金槍魚案

"第20條 一般例外

凡下列措施在條件相同的各國間不會構成任意的或無理的歧視手段，或者不致形成偽裝的對國際貿易的限制，則不得將本協定說成是妨礙任何締約方採取或實行下列措施：

（a）為維護公共道路所必需者；

（b）為維護人類及動植物生命或健康所必需者；

……

（g）關係到養護可用竭的天然資源的措施，凡此措施同限制國內生產與消費一道實施者；

……"

隨著時代演變，從1960年起，各國為對付環境污染或破壞的挑戰，紛紛出台一系列環保法令，進而簽訂了一批國際協議或條約。在此基礎上，1992年聯合國在巴西召開了"環境與發展"大會，發布了著名的《里約宣言》。然而，這些國際條約規定的實體法義務，缺乏相應的強制執行的程序保證措施。例如，有些雖規定可採取貿易措施來對付違犯者，但怎麼採取限制？不甚了了。其情況和知識產權條約在烏拉圭回合列進WTO體制以前，頗為相似。那時雖設有WIPO（世界知識產權組織），但WIPO本身的保證遵守程序很弱，故而才有併入WTO之舉。

一、金槍魚案起風波

正是在這樣背景下，1991和1994年發生了兩起金槍魚（Juna－dolphin）案。第一起，墨西哥訴美國，起因於用現代化拖網捕魚技術在海洋捕撈金槍魚時，把喜歡與金槍魚群結伴而行的海豚，也給成批地捕殺了。1991年美國法院依其《保護海生哺乳動物法》，下令禁止墨西哥的金槍魚及其製品進口。墨西哥不服，告到GATT，指控美國違反了GATT第11條禁止數量限制的規定；美國則援引上述第20條（b）項和（g）項賦予的權利作辯護理由。這是一起在保護生態環境措施與多邊貿易體制之間發生的衝突的典型案件。專家組在裁決中討論的法律問題主要有兩個：

（1）第20條的（b）（g）兩項有無地域上的限制？一國國內法能否管到其領土之外的事情？專家組的結論很明確：美國國內法沒有域外效力，美國法院沒有域外管轄權（extraterritorial jurisdiction），管不到外國在其本國領海或公海的捕撈行為。

（2）造成環境污染或破壞的，並非產品（金槍魚）本身，而是其加工（捕撈）過程。專家組對於美國提出的，按GATT第3條，它有權對外國進口的相同產品（like product）適用本國的法令規章。保護海豚措施是第3條所指的國內規章。專家組反駁說，GATT第3條所指國內規章只限於"影響其國內銷售、供應、購買、運輸、分配或使用"的規章，並不是有關生產加工過程的規章。

在第二個金槍魚案（歐共體訴美國）裁決中，專家組雖對（b）（g）項的地域限制原則有所修改，但又提出一個新的觀點：一國不得強迫別國採取和它一樣的政策。

這兩個案件在國際上引發了一場激烈的爭論和風波。許多貿易界人士指責美國打著環境保護的旗號實行保護主義，稱之為"綠色保護主義"，情緒激烈者，攻擊它為"綠色帝國主義"。而另一端的環保主義者則紛紛指責專家組，說它極力"將GATT的法律秩序保持在與世隔絕狀態"，置危害人類生存的環境問題於不顧，情緒激烈者則攻擊說，GATT"給環境污染者們創設了一個有規則保護的天堂"。由於兩種觀點激烈對抗，兩個案件的專家組裁決也被擱淺在GATT理事會，遲遲得不到通過。

二、烏拉圭回合，裹足不前

由於兩種意見激烈對抗，形成頂牛，烏拉圭回合談判打不開這個結，對貿易與環保的相互關係，無法作出單獨立法。為了使多邊貿易體制順應國際環保潮流，在牽頭文件《建立WTO協定》的序言里，增加或溶進了環保宗旨，說："……並按可持續發展的目標使世界資源獲得最佳利用，力求兼顧環境……"。但對關係最密切的第20條，未作修改，只在《技術障礙守則》和《衛生檢疫協議》中，把環保列為"合法目標"，但在具體條款的表述中又原封不動地把第20條中對這些"例外"的限定條件搬進來。例如，"各成員方應保證：任何動植物檢疫措施，只能在保護人類、動植物的生命與健康所必需的程度上實行。"技術規章"對貿易的限制程度不得超出實行合法目標所必需者"。這裡要說明的是，"所必需者"的措詞是第20條（a）（b）（d）項都含有的標準，有其特定含義。在經過多次司法解釋后，這個措詞已被定義為"對貿易最少（輕）限制者"（the least trade restriction）。例如在1991年泰國限制外國香煙進口案中，專家組認為香煙確實影響人的健康，但按第20條（b）項的"所必需者"，泰國應該採取禁止香煙廣告、香煙盒上標明有害健康等"對貿易最少限制"的辦法，禁止外煙進口就不符合"所必需者"的標準了。正是因為"所必需者"這類嚴格得像緊箍咒般的標準，使得在因為環保理由引用第20條時，人們寧可選擇（g）項，而不用（b）項。

