艾雲航

艾雲航，1934年11月生，曾獲全國社會科學發展研究獎

一等獎、國家科技進步獎二等獎。先後對法國、朝鮮、澳大利亞、紐西蘭、日本、美國、泰國、新加坡、馬來西亞、越南等國的農業進行考察。在《人民日報》、《經濟日報》、《農業經濟》、《農業經濟問題》、《經濟研究》等報刊雜誌上發表數百篇文章。

五十年代留學蘇聯。回國后，先後在中國農業科學院和瀋陽農學院從事科研和教學工作。在農科院期間除正常研究工作外，參加社會主要工作有：1961年參加北京市農業恢復和發展規劃研究制定工作。1962年參加中共中央、國務院組織的我國農業恢復與發展問題的調查研究。1963年~1964年參加國務院農業“四化”樣板田工作。1965年參加內蒙古臨河縣農業區劃工作。1965~1966年參加北京市房山縣農業區劃工作。1971~1973年受國家派遣作為中國農業專家赴非洲馬里援外。

改革開放以後，先後在國家農業委員會、中共中央書記處農村政策研究室（1987年改為中共中央農村政策研究室）、國務院農村發展研究中心從事農業經濟和農村政策研究工作，重點對山區、貧困地區、牧區、林區經濟政策以及農業綜合開發、貿工農一體化、畜牧業經濟、科技興農等問題進行調查研究，並參加中央、國務院有關農村政策文件起草和調研工作。

1990年後，在中共中央政策研究室工作，重點對農業產業化、農業投入、農業產業結構調整、增加農民收入、扶貧開發、農業特色經濟等問題進行調查研究。參加全國供銷合作總社體制改革工作。參加和主持（副主持人）的《中國農業投入體制機制和效益》的研究課題獲全國社會科學發展研究獎一等獎、國家科技進步獎二等獎。參加由中央政研室、中央黨史室、國務院發展研究中心、農業部共同編寫的《新時期農村變革》一書。

長期從事農業經濟和農村政策調查研究工作，除完成組織上交給的工作外，還利用業餘時間撰寫了大量文章，先後在《人民日報》、《經濟日報》、《農業經濟》、 《農業經濟問題》、《經濟研究》等報刊雜上發表文章數百篇。主要有：《農業和農村工作的撥亂反正問題》、《我國農村經營管理體制的變革》、《關於我國農村改革和農業發展的問題》、《把加強農業放在首位》、《我國農業的生產潛力和發展對策》、《樹立大農業觀念，合理利用農業資源》、《進行農業綜合開發，增強農業發展後勁》、《發展產業化經營，增加農民收入》、《調整優化農業結構，提高農業整體素質》、《發展農業特色經濟，促進農村小康建設》、《依*科學技術進步，加速傳統農業向現代農業轉變》、《鄉鎮企業的發展形勢和對策》、《關於保護森林發展林業問題的研究》、《貿工農一體化是發展畜牧業經濟的好路子》、《關於牧區經濟的研究》、《加強農業社會化服務體系建設》、《進一步深化供銷社體制改革》、《加入世貿組織對我國農業的影響與對策》、《貧困地區經濟開發問題的探討》、《增加農民收入事關全局》、《關於西部地區的經濟開發問題》等。參與編著的著作主要有《農業步入市場經濟的最佳途徑》、《農村工作指導》、《群星璀璨》、《新時期農村變革》、《中國山區經濟學》、《山區建設問題探討》等。

先後兼任中國民生研究院學術委員會副主任、中國畜牧經濟研究會副會長、中國畜牧技術經濟學會副會長、中國林牧漁經濟學會副會長、中國山區經濟學會副會長、中國農村發展促進會常務理事、中國自然資源學會常務理事、中國村社發展促進會小康建設專業委員會主任、中國政策科學研究會經濟政策專業委員會常務理事、中國農學會特色經濟專業委員會副主任、中國水土保持學會理事、中國民族地區經濟發展研究會研究員、上海同濟大學現代村鎮發展研究會研究員等。

先後對法國、朝鮮、澳大利亞、紐西蘭、日本、美國、泰國、新加坡、馬來西亞、越南等國家的農業進行考察。

主持人：感謝王忠明博士，王忠明先生的發言每次都是語重心長，能夠激發很多我們冷思考。接下來有請中共中央政策研究室原局長艾雲航先生。

艾雲航：剛才聽了以上三位的演講，很受啟發，我對這個節能減排這個方面缺乏研究，所以我的發言也就是從宏觀上講一講節能減排的必要性，我這個發言的題目就是節能減排的必要性和對策措施。

