事業單位改革

事業單位是我國特殊國情下的特殊產物，它雖然有別於國外的非政府組織（NGO）和所謂的非營利組織（NPO），但是又同它們有著一定的聯繫。根據1998年國務院發布的《事業單位登記管理暫行條例》的定義，事業單位是指為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、文化、衛生等活動的社會服務組織。我國的事業單位就其定位而言，主要具備以下特徵：

事業單位主要分佈在科、教、文、衛等領域，是保障國家政治、經濟、文化生活正常進行的社會系統。如教育事業單位，主要功能是為社會培養合格的勞動者和各方面所需要的人才；衛生事業單位，主要功能是保障公民的身體健康，使其享受良好的醫療服務，等等。缺乏這些服務支持，或服務支持系統不健全，生產力發展就會受到制約，並影響社會穩定。經濟愈發展，社會愈進步，對服務功能的要求標準也愈高，範圍也愈大。服務性，是事業單位最簡明的特徵。

公益性，是由事業單位的社會功能和市場經濟體制的要求決定的。在社會主義市場經濟條件下，市場對資源配置起基礎性作用，但在一些領域，某些產品或服務，不能或無法由市場來提供，如教育、衛生、基礎研究、市場管理等。為了保證社會生活的正常進行，就要由政府組織、管理或委託社會公共服務機構從事社會公共產品的生產，以滿足社會發展和公眾的需求。我國的事業單位大都分佈在公益性領域中，主要從事精神產品的生產和服務，有的雖然也從事某些物質產品的生產，但多數不屬於競爭性生產經營活動，不以營利為目的。

絕大多數事業單位是以腦力勞動為主體的知識密集性組織，專業人才是事業單位的主要人員構成，利用科技文化知識為社會各方面提供服務是事業單位的主要手段。雖然事業單位主要不從事物質產品的生產，但由於其在科技文化領域的地位，對社會進步起著重要的推動作用，是社會生產力的重要組成部分，在國家科技創新體系中，居於核心地位。

總之，事業單位作為非政府、非企業組織，有著政府機構和營利性市場主體所不具備的優點。由此可見，改革后的中國事業單位應當是主要從事社會事業和公益事業的獨立於政府和企業之外的非營利組織。其基本特點是：非政府（也非“二政府”）；非企業（也非准企業）；非營利（也非變相營利）。

政事關係錯亂

長期以來，各項事業一直採取全部由政府直接組織方式，大到機構設立、目標確定、經費供給，小到人員管理、具體業務活動組織等等，幾乎全部都要依靠政府。近些年來，雖然進行了一系列改革探索，全面擴大了事業單位的自主權，但總體上看，由政府直接組織社會事業的體制，特別是政府與事業單位的基本關係模式並沒有發生實質性變化。我國政事關係錯亂已成為事業單位管理體制中存在的最突出問題，主要表現為以下幾個方面：

①政事組織不分

政府機關與事業單位在法律上雖然屬於兩類不同的組織，由於事業單位法人制度尚未真正建立起來，政府機關不僅通過各種權力、運用多種方式直接管理事業單位，而且政府部門與事業單位之間缺乏嚴格的組織界限，事業單位往往依附於政府及政府的各個部門，有的甚至出現了以“一個機構兩塊牌子”（行政的、事業的）的形式存在的行政事業混編機構。此外，許多事業單位套用行政級別，建立科層制組織形式，按行政機關的形式運行，按政府管理的方式提供服務，形成行政化、官僚化組織模式和運行方式。

②政事人事管理不分

1993年推行國家公務員制度、2002年事業單位全面推行聘用制，逐步將機關人事制度與事業單位人事制度分離開來，但行政一體化問題依然突出。而所謂的“全員聘用”制度在實際運作中基本上就是“全部聘用”，事業單位工作人員擁有的“事業身份”，“國家幹部身份”並未根本取消，能上不能下、能進不能出的問題也並未隨聘用制的推行而解決。此外，事業單位領導基本由政府主管部門委任，體現事業單位特點的領導幹部選拔任用機制尚未形成。

③政事產權不分

首先，政府作為事業單位的出資人，無償提供事業單位建設資金和運營資金。目前我國事業單位約60%財政全額撥款，約20%財政差額撥款，各項事業經費支出占政府財政支出的30%以上，事業單位日常運營及基本建設高度依賴政府財政，這在一定程度上影響事業單位財產的獨立性。其次，個別機關與事業單位資產實行一體化管理，在資產分類上機關與事業單位資產均屬於非經營性的“行政事業單位國有資產”，長期以來按照一種體制進行管理，事業單位資產難以同行政單位資產徹底分離。同時，一體化管理不利於事業單位通過盤活資產優化配置進而實現資產保值增值。再次，許多事業單位缺乏獨立的財產權，儘管隨著“搞活”、“創收”等政策被事業單位積極乃至過度使用，事業單位經濟方面的自主權開始擴大，但主管部門調用事業單位財產情況仍經常發生，甚至許多事業單位成了主管部門的“小金庫”。①最後，部分事業單位依託行政權力進行創收，如許多事業單位擁有“政策性收入”權力，“政策性收費”實質是行政權力收費，由此形成的收入明顯屬於政事不分的產物。

