資本計量方法，但考慮到各家銀行準備工作的差異性，允許各家商業銀行實施新資本協議時間先後有別，以便商業銀行滿足各項要求后，實施新資本協議，以保證實施新資本協議取得實效。

3.分步達標的原則。新資本協議對商業銀行使用敏感性高的資本計量方法規定了許多條件，涉及資產分類、風險量化、風險管理組織框架和政策流程等許多方面，全面達標是一個漸進和長期的過程。商業銀行必須結合本行實際，全面規劃，分階段、有重點、有序推進、逐步達標。在信用風險、市場風險、操作風險三類風險中，國內大型銀行應先開發信用風險、市場風險的計量模型；就信用風險而言，現階段應以信貸業務（包括公司風險暴露、零售風險暴露）為重點推進內部評級體系建設。

按照分類指導的原則，銀監會將商業銀行分為兩大類，實施不同的資本監管制度。

（一）新資本協議銀行。在其他國家或地區（含香港、澳門等）設有業務活躍的經營性機構、國際業務占相當比重的大型商業銀行應實施新資本協議。

（二）其他商業銀行。這類商業銀行（含外國銀行子行）可以自願申請實施新資本協議；若不選擇實施新資本協議，將繼續執行現行資本監管規定。銀監會將借鑒新資本協議的有關規定，對現行資本監管規定進行修訂完善（以下簡稱修訂后的資本監管規定），供其他商業銀行實施。

（一）信用風險資本計量方法。

1.商業銀行應採取內部評級法計算信用風險資本要求。銀監會鼓勵商業銀行實施高級內部評級法。

2.商業銀行採用內部評級法應達到監管要求，並經銀監會批准后實施。

3.銀監會允許商業銀行分階段實施內部評級法，但在獲得許可使用內部評級法時，採用內部評級法的資產覆蓋率(按內部評級法計算的風險加權資產/［按內部評級法計算的風險加權資產+按修訂后資本監管規定計算的其他信用風險暴露的風險加權資產］)應不低於50％，並制定分階段實施內部評級法規劃，以保證3年內資產覆蓋率達到80％。

4.內部評級法未覆蓋的信用風險暴露按修訂后的資本監管規定計算風險加權資產。

（二）市場風險資本計量方法。

1.商業銀行應採取內部模型法計算市場風險的資本要求。如果屆時商業銀行未達到採取內部模型法的要求，可以採取標準法，但應制定向內部模型法的過渡方案，以便在實施新資本協議3年內達到實施內部模型法的要求。

2.過渡期內，商業銀行可以組合使用標準法和內部模型法計提市場風險資本要求，但對某一類風險只能採用一種方法。

3.商業銀行採用內部模型法應達到監管要求，並經銀監會批准后實施。

（三）操作風險資本計量方法。商業銀行應對操作風險計提資本。銀監會將加快操作風險資本監管的研究和規制的進程，2007年底前公布符合我國商業銀行實際的操作風險資本計算方法。商業銀行應加強操作風險管理並積累相應的數據，為計提操作風險資本奠定基礎。

（四）資本充足率監督檢查。

1.商業銀行應建立穩健的內部資本評估程序，設立內部資本目標，並制定保持資本水平的戰略。內部資本評估程序應包括董事會和高級管理層的監督、健全的資本評估、全面的風險評估、監測報告體系、內部控制檢查五個方面。

2.商業銀行資本應覆蓋所面臨的全部實質性風險。除第一支柱包括的風險以外，商業銀行還應該至少審慎評估以下三類風險：一是第一支柱涉及但沒有完全覆蓋的風險，如貸款集中度風險；二是第一支柱中未考慮的因素，如銀行賬戶的利率風險、流動性風險；三是銀行的外部環境因素導致的風險等。

3.銀監會將建立資本充足率監督檢查程序，驗證商業銀行內部風險和資本評估程序的穩健性，評價商業銀行整體風險管理能力以及資本充足水平。在此基礎上，銀監會將採取適當的監管措施，促進商業銀行改進風險管理，增強商業銀行抵禦風險的能力。

（五）市場約束。

1.商業銀行應建立完善的信息披露政策，包括決定信息披露內容的方法和信息披露的內部控制，保證信息披露的適當性。

2.商業銀行應披露與資本充足率計算相關的所有重要信息，方便市場參與者對資本計量審慎性進行評估，增強市場約束的有效性。

（一）銀監會將於2008年底前，陸續發布有關新資本協議實施的監管法規，修訂現行資本監管規定，在業內徵求意見。

（二）銀監會將於2009年進行定量影響測算，評估新資本協議實施對商業銀行資本充足率的影響。

（三）新資本協議銀行從2010年底起開始實施新資本協議。如果屆時不能達到銀監會規定的最低要求，經批准可暫緩實施新資本協議，但不得遲於2013年底。

（四）商業銀行至少提前半年向銀監會提出實施新資本協議的正式申請，經銀監會批准後方可實施新資本協議。銀監會自2010年初開始接受新資本協議銀行的申請。

（五）其他商業銀行可以從2011年後提出實施新資本協議的申請，申請和批准程序與新資本協議銀行相同。

（六）其他商業銀行自2010年底開始實施經修訂后的資本監管規定。屆時，若新資本協議銀行尚未實施新資本協議，也將執行該資本監管規定。

六、推進新資本協議實施的主要措施

實施新資本協議是技術複雜、政策性強、事關全局的系統工程，監管當局和商業銀行，特別是高級管理層人員應進一步提高對實施新資本協議及其影響的認識，增強緊迫意識，加強合作，紮實做好實施新資本協議的各項準備工作。