第一節能減排是由我國基本國策決定的，我國處於並長期處於社會主義初級階段，發展相對落後，和人口眾多，平均資源緊缺，環境承擔能力減弱，這是我們的基本國情。

第二節能減排是深入貫徹落實科學發展觀的需要，黨的十七大報告指出，科學發展觀，和諧是以人為本，以人為本最基本的要求就是關愛人的生命，珍惜人的健康。所以在推動經濟社會發展的過程中，一定要把建設資源節約型、環境友好型社會，放在突出的位置，使老百姓能喝上乾淨的水，呼吸新鮮的空氣，吃上健康的食品，住上放心的房子，有一個良好的生產生活環境。

第三，節能減排是實現全面建設小康社會奮鬥目標的需要。全面建設小康社會，不僅包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，還包括生態文明建設，使整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，必須看到滿足全面建設小康社會對資源環境的要求難度是相當大的，今後隨著經濟總量不斷的擴大，和人口繼續增加，對能源、資源的消費量將繼續增多，各類污染物生產勢必不斷增加，生態壓力會進一步加大，環境問題將會更加突出。

第四，節能減排是促進社會和諧的需要。社會主義和諧社會，包括人與人的和諧，人與社會和諧以及人與自然的和諧，生態文明與物質文明、政治文明、精神文明一道

構成和諧社會不可或缺的物質基礎，政治保障和生態條件，如果對自然資源過度索取，對生態環境污染過快，必然導致人們與自然關係的緊張，反過來將破壞人與人，人與社會的和諧。第五，節能減排是實施可持續發展戰略的需要。如果不注意節約資源和保護環境，我們就可能犯難以挽救的必死性的錯誤，我們絕對不能吃祖宗飯，斷子孫路的蠢事。

總之我們一定要深刻認識，加強能源、資源節約和生態環境保護，切實搞好節能減排工作的重大意義，以對國家對民族對子孫後代高度負責的精神，切實把建設能源節約型、環境保護型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，推動社會全面協調可持續的發展。

第二個講一下節能減排的對策措施。首先要深入開展資源節約和環境保護的宣傳，切實提高全民的節能減排意識。

第二，發揮市場的作用，建設經濟發展，與生態環境改善相互促進的良性循環機制，要以堅持改革開放和發展社會主義市場經濟的理念思路，按照誰開發誰保護誰破壞誰回補，誰收益誰補償的原則，強化資源有償使用和污染者付費的政策，綜合使用價格、財稅、金融、產業和貿易等經濟手段，來使資源低價和環境無價的現狀，形成合理的資源環境的補償機制，從根本上解決經濟與環境、發展與保護的矛盾，改善不合理的資源定價制度。

第三就是依靠科技進步和創新，實現資源節約和環境保護，科技進步的重要源泉，努力節約資源能源和保護環境的重要手段，要按照黨的十七大報告要求開發和推廣節約先進技術，保護土地和水資源，提高能源資源利用率，要大力開展和推廣空調節能技術，綠色造民技術，能量批級利技術，能源資源利用技術，重大機電產品降耗技術，以及礦產資源綜合利用技術，廢棄物綜合利用技術等等。

第四，必須健全政策，加強管理服務。要建立能夠反應資源稀缺程度和環境損害成本的價格形成機制，土地生產要素的高效使用，要實行有利於節約能源資源和保護生態環境的經濟政策，建立健全土地節約能源和保護生態環境的價格、稅收、貿易等方面的政策體系。

林業對改善生態環境發展社會經濟的作用

發展林業不僅可以調節氣候、涵養水源、美化環境、凈化空氣、保障健康，而且還可以提供大量木材、林產品、土特產和藥材等。建國以來，特別是改革開放以來，國家對林業的發展採取了一系列政策和措施，取得了顯著的成效，並在改善生態環境、加快經濟建設中發揮著日益重要的作用。

1、控制水土流失，恢復生態平衡，保護農業生產。西北黃土高原、華北北部和東北西部地區是我國植被稀少、風沙大、水土流失最嚴重的地區，長期處於缺糧、缺肥、缺柴的狀況。從1978年開始，到2000年底，已完成前三期工程建設任務，在這一地區營造各種防護林2,200萬公頃，“三北”地區農田林網初具雛型，2,130萬公頃農田得到保護。據調查，北方沙漠化地區，由於種草種樹，治理水土流失面積近14萬平方公里，約40%的水土流失面積得到治理。

