跨界污染

位於山東省最南端的郯城縣，南與江蘇省東海、新沂、邳州三縣市毗鄰，北與羅庄、河東、臨沭、蒼山四縣區接壤。沂河、沭河、白馬河縱貫縣境南北，出境後分別流入江蘇邳州、新沂兩市。

2006年由郯城縣發起，山東省郯城縣、蒼山縣和江蘇省新沂市、東海縣、沭陽縣、邳州市六縣(市)環保局共同研究在兩省交界地建立了環境保護聯席會議制度，以求破解跨區域河流污染難題。截至目前，這一制度新增臨沭、贛榆、連雲港市連雲區三個成員，變成了“6+3”。

郯城縣環保局局長胡友飛說，建立環境保護聯席會議制度就是為改變以往治理河流污染缺乏有效溝通的問題，打破在污染治理中各自為戰的局面。他認為，要想確保邊界環境安全，走聯合治污、團結治污的路子是個必然。

據了解，按照當前的我國環境保護法律，環保實行屬地管理的原則，一條河流上游發生污染，而下游處於另一省份，則無權到上游進行執法，只能在本省內逐級上報，如果處理不及時，容易引發基層糾紛。

魯蘇邊界並非像今天這樣“平靜”。據胡友飛介紹，跨界河流污染曾給雙方屢次造成矛盾，兩省部分相鄰市縣環保部門曾經不斷向上級政府或環保部門告狀，相互指責。其中，最為典型的就是白馬河污染事件。這條河是發源於郯城縣的一條過境河，最終流入江蘇境內，上個世紀90年代，白馬河兩岸有一些造紙廠排出的污水直接進入河道，造成污染，下游縣市怨聲載道，多次向國家環保總局反映，給雙方都帶來很大的負面影響。

“白馬河變成了黑馬河，當地人對這個曾經形容河流污染的形象描述至今記憶猶新。”胡友飛說，此後，郯城加大了污染治理，同時加強與下游市縣的溝通，為聯合治污機制的形成奠定了基礎。

江蘇省新沂市環境監察大隊隊長陳雷如今經常往來於魯蘇兩地之間，參與兩地環保部門共同組織的治污聯合行動。他說，跨界污染涉及面廣、影響大，由於分屬不同的行政區域，治理難度大。當前，我國不少河流都面臨著跨界污染糾紛的難題，不少環保人士都呼籲在跨區域的河流上建立統一的治污機制。

自魯蘇邊界環保聯席會議制度建立以來，雙方各縣市區通過定期召開會議的方式，不斷完善合作機制，力求緊跟環保新形勢。

胡友飛說，按照最初魯蘇邊界六縣市確定的制度，聯席會議實行輪流牽頭的制度，在沒有特殊情況時，原則上每個季度召開一次會議，加強信息交流與溝通，及時通報上、下游之間的環境質量，並提出針對聯合治污切實可行的新措施和政策，邊完善邊合作。

據了解，至今為止，聯席會議共召開四次，期間兩省又有三個縣(市、區)加入，這些地區的九家環保局先後制訂了魯蘇邊界環境保護聯席會議制度、環境污染聯合處理機制和跨界污染聯合防治若干措施等。

魯蘇邊界的聯合治污主要遵循著四個合作機制：

一是污染防治機制。為使區域聯防做到公開、透明、有效，相鄰市縣之間，每季要相互通報境內及邊界附近重點污染源的排污動態，確保雙方能及時掌握和共同參與。

二是應急預警機制。對跨界重大的污染事故已經發生或可能發生的，採取應急預警，確保環境安全。各市縣建立應急預案，保持之間的通訊通暢，做到第一時間雙方能到達現場。對已發生的污染事故，可能危害到對方的，要毫不保留地通報事故的原因、污染物類型、污染物排放量等信息。

三是信息共享機制。利用通信網路，定期通報交界斷面水質狀況，必要情況下，雙方同時、同位置共同取樣監測。斷面發現數據異常要及時通報上、下游，各縣市在單位網站上定期公布跨界河流水質狀況，實現監測信息共享。

四是邊界污染糾紛調解機制。聯席環保部門之間能解決的跨界污染糾紛，不打擾地方政府；政府之間能調解的不驚動媒體；地區間能協商解決的不申告上級政府或主管部門。以協調為主，盡量避免法律訴訟。

在談到治污聯席會議制度實施帶來的變化時，魯蘇環保部門有關人士一致表示，由於加強了溝通，跨界污染問題變得容易解決，污染糾紛隨之減少，促進了魯蘇邊界的和諧共處。

據郯城縣環保局介紹，去年底，一輛載有苯酚的貨車在郯城發生交通事故，少量苯酚流入當地白馬河支流，對下游飲水安全產生威脅，郯城環保局立即通知下游江蘇新沂市、邳州市環保局，並與下游環保局積極配合，採取措施攔截、回收、監測苯酚，及時消除了污染隱患。

胡友飛說，如果沒有這個制度，事情恐怕難以得到如此圓滿的解決。按照規定，環保執法不下水，而且又是交通事故，可以說責任不在環保。但河流遭到污染，有可能影響到下游水質，按照聯席會議制度的要求，郯城環保部門有義務向下游及時通報，為上下聯動治污爭取時間。

自魯蘇邊界市縣聯合治理跨界污染后，至今沒有再發生因跨界污染事件互相告狀的問題。在此後發生的兩次上游酒精廠排污污染跨界沭河造成下游網箱養魚死亡的事件，雙方都能在環保聯席會議機制內妥善解決，化干戈為玉帛。胡友飛說，聯席會議單位都本著“五要”、“五不要”的原則處理跨界污染問題。即要實事求是，不要誇大虛報；要當機立斷，不要優柔寡斷；要互通信息，不要媒體炒作；要內部解決，不要上訪告狀；要積極協調，不要激化矛盾。