（一）加強對實施新資本協議工作的組織領導。新資本協議實施準備工作專業性強、涉及面廣，須投入大量的資源。新資本協議銀行的董事會和高級管理層應高度重視新資本協議實施工作，儘快成立以主要負責人為組長的新資本協議實施項目領導小組及相應的工作機構（或指定專門部門負責），統籌規劃協調本行新資本協議實施工作，配備必要的資源，確保各項準備工作有序穩步推進。商業銀行董事會負責新資本協議實施規劃及有關重大政策的審批，定期聽取高級管理層的彙報，對實施準備情況進行監督；高級管理層負責有關新資本協議準備工作方案的設計及組織實施，深入了解內部評級體系、風險計量模型的實際運作，維護風險管理體系正常運轉。

（二）制定切實可行的新資本協議實施規劃。實施信用風險內部評級法、市場風險內部模型法，涉及到商業銀行風險計量技術的改進、業務流程的重組和風險文化的再造等許多方面，不可能一蹴而就，必須分階段、有重點地有序推進。新資本協議銀行應根據本指導意見，按照新資本協議的有關規定，進行差距分析，在此基礎上制定本行實施新資本協議規劃。實施規劃至少應包括：信用風險、市場風險、操作風險資本計算方法及實施時間表（含過渡方案）；計劃開展的各子項目的內容、目標、時間要求及階段性重點；相應的資源保證和組織領導等。新資本協議銀行應在2007年10月底前完成規劃制定工作，並報銀監會備案。

（三）加強對商業銀行實施新資本協議準備情況的監督檢查。銀監會將以實施新資本協議研究和規劃小組為基礎，完善工作機制，加強對商業銀行新資本協議實施準備工作的指導。監管部門要將商業銀行新資本協議實施準備情況納入日常監管工作，對各行新資本協議實施規劃執行情況進行監督檢查。銀監會對商業銀行進行監管評級時將考慮實施新資本協議對公司治理、風險管理的積極影響，積極探索監管激勵措施，為商業銀行實施新資本協議提供動力。

（四）加強溝通合作，降低新資本協議實施成本。實施新資本協議是複雜的系統工程，銀監會將重視加強與商業銀行的信息交流，並鼓勵商業銀行之間加強合作，發揮合力。一是銀監會將牽頭組織與國外先進銀行以及監管當局之間的交流，借鑒其他國家實施新資本協議的成功經驗；組織開展新資本協議培訓和專題研討，增強培訓的層次性和針對性。二是充分發揮新資本協議研究和規劃小組的作用，組織業界專家對一些帶有共性的技術問題集中攻關；商業銀行之間應在數據共享、模型開發、技術轉移等方面探索有效的合作方式，共同克服實施過程中的困難。三是提高實施新資本協議監管規章制定過程的透明度，增強業界的參與度，加快規制進程，為商業銀行改進內部風險管理體系提供明確的指導，少走彎路，節約成本。

（五）強化新資本協議實施的基礎工作。2007年、2008年是新資本協議實施準備工作的起步階段，關鍵是做好各項基礎工作。

1.強化數據基礎。內部評級法對數據質量、完整性和歷史觀察期有明確要求。為保證新資本協議的如期實施，商業銀行要加快數據清洗和補錄工作，建立符合新資本協議要求的完整、嚴格、一致的數據標準和相應的數據處理平台，制定數據質量管理規章，確保數據的及時性、準確性和全面性。

2.加快內部評級體系和風險計量模型的開發。商業銀行應根據新資本協議規定的內部評級體系的維度、結構、標準和方法，推進內部評級體系的開發工作；應針對本行資產組合開發信用風險、市場風險計量模型，對已開發的風險計量模型應進行返回檢驗，提高模型預測能力和穩健性。商業銀行應積極推廣風險量化結果在制定戰略與規劃、風險暴露的計量與管理以及健全報告體系等方面的運用。

3.推進風險管理組織體系和流程整合。為實施內部評級法，商業銀行必須建立完善的操作流程和組織體系，保證內部評級結果的獨立性、公正性和一致性。商業銀行應結合內部機構重組，建立符合新資本協議要求的業務流程和組織體系。

4.加強管理信息系統建設。管理信息系統是實施新資本協議最重要的基礎設施，內部評級體系及風險計量模型的效力很大程度上取決於信息系統運行的穩定性和效率。國際經驗表明，信息技術支出是實施新資本協議主要的成本。各行應將實施新資本協議相關的數據倉庫和信息系統開發納入整體IT建設規劃，節約實施成本。

5.提高文檔化水平。新資本協議對內部風險管理體系文檔化提出了很高要求，商業銀行必須建立相應的文檔，記錄內部評級體系、風險計量模型的設計、操作細節以及遵守最低標準的情況。書面文件既是商業銀行改進內部風險管理的基礎，也是監管當局檢查商業銀行滿足最低要求情況的依據。各行要按照新資本協議的有關規定，對內部風險管理體系開發建設中形成的文檔進行嚴格管理。

6.注重人才儲備和培養。實施新資本協議技術難度高，建立高素質的人才隊伍，對於保證內部風險管理體系的開發建設、使用維護具有重要意義。商業銀行一方面要多渠道招募專業人員，優化人才結構，建立專業風險分析隊伍；另一方面要加大培訓力度，制定各層次業務人員培訓計劃並付諸實施，增強業務人員對新資本協議的理解，提高內部風險管理體系的適用性。