平原地區也有3,256萬公頃農田實現農田林網化，森林覆蓋率從建國初期的1.1 %提高到15.7%，初步形成了帶、片、網相結合的農田防護體系，促進了糧食作物的增產。此外，已在長達1.8萬公里長的海岸線上營造林帶5,672公里，有效地減輕了颱風的危害。

2、為經濟建設提供大量木材，為群眾生活提供豐富食品。木材是工業生產和國家經濟，建設的重要材料，主要由林業生產部門提供，農民建房和生產生活用材，要有農民經營的山林提供，這些年僅農村的建房用材就約2500萬立方米。

我國木本糧油樹種繁多、營養豐富，是山區群眾珍貴食品，也是出口創匯的重要物資。木本糧食種植面積約80萬公頃，總產量100萬噸左右；木本油料總面積460萬公頃，其中油茶350萬公頃、核桃100萬公頃，總產量20萬噸。木本糧油具有一年種植，多年收穫、投資少、見效快、收益高、不與農作物爭地等優點。林業的發展還提供了豐富的藥材資源，人蔘、天麻、鹿茸等貴重藥材都產在林區。林區還產木耳、竹筍、蘑菇、金針等土特產品。

3、美化城鄉環境，保護物種資源。多年來連續不斷地開展植樹造林綠化祖國的活動，我國林業面積大幅度增加，森林覆蓋率顯著提高，明顯改善和美化城鄉環境。有些地區利用森林多、環境優美的有利條件，開闢為旅遊勝地，如長白山、泰山、黃山、張家界、峨眉山、武夷山、九寨溝等。為了保護有代表性的自然生態環境和珍稀動植物資源，全國已建立自然保護區1,699個，總面積18億畝，保護面積占國土面積的12.49%，其中國家級自然保護區197處，使許多瀕臨絕跡的珍貴樹種和珍稀動物得到了保護。

1、人均佔有森林資源少。我國是個少林缺材的國家，森林資源嚴重不足。2005年全國森林面積1.75億公頃，林木總蓄積量為124.56億立方米。我國是人工造林面積最大的國家，人工造林累計保存5330萬公頃，占森林面積的1/3，蓄積木材15.03億立方米。全國森林覆蓋率18.21%。義務植樹開展25年來有99億多人次參加，共植樹471.1億株。全國每年商品林采代量約1.5億立方米，生產木材9900萬立方米。每年木材供應缺口達1億立方米以上。2004年木材進口值達186.48億美元。2005年木材進口值54.9億美元，出口木製品102.6億美元。從絕對數量來衡量，我國森林總面積和總蓄積量均居世界前列，但按人口和國土面積計算，則遠遠落後於世界水平。按人均佔有森林面積，我國只有2.02畝，為世界人均15.6畝的1/7，居世界第121位；我國按人均佔有林木蓄積量9.58立方米，為世界人均83立方米的11.5%，居世界第57位。森林覆蓋率僅18.21%，為世界平均水平22%的82.7%，居世界第120位。

2、森林地域分佈極不均勻。我國成片森林多集中在東北、西南邊遠山區。黑龍江、吉林、內蒙東北部、四川三州、雲南及西藏東部，土地總面積僅佔全國總面積的1/5，森林面積卻占將近全國的一半，森林蓄積量佔全國的3/4。沿海內地森林較少，遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、北京、河南、安徽、山西等10省、市，森林覆蓋率只有10%左右。陝西、甘肅、寧夏、青海、新疆和西藏中西部地區，森林更少，森林覆蓋率在10%以下。即使在一個省內，森林覆蓋也不均衡，主要分佈在一些人煙稀少、交通不便的邊遠地帶。由於森林分佈不均勻，供需矛盾突出，用材量大的多在沿海各省、市，自給率低，絕大部分*長途運輸，造成運輸緊張，成本加大。

3、森林年齡結構不合理。邊遠林區，成熟林多，生產量低。在全國可分齡組的75億立方米林木蓄積中，成熟林52億立方米，其中分佈在東北、西南邊遠林區達44億立方米，占成熟林的84.6%。由於地域偏僻、交通閉塞和採伐更新不及時，每年自然枯損達2500多萬立方米。南方和沿海林區，成熟林少，只有5億多立方米，約佔林木蓄積量的10%；中幼林較多，約佔90%。這些地區，海拔低，氣溫高，雨量多，土地條件好，林木生長較快，但*近大中城市，木材需要量大，運輸條件較好，提前採伐嚴重。森林年齡結構不合理，帶來生長與消費的矛盾，不利於森林永續利用。