再者，上述兩個WTO協議的具體條款也把第20條引言中的"不得在條件相同各國間構成任意的或無理的歧視"，"不得形成偽裝的對國際貿易的限制"等，都原文照抄地搬入。

總之，烏拉圭回合在抽象原則上將環保列為"目標"或宗旨，而在具體規則上卻裹足不前，使得本應朝著環境保護方向靠攏的步子，未能向前挪動半步。而把在未來採取行動的問題一古腦兒地推給了WTO要成立的"貿易與環境委員會"（TNC）。要TNC在WTO成立后的第一屆部長會議上，就是否需要WTO條款來制定貿易措施與環境措施之間明確關係的規則，提出建議。後來，在1966年的新加坡部長會議上，TNC的確提出了一個貿易與環境的報告，該報告既沒有提出修改WTO條款的建議，也沒有進行單獨立法的想法。由此看出，僵持局面仍將持續下去

三、海龜案：新的機遇

其實，若仔細從法律上分析一下烏拉圭回合文件，敏感的法律界人士有可能感覺到其中暗含著某種有價值的契機。畢竟烏拉圭回合把"按可持續發展的目標使世界資源獲得最佳利用"列為WTO的宗旨，從而從總體上把環保問題從處於GATT"一般例外"的地位這樣一種境遇中解脫出來了，大大提高了其法律地位。這就給從執法或司法角度解釋GATT條款提供了某種契機：對條款中的"例外"一般都要從嚴解釋，以防濫用，以符合現在已明確列出的宗旨或"合法目標"，這就為朝著有利於實現宗旨的方向進行從寬解釋開闢了通途。換句話說，由司法機關通過司法解釋，來尋求對衝突的協調解決，以填補貿易與環境的相互關係這一法律空白（lacunae）。

美國一位著名的研究GATT/WTO的法律專家休德克（Robert E．Hundel），在1966年的一篇學術論文中就提出了除通過談判正式立法或修改以外，通過爭端解決機關"對GATT條文作普通法式的解釋"找出路的設想。他認為，"比起正式修改GATT規則的困難來，這不失為一條便捷的途徑"。

不久，根據上述契機，提供便捷途徑的機遇果然出現了，這就是海龜（Shrimp－turtle）案。這個案件和幾年前的金槍魚案十分相似：採取大拖網捕魚的現代技術，在捕撈海蝦時，把與之結伴而行的珍奇稀有動物海龜，也給捕殺了。美國《公法－－101．102》的第609條規定，除非這類漁船裝有美式"放生海龜設備（turtle excluser devices）"，並取得相應證書，否則禁止進口其所捕撈的海蝦及其製品。上訴機關在推翻審理此案專家組的裁決（從略）后，抓住上述契機，作了精心的推理和論證，肯定了美國的環保立法，並向著有利於貫徹執行可持續發展的WTO宗旨的方向，作出了精當概要、說理透徹的司法解釋。獲得了包括歐盟、加拿大等一大批WTO成員方的讚揚與好評。

現將該裁決的要點歸納如下：

（一）上訴機關重申了它在1966年"美國汽油標準案"對GATT1994第20條的解說。它"按照國際公法對解釋的習慣規則"（《WTO解決爭端程序與規則諒解》第3節第2款規定），對第20條的"文字在上下文中的正常含義，參照條約的目的與宗旨"作出了如下剖析：該條所處理的原本是"非貿易自由化領域裡的多種政府行為、國家政策或利益"。對條文的理解和適用應該分兩步走：第一步，先審議所申請作"例外"的措施，如（g）項的"關係到養護可用竭的天然資源的措施"，是否符合該項文字表述的要求，有無資格作"例外"。若得出的結論是肯定的，再走第二步，按該條"引言"所含標準作進一步審核。而"引言"說的是"實行該措施的方式方法"，設制這方面的標準，"以防濫用"。上訴機關認為，第20條所含10項例外，成員方雖可作為法定權利來引用，但又需照顧到儘可能不損害或少損害別的成員方依GATT實體法享有的權利。上訴機關的這種分析和解釋，恰似"庖丁解牛"，非常透闢，前此尚無人作出過。

上訴機關據此指出該案專家組裁決中的錯誤，說它恰恰在適用時把先後次序弄顛倒了。根本沒有審議此案中美國措施是否符合（g）項規定，一上來就用"引言"把美國措施說成是"危害WTO多邊貿易體制的"，說它"不在第20條引言所允許的範圍之內"。