同時，環保聯席會議制度還為雙方處理重點區域，特別是邊界“幾不管”地帶逃避管理的污染小企業提供了便利。郯城縣環境監察大隊隊長杜啟曉說，原來兩地環保部門因為跨界河流污染問題，形同陌路，互不來往，而聯席會議為雙方的聯合執法創造了條件。2003年左右，魯蘇邊界出現了很多小型廢舊塑料處理廠，這些廠主要尋找兩省交界處，採取生產、排污、用電等異地布局，鑽環保屬地管理的空子。兩省相鄰的市縣採取聯合執法的方式，共同打擊區域環境違法行為，取得了良好的效果。

此外，環保聯席制度實行以來，兩省上下游環保部門相互負責，過境河流水質明顯好轉。在中國環境監測總站郯城沭河水質自動監測站看到這一河流斷面氨氮濃度為0.14mg/l，COD濃度5.08mg/l，遠超過國家規定的四類標準。白馬河、沂河也分別基本能達到國家規定的四類水質和穩定達到三類水質標準。

流域跨界污染問題是制約流域各行政單元間和諧發展的大問題。如何協調流域跨界污染問題是擺在流域各相關政府面前的一項艱巨而重要的任務。流域跨界污染問題協調應注意什麼問題是確保協調權威性、針對性和有效性必須回答的問題。

對相關行政單元政府的要求

（一）相關行政單元政府要提高認識

一是提高政府對所轄區域環境質量負責，採取措施改善環境質量涵義的認識。造成流域跨界污染是有關行政單元政府未能有效履行環境保護法律法規的結果。二是提高對處理好流域跨界污染問題是實現各相關行政單元共享資源、和諧發展、互利多贏的認識。三是提高對產業結構、布局符合主體功能區產業定位，污染物排放量滿足跨界斷面水環境質量達標要求是流域協調目標的認識。四是提高對解決跨界流域污染問題需相關政府各方協力、各盡其職、共同治污的認識。

（二）要明確流域跨界污染整治的目標

一是最終目標，即交接斷面水環境質量達標的目標。二是階段性目標，即達標前分階段應達到的水質目標。

（三）要制定跨界污染整治方案

屬流域上遊行政單元單一方面責任造成跨界污染的，由上遊行政單元制定跨界污染整治方案。整治方案要與相臨相關行政單元溝通。上級政府及有關部門或流域管理機構要對方案制定進行指導和督促。屬雙方或多方行政單元均有責任的，由各方通過組成解決跨界污染問題聯席會議等形式，協商共同組織制定整治方案。協商不成的，由共同的上一級政府或流域管理機構負責制定。方案要明確整治目標、任務、計劃、措施及時限。屬國家確定的重要江河流域的，其污染整治方案要以按水污染防治法有關原則制定的流域水污染防治規劃為依據。

（四）要認真組織方案實施

相關行政單元政府要制定方案實施計劃，明確計劃實施的責任主體及職責。上級政府及有關部門或流域管理機構要適時開展督察，並將方案實施情況，尤其是交界斷面水環境質量改善率、達標情況納入政府有關目標考核與責任追究之中。流域各相關行政單元環保、農業、水利、經濟等部門要按照各自職責，加大環境執法和污染整治力度。

（五）要建立流域協調機制

流域相關行政單元政府要建立跨界污染信息通報、監測、檢查和應急等機制，及時、合力解決跨界污染問題。涉及較難協調的跨界污染問題，由共同上一級政府及有關部門或流域管理機構負責協調解決。

協調流域跨界污染需注意的幾個問題。

（一）生態補償問題

協調流域跨界污染時，相關行政單元由於所處功能區定位不同及跨界污染情形不同，一方或雙方行政單元政府經常會提出生態補償（多為上遊行政單元政府）或賠償（多為下遊行政單元政府）要求。流域協調如涉及流域、區域主體功能區屬限制開發和禁止開發等生態敏感區的，要在指明相鄰行政單元政府各自責任、義務基礎上，提出有關建立生態補償的建議。所提建議既含相臨行政單元間協調補償，也包括建議由共同的上一級行政單元政府通過制定公共財政轉移支付、產業發展扶持和市場化機制等方面政策實施的補償。生態補償有助於從根本上解決流域不同主體功能區各行政單元發展與保護的協調問題。

（二）跨界水環境功能區劃定問題

流域相鄰行政單元跨界水環境功能區劃定、水環境質量標準是流域協調基本前提。當兩省政府自行劃定的水環境功能區、水環境質量標準不一致時，要按國家有關水環境功能區劃定原則和方法，明確指出解決不一致問題的途徑。

（三）相關行政單元責任認定問題

相關行政單元責任認定是能否實現有效協調的基礎。在組織召開相關政府及有關部門參加的協調會，明確提出協調意見前，一定要深入調查，分清引發流域跨界污染問題一方或雙方政府的責任。深入調查、分清責任可視流域自然情況、跨界污染具體影響，採用聽取彙報、現場踏勘、聯合檢查、專家評估等多種方式。分清責任在水系複雜、流向不定，尤其是跨界行政單元污染自己、污染別人、又被別人污染情況下更為重要。相關行政單元政府責任分清了，才會講明情況，提出要求；否則就必然會出現協調時相關行政單元間盲目爭吵，主持協調者難以決斷的尷尬局面。相關行政單元責任認定問題解決了，流域協調的權威性、針對性和有效性才有了基礎。