4、森林綜合利用率低。長期以來，我國由於重原木生產，輕綜合利用，木材綜合利用率很低，大量的可供加工利用的採伐剩餘物和加工剩餘物白白浪費掉，沒有做到物盡其用。據估算，如按採伐區出材65%，加工出材70%計，每年採伐剩餘物和加工剩餘物達3000多萬立方米，而真正利用的不到10%，其餘90%白白浪費掉了。許多山區農村能源主要依*燒柴，據湖南等地典型調查，農村每人每年平均燒柴0.4立方米，如按全國至少有一億人燒柴計算，每年要損失森林4000萬立方米。

5、森林權屬複雜，經營水平低。我國森林由國有林、集體林、自留山等多種形式。東北、西南成大片的森林多為國有林，南方林區是以集體林為主。改革開放以來，為了調動千家萬戶植樹造林、綠化荒山的積極性，普遍給農民劃分了自留山。為調動各方面的積極性，加快林業發展速度，對用材量大的煤礦、造紙廠、鐵路等部門划給一定面積的荒山，自造自用。這些部門資金充足，管理精心，栽種的多為速生豐產林品種，生產周期短，利用率高，效益好。有些林區幾種所有制並存，經常發生林權糾紛，特別是東北林區，除村莊周圍耕地外，全為國營所有，隨著人口增加和多種經營的發展，農民群眾和國有林區之間的糾紛時有發生。南方林區少數民族同國營林場之間亦有類似情況。為了解決這一矛盾，不少林區採取場群聯營、興林富民的辦法，效果很好，既保護了森林，又使周圍農民很快富裕起來。

總的來看，目前我國森林經營管理水平較低，全國邊遠地區林區還有30%無人管理，自生自滅；已開發的林區，由於管理差，每年火災、病蟲害損失嚴重。

黨中央、國務院對發展林業保護森林採取了許多重大的政策措施，林業生產有了很大發展，前景廣闊。國家計劃到2010年森林覆蓋率達20%以上，要求全國生態狀況整體惡化的趨勢得到初步抑制，林業生產結構趨於合理。到2020年森林覆蓋率達23%以上，要求全國生態狀況明顯改善，林業產業實力明顯增強。到2050年森林覆蓋率穩定在26%以上，全國基本實現山川美好，生態狀況步入良性循環，林產品供需矛盾得到緩解，建成比較完備的森林生態體系和比較發達的林業產業體系。為了實現這一宏偉目標，必須改革林業管理體制，實行分類經營。

實行分類經營是林業發展的捷徑

1、林業分類經營的內涵

森林具有經濟、社會和生態三大效益，不同的森林追求的主導效益不同。林業分類經營的內涵是按照國民經濟發展對林業不同的主導需求，對各種不同的森林資源分別確定經營方向和管理措施。遵照森林有多種功能，但主導利用可有所不同的規律，《中華人民共和國森林法》把森林分為用材林、防護林、經濟林、薪炭林、特種用途林五大林種。發展用材林主要是保障國家建設和民間對木材的需要。發展防護林主要是保護大江大河水源、防風防沙、防止水土流失。發展經濟林主要是利用我國果品、木本糧油、桑柞蠶、竹、茶等豐富資源，滿足人民生活需要，增加農民收入。發展薪炭林主要是解決農民和部分小城鎮居民的燃料問題。發展特種用材林主要是滿足國家社會對林業的特殊需要。

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，為了解決我國林業發展的機制和政策問題，更合理地發揮森林的三大效益，1995年原國家體改委和林業部在《林業經濟改革總體綱要》中提出建立適應社會主義市場經濟，又反映林業特點要求的林業經濟體制。要求按照森林的用途和不同的生產經營目的，將森林劃分為公益林和商品林，實施分類經營，分類管理。公益林包括五大林種中的防護林和特種用途林（也包括含少量以生態效益為主的經濟林和薪炭林），以滿足國土保安和改善生態環境的公益事業需要為經營目的，國家鼓勵營造公益林，限制採伐公益林，設立森林生態效益補償基金，用於公益林的營造、撫育、保護和管理。商品林包括五大林種中的用材林、經濟林和薪炭林。作為基礎產業，以市場為導向由經營者依法自主經營，國家給予必要的扶持。