（二）什麼叫"關係到可用竭的天然資源"？本案原告泰國、印度等引用該條立法歷史資料論證說，這裡的"天然資源"指的是礦產品，如鎂等。上訴機關反駁說，對條約中的這類概念，不宜作靜止不動的解釋，"按其本意是不斷演變著的"。而且聯繫WTO協定的宗旨，聯繫當代國際社會對環境問題的憂慮，也應包括列入瀕危動植物的有生命的資源。海龜就是其中的一種，它已被列入《瀕危野生物種的國際貿易公約》的附件。

對（g）項"關係到（relating to……）措施"。上訴機關沿用了GATT專家組對1987年"鯡鮭魚案"所作的解釋，認為是指"首先旨在（primarilly aimed at）"。上訴機關進一步闡明，應從手段與目的的關係來理解，即美國措施首先是出於保護海龜的目的，而不是首先為了別的什麼比如說貿易保護主義的目的，順帶保護海龜。

（三）對於第20條（g）項規定有無地域限制一節，爭論較多。上訴機關繞開正面回答，撇開美國法院是否能作"域外管轄"不論，僅就事論事，根據本案案情說："海龜遊動穿梭於多國水域和公海，任何國家都不得宣稱對之有專屬權利"。"我們僅表明，按本案所涉情況，在遊動著並受到危害的海洋種群和美國之間，存在著足夠的連結（nexus）"。換句話說，美國當然可以管。

（四）特別值得注意的是，上訴機關在論證上述三項解釋時，從表面上看，似乎雖遵守了WTO《解決爭端的程序與規則的諒解》（DSU）的明文規定--審案只能適用WTO法這一限定，但字裡行間卻令人感覺到它已超出了這個界限。它大量引用了非WTO法的各種國際條約以及諸如《奧本海國際法》，鄭斌《國際法院與法庭所適用的一般法律原則》等論著。這些非WTO法，按《國際法院規約》第38條規定，都屬於"國際法淵源"，即作為國際法資料來引用並適用於案件的法律規則。上訴機關並沒有明示承認這些非WTO法可以作為與WTO規則并行的規則，直接適用於對本案的裁定。它巧妙地利用《裁決報告》的註腳說明：本案上訴當事國是該條約的批准國，暗示它們有遵守這個非WTO條約的義務。例如，在引用《聯合國海洋法公約》時，用〔注110〕說道：本案原告巴基斯坦、馬來西亞等已批准，美國承認該公約大部分條款是習慣國際法。在引用《瀕危野生物種的國際貿易公約》（CITES）時，用〔注120〕和〔注121〕說："我們注意到本上訴所有參與國都是CITES的成員"。

對於這種表面遵守和實際違規的做法，現在尚無一致的看法。美國學者休德克給它起了個很有趣的名字，叫"解釋用的〔國際法〕淵源"（interpretative sources）。

從上述四個要點裡可以清楚地看出，美國為保護海龜採取限制貿易的"措施"－－第609條款的規定，符合併有資格引用第20條（g）項規定。這和本案專家組的觀點是相反的。

（五）接著進行第二步，審議美國在實行該措施的方式方法上，是否符合第20條"引言"里的"在條件相同的各國間不會構成任意的或無理的歧視手段"或者"不致形成偽裝的對國際貿易的限制"。上訴機關並未直言要對這種標準"從寬解釋"，而是先在WTO協定序言中，把GATT1947"序言"中的"使世界資源得以充分利用"改成"按可持續發展的目標使世界資源獲得最佳利用"，造這個重要差別上做文章。按照"參照條約的目的與宗旨"作解釋的習慣國際法規則，對第20條"引言"要做哪些不同於過去的解釋呢？上訴機關在裁決中說，"我們相信，這必然為我們對WTO附件〔包括第20條"引言"在內〕的解釋帶來新的色彩、變數和微妙差別"。從而暗示出，應朝著符合環境保護的方向，作出與過去有所不同的具體解釋。

畢竟美國實行的措施和方式太霸道了，即便上訴機關煞費苦心地再從寬解釋引言標準（限於篇幅，從略），也無濟於事。因此宣布美國敗訴。

四、海龜案的里程碑意義

除訴訟當事方的泰國對上述裁決有些異議外，大部分WTO成員方，尤其是發達國家成員方都給予積極意義的評價，包括美國在內。美國代表說，"我們高興地看到，上訴機關認為美國該項立法和我們的WTO義務之間，沒有什麼不符合之處"。澳大利亞、加拿大、紐西蘭等國，以及歐盟，都給予了很高的評價，認為在處理國際環保條約與WTO規則之間的相互關係上很有益處。在他們的推動下，"貿易與環境委員會（CTE）"提請WTO秘書處仿照普通法系"法律重述"的模式寫一個"《第20條解決爭端慣例》文件。不知後來WTO秘書處寫成沒有，但在立法受阻的條件下，海龜案以司法解釋開闢了一條化解貿易與環境衝突的道路。從這個意義上說，它顯然具有里程碑的意義。