2、林業分類經營的意義

實施森林分類經營是林業經濟體制改革的切入點和突破口，對提高林業在國民經濟中的地位、合理調整林業產業結構布局、更好地發揮林業的三大效益，都有著十分重要的意義。

第一、實行分類經營，有利於國家生態環境的保護。國家把對國土保安、改善環境、保護生物多樣性起重要作用的防護林和特種用途林納入公益林，並對其實行嚴格保護管理，嚴禁亂采濫伐。對於禁采限伐所帶來的經濟損失，國家通過建立森林生態效益補償基金給予合理補償。這樣既保證了經營者的經濟收入，調動了愛林護林的積極性，又保護了森林資源，改善了生態環境。

第二、實行分類經營，有利於林業經濟發展。把以生產木材、乾鮮果品、薪柴為主要目的用材林、經濟林、薪炭林納入商品林，允許森林和林業經營者按照市場需求和取得最大經濟效益為目標依法自主經營，國家逐步放寬對經營商品林的限制，鼓勵發展經營商品林。這樣做既調動了森林和林業經營者發展經營商品林的積極性，滿足社會對木材、林產品、乾鮮果品的需要，又活躍了林業經濟，促進林業發展。

第三，實行林業分類經營，有利於“四荒”地造林綠化。我國荒山、荒坡、荒灘、荒沙面積很大。實行林業分類經營后，國家可以採取優惠政策和資金扶持，以國家投入為主，由經營者營造和管理，集中力量對“四荒”地進行造林綠化。鼓勵經營者在風沙區、水源涵養區、水土保持區大力營造防風固沙林、水源涵養林、水土保持林。這樣既綠化了“四荒”地，增加了林產品，又起到了防風固沙、保持水土，改善生態環境的作用。

第四、實行林業分類經營，有利於理順林業的政策和機制。實行林業分類經營，將林業明確地分為公益事業和產業兩大塊，國家對這兩大類採取不同的政策措施，有利於按照市場經濟規律要求理順林業的政策和機制。可以說，實行林業分類經營是我國國民經濟可持續發展的必然要求，是林業發展的捷徑，也是國土整治、環境保護的客觀需要。

3、實行林業分類經營的做法和措施

第一、做好森林區劃和界定工作。森林分類經營工作大致可以劃分為三個階段：第一個階段是通過森林資源調查劃定公益林和商品林，並通過與森林經營者簽訂協議，把公益林和商品林確定到每一個地塊；第二個階段是由縣級以上人民政府將森林分類經營成果逐步上報國務院審批；第三個階段是實施森林分類經營戰略，按照森林分類方案對不同類型的森林採取不同類型的經營方式和管理措施。

第二、廣泛宣傳發動。森林分類區劃界定工作涉及到林農的切身利益，政策性強，涉及面廣，需要廣大林農的積極參與。為了提高廣大基層幹部職工和林農對森林分類界定工作的認識，各級政府和林業主管部門要大力進行廣泛的宣傳發動。要大力宣傳黨中央、國務院關於加強生態環境建設的重要指示，大力宣傳森林分類區劃界定，深化林業分類改革是落實森林法、保護森林資源、維護生態平衡的重要舉措，是提高林業經濟效益、增加林農收入、利國利民、造福子孫後代的大事情。針對一些林農怕界定公益林后林木不能采、怕政策多變、怕出現新的林權糾紛等現實問題，各級人民政府和林業主管部門除利用各種媒體、會議和培訓等形式宣傳外，還應組織有關人員深入農村林區進行現場宣傳和講解，使林木經營者消除顧慮，積極配合林業分類經營工作。

第三、組織專業隊伍。森林分類區劃界定工作技術要求嚴格，為保證按時高質完成任務，各地必須組織專業隊伍，具體負責完成森林資源調查和森林分類區劃界定工作。在開展外出調查前，首先對外出調查的人員進行政策技術培訓，要求每位調查隊員熟悉森林分類經營政策，熟練地掌握實施細則規定的技術要求和工作方法，經考試合格和現場練兵後方能參與外出調查。

第四、開展林權證複核驗證工作。結合森林分類類型區劃界定工作要同時開展林權登記和複核驗證工作。森林分類類型區劃界定工作要求森林經營者簽字認可，也涉及到森林、林木和林地權屬的確定問題。在開展森林分類類型區劃界定工作中，要同時開展林權登記和複核驗證工作。

第五、建立和落實基金補償制度。林業分類經營改革的核心是建立和落實森林生態效益補償基金制度。林業分類經營，把改善環境、保護生物多樣性的防護林和特種用途林納入公益林，嚴格控制採伐，給森林經營者帶來經濟損失。為保證森林經營者和林農收入，調動他們的愛林護林的積極性，國家必須建立森林生態效益補償基金制度，實行專款專用，落到實處。

第六、因地制宜，適地適樹。我國地域廣大，地理、土壤、氣候類型多樣，必須從本地實際出發，栽種適宜本地生長的樹種。過去在這方面的教訓是很多的。比如不顧地理氣候條件，北方地區到處栽種楊樹；南方地區到處栽種杉樹，群眾把這種造林一律化現象稱作“楊家將”、“沙家浜”。再如泡桐樹在河南中東部、安徽北部、山東西南部長得較好，木質也不錯，山西絳縣領導到這裡參觀后，不顧本縣的地勢高、風大、氣溫低的情況，盲目引進泡桐樹，把原來長得很好的楊樹統統砍掉，一律在栽泡桐樹，結果長得又矮又彎，枝杈多。當地群眾諷刺說：“絳縣泡桐有禮貌，見人低頭又彎腰”。由此可見，從本地實際出發，栽植適合本地生長的樹種，是很重要的。

我國牧區主要分佈在東北平原西部、內蒙古高原、黃土高原北部、青藏高原、祁連山以西、黃河以北的廣大地區。全國共有牧業縣(旗)119個，半農半牧業縣(旗)147個。牧區面積360萬平方公里，約佔全國土地總面積的37%。內蒙古、西藏、青海、新疆4個省、自治區的牧區面積分別占本省、自治區土地總面積的66%、81%、96%和50%，四川、甘肅兩省的牧區面積各占本省土地總面積的30%以上。1987年全國牧區工作會議以來，我國牧區堅持“以牧為主、草業先行、多種經營、全面發展”的方針，不斷深化牧區改革，積極推行草畜雙承包責任制，畜牧業生產穩定發展。

牧區在自然、經濟、社會條件等方面，具有如下基本特點：

1、地處陸地邊疆，少數民族聚居。我國牧區大都分佈在陸地邊疆少數民族地區。從東北大興安嶺西部往南，沿陰山、賀蘭山、阿勒泰山、天山、祁連山，至青藏高原，邊境線長。在這廣闊的草原上居住著蒙古、藏、哈薩克、柯爾克孜、塔吉克、裕固、鄂溫克族等10多個少數民族。畜牧業是牧區各族人民的主業，是廣大牧民生活和生產資料的主要來源，也是社會經濟的支柱。

2、牧區資源豐富，自然條件複雜。牧區可利用草原面積34.7億畝，佔全國草地總面的57.8%。草原類型多樣，共有7大類，22個亞類，有各類牧草3000多種，人工栽培牧草數十種。牧區還有屬於國家一、二類保護的珍稀野生動植物數十種，名貴藥材和珍貴經濟植物數百種。牧區還蘊藏著豐富的森林、礦產、水利資源。

牧區大都處於高海拔高緯度地區，高寒、乾旱、多風雪、災害多。青藏高原牧區是我國最大的高寒牧區，總面積約200萬平方公里，海拔高度多在3000米以上。氣候嚴寒多變，無霜期不足150天，有些地方全年幾乎無絕對無霜期。新疆牧區是以山地草場為主的牧區，溫度受高緯度和地勢高差的雙重影響，冬春季節寒冷，對牲畜影響較大。北方牧區，以內蒙古為主體，海拔高度在1000—1500米之間，年降水量多在400毫米以下，形成我國主要的乾旱半乾旱地區。

3、自然災害多，生產不穩定。牧區在可利用草原中，除河谷平原區約佔20%的草甸草原外，大多位於高寒地帶，受大陸性氣候的制約，冬季漫長，雨量少，風沙大，無霜期短，自然災害頻繁。傳統的靠天養畜的畜牧業，往複出現牲畜“夏壯、秋肥、冬疲、春乏”的惡果，生產很不穩定。內蒙古1947年至1987年，40年間牲畜出現過5次大起大落，5次小起小落。1952年至1986年，全區死亡大小牲畜8357.4萬頭(只)，出售9631.5萬頭(只)，自食9341.3萬頭(只)，大體上各上三分之一，足以說明牧區牧業生產的不穩定性。

4、畜牧業歷史悠久，商品經濟不發達。廣大牧民，長期以來在利用天然草原發展牛、羊、馬、駝等草食動物的歷史過程中，積累了豐富的管理牲畜和利用、建設草原的經驗。但由於歷史的、社會的和自然條件的原因，牧區基本是游牧半游牧為主的生產方式，單純經營畜產品原料的單一經濟結構，自給為主的產品生產，屬於封閉、半封閉經濟形態，商品經濟很不發達。這種狀況建國以來雖有改變，但其基本特點至今仍然存在。

5、交通通訊不便，文教科衛落後。多數牧區縣(旗)不通鐵路，有些鄉(蘇木)連公路、電話、電視也沒有。交通不便，運輸困難，運費較高，信息不靈，流通不暢，嚴重製約牧區商品經濟的發展。

牧區文化設施少，群眾文化生活貧乏。辦學條件差，校舍不足，師資缺少，質量不高，適齡兒童入學率底，畢業合格率低。現有科研、技術推廣和經營管理體制不健全。牧區各種人才奇缺，尤其是科技人員不足。服務機構不健全，直接為牧業生產服務的草原管理站、畜牧獸醫站、畜種改良站和經營管理站，不少處於癱瘓、半癱瘓狀態，不能很好發揮作用。由於科技人員少和“四站”癱瘓，新技術的推廣應用、畜種改良、疫病防治、草原建設等都受到嚴重影響。牧區醫療網點少，衛生條件差，缺醫少葯嚴重，傳染病、地方病發病率較高。

牧區是牛、羊生產的重要基地。牧區畜牧業是全國畜牧業的重要組成部分。全國大約1/5的牛肉和2/3的羊肉產自牧區。長期以來，對解決一部分大、中城市的牛、羊肉供應起著舉足輕重的作用。

牧區是毛紡、皮革等工業原料和出口畜產品的基地。五大牧區綿羊毛、山羊毛產量分別佔全國的54?75%和23?56%。駝毛和氂牛毛全部產在牧區。牧區為皮革業提供的牛、羊皮分別佔全國為皮革工業提供牛、羊皮總量的50%和40%以上。牧區每年為國家提供出口的畜產品達140多種，其中凍牛羊肉、活牛、活羊、羊絨、駝絨、裘皮大衣、山羊板皮和牛、羊肉罐頭以及毛紡織品等，在出口換匯中佔有重要地位。牧區每年還向農區出售大量活畜。

牧區是工業品的廣闊市場。隨著生產發展和牧民生活的提高，牧區對工業品的需求量增大，除日常必需的糧、鹽、布、糖、茶、百貨、五金等外，牧業機械、獸醫藥品、飼料添加濟、化學肥料、風力發電設備畜產品加工機械、家用電器、塑料薄膜，以及文化生活用品等，牧區都有著廣闊的市場。這對啟動市場、擴大內需，促進國民經濟發展將發揮著重要作用。

牧區蘊藏著開發的巨大潛力。我國牧區幅員遼闊，全國人均佔有草原面積4畝左右，遠比人均佔有耕地多。充分開發利用草原的潛力，發展草原畜牧業，以草換肉、奶、毛、皮，對於增加畜產品供應，增產工業原料，發展牧區經濟，擴大出口換匯，具有十分重要的作用。

發展牧區經濟是加強民族團結、鞏固邊防的基礎。我國牧區多在內陸邊疆地區或貧困山區。發展牧區經濟，有利於開發邊疆、建設邊疆，有利於繁榮民族地區的經濟、文化，有利於增強各民族的團結，有利於鞏固國防，促進整個國民經濟的繁榮昌盛。

抓住機遇，加快牧區發展

牧區發展面臨著許多有利條件：一是改革開放以來，中央制定了一系列有利於牧區經濟發展的政策，國家綜合實力大大增強，積累了比較雄厚的物質基礎，中央和地方都有能力加大發展牧區經濟的投入。二是經過多年的開發建設，牧區有了一定的自我發展能力，創造和積累了許多成功經驗。三是國家發展戰略重點向中西部轉移，把西部大開發做為下世紀開發的重點。四是國家實施積極的財政政策，加大基礎設施建設，為牧區發展創造了條件。五是我國農業連年豐收，糧食等農產品豐富，為牧區停止開荒、退耕還草、保護生態環境提供了良好機遇。六是中央非常重視民族工作。要抓住上述有利時機，採取有效措施，加快牧區經濟發展。

端正對牧區在國民經濟發展中的地位、作用的認識。我國牧區是現代化建設的重要寶庫。牧區為國家提供大量的各種畜產品。雖然牧區在全國肉類總產量中占的份量不大，但它對解決大中城市的優質牛羊肉供應，卻佔有重要地位。牧區為毛紡、皮革加工業提供了大量原料，還為國家提供了大量出口創匯產品。牧區現有草場基本還是天然草場，若加以改良、建設，發展潛力很大。據測算，如把我國1/3可利用草場建成人工草場，則牧區產肉量可提高10倍。因此，國家對牧區的發展應予足夠的重視和必要的扶持。

端正牧區經濟發展方針。多年實踐證明，牧區經濟發展必須堅持以牧為主，草業先行，多種經營，全面發展的方針。這樣的方針符合牧區少數民族的習慣和專長，有利於發揮牧區的自然優勢，有利於保護草原和生態環境。半農半牧區，一般與牧區毗鄰，自然條件和交通、能源條件比牧區好。因此，半農半牧區要把畜牧業放在突出位置，發揮牧農結合的優勢，多種經營，全面發展。突出畜牧業，可以利用當地有利條件，加強同牧區的資源互補交流，發揮農區與牧區的中間作用和生態保護作用。

進一步完善牧業生產責任制。一是努力辦好雙層經營，積極做好產前、產中、產後社會化服務工作。二是積極發展養畜專業戶，組織有經驗有技術的牧民專門飼養改良畜和種公畜；鼓勵牧民自願互助，分工協作，通過合作聯合的方式走專業化、社會化的路子，逐步將混群放牧向分群放牧過渡。三是因地制宜落實草場承包責任制，固定草場使用權，提倡以草定畜。四是加強財務管理。建立健全財務管理制度，本著取之於牧、用之於牧，來之於民、用之於民的原則，做到專款專用。

增加牧區投入，加強草原建設，增強發展後勁。牧區投入的重點是加快人工草場建設和天然草場改良，積極改善草原水利設施，建立牧草種子繁育基地；加強道路、能源建設，改善交通、運輸、用電、通訊條件；積極開展草原鼠、蟲、病害的防治。同時也必須加強牧民定居點、牲畜棚圈、配種站、獸醫防疫站的建設。

加強市場體系建設，疏通流通渠道。市場體系是市場經濟的載體。牧區發展社會主義市場經濟，必須建立健全統一開放、競爭有序的市場體系。農畜產品市場體系，包括集貿市場、批發市場、專業市場、期貨市場和零售網點等。集貿市場是生產者與消費者直接進行交易的場所，靈活方便，適應性強，對促進牧區商品經濟發展和方便人民生活起著重要作用，應該大力發展。在有條件的地方應興建一批農畜產品專業批發市場。要把市場建設與城鎮建設緊密結合起來，首先應把歷史上傳統的通商道口、集散地和縣(旗)城集鎮恢復建設好。要以縣(旗)、鄉(蘇木)所在地為依託，逐步建設更多小集鎮，興辦鄉鎮企業、服務業、文化教育和衛生設施，使其成為牧區星羅棋布的政治、經濟、文化、教育、科技、衛生等活動中心，繁榮牧區經濟，發展商品生產。要進一步完善購銷體制，疏通流通渠道，積極實行工牧直交、工貿直交、工牧聯營，發展牧業產業化，減少中間環節，節約交易費用，使牧民得到更多的利益。

開展多種經營，加快致富步伐。為使牧區儘快富裕起來，應大力發展多種經營。第一，在堅持以牧為主的基礎上，積極走牧、農、林、副、工、商、運、服綜合發展的路子。第二，加強橫向經濟聯繫，實行對外開放對內搞活經濟的政策。要抓住西部大開發的有利時機，積極引進國內外的資金、技術、人才，取人之長，為牧區所用。積極同外商開展合資、獨資、合作和補償貿易。要採取比內地更優惠的政策和措施，鼓勵兄弟省、市、區到牧區興辦牧場、畜產品加工廠、採礦、交通、水利等開發性企業。

積極發展文教科衛事業。大力培養當地民族科技人才，提高牧民的文化、科技素質，是發展牧區經濟的戰略之舉。要充分發揮現有人才的作用，並採取鼓勵知識分子到邊疆工作的政策，積極引進各種人才為牧區建設貢獻才智。牧區民族教育要從基礎教育搞起，以提高教育質量為重點，培養一批鞏固一批。在邊防沿線和貧困牧區應採取公辦為主、助學金為主和寄宿製為主的辦法。要有重點地辦好一批民族中小學。要積極辦好中等專業學校和職業中學，培養一批發展牧區經濟所需的少數民族中級技術人員。要積極發展牧區文化事業，活躍牧區文化生活。積極改善牧區的醫藥衛生條件，注意加強對嚴重危害人民健康的地方病、傳染病的防治。要搞好計劃生育，控制人口增長。