缺乏科學、嚴格的激勵與約束機制

20世紀80年代中期以來，中央政府有關部門及不少地方政府對事業單位的微觀管理體制進行了一系列的探索。基本改革內容就是全面擴大事業單位在業務活動及內部分配製度等各個方面的自主權，並允許事業單位利用所佔有的資源或結合業務內容進行創收，而且創收收入可以全部或部分由各個機構自主支配，可以或多或少與員工收入和福利掛鉤。在計劃經濟體制下，各種社會事業不僅由政府直接組織，事業單位的所有內部事務也都要接受嚴格的計劃管理。這種僵化體制的結果就是機構及個人都缺乏積極性，運行效率極其低下。

體制僵化、忽視市場作用

在長期的計劃經濟體制下，人們已經形成了一整套與傳統公共事業管理體制相適應的傳統觀念。例如，長期以來人們認為，科學、教育、文化、體育、衛生等活動都屬於“事業”，而凡是“事業”都應該由政府舉辦，並應由財政供給經費。這些觀念既是形成傳統事業管理體制的理論基礎，又是傳統事業管理體制的現實反映。再加上我國長期以來對公共事業資源配置缺乏明確的目標，各事業部門和單位之間不通有無，相互分割，相互封閉，互不開放，從而導致大量低水平的重複建設，造成公共事業資源的大量浪費。這些傳統觀念已經成了阻礙市場經濟體制下我國公共事業管理體制改革的重要因素，必須進行徹底的轉變。

法制不健全

首先，從立法角度來看，缺乏公共事業組織單行法。政府雖然承認公共事業組織的多樣性，但對不同性質的公共事業組織仍然採取了“一法統攬”的做法，這樣就使公共事業組織的特殊性在法律上得不到體現。其次，當前我國公共事業管理法規的立法層次較低，立法的權威性不足，約束力不強。新中國成立以來頒布的三個公共事業管理條例（即1950年的《社會團體登記暫行辦法》及1989年和1998年的《社會團體登記管理條例》）都屬於程序性法規。雖然現行的《社會團體登記管理條例》較前兩個法規多了一些實體性的規定，但從總體上來看，仍然主要是以社團登記管理為核心的程序性規定，缺乏實體性內容的體統規範。

此外，我國事業單位的管理體制中還存在政府監管體制不健全，公共事業運行機制效率低下和財務管理不嚴，導致資金嚴重浪費等不良現象，急需推進事業單位管理體制的全面改革。

有統計稱，我國有126萬個事業單位，共計3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。

有的事業單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務這個公共機構的基本價值取向。此外，已經形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破，成為事業單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類改革加以解決。

“事業單位改革的實質性推進，與‘十二五’時期切實解決與百姓利益直接相關的醫療、衛生、教育等民生難題，以及‘民富’戰略相吻合、相呼應。”汪玉凱說。

國家行政學院宋世明教授說，改革后的事業單位，即從事公益服務的事業單位，應成為建設服務型政府的重要組織支撐，成為提供基本公共服務的主力軍，以實現政府公共服務的核心職能。

事業單位管理體制改革涉及面廣，內涵豐富，包括政府的職責定位，政府與事業單位的關係、政府與社會的關係、政府對事業單位管理的創新等，要按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，著力轉變政府職能，創新管理方式，可重點研究以下五個方面的問題：

一是轉變政府職能。如何明確政府與事業單位的職責劃分，切實保證政府與事業單位在職能、機構和運行機制上的分開；如何收回和整合事業單位行使的行政職能，實現行政職能的有機統一，規範依法行政行為；如何加強政府的宏觀管理和行業管理，減少對事業單位的行政審批和直接干預。

二是明確事業單位功能定位。如何根據事業單位的不同屬性，實施分類改革，將主要承擔行政職能和主要從事生產經營活動的事業單位分離出去；如何從財政投入、稅收政策、資產管理、人事管理、社會保障等制度方面促進事業單位強化公益屬性；如何進一步落實事業單位的用人權、薪酬分配權、職稱評聘權、經費設施使用權、自主運營權等法人自主權。

三是創新政府管理方式。如何根據事業單位公益屬性的不同，實施分類管理；如何實現政府管理職能和出資舉辦職能的適度分離；積極探索管辦分離有哪些有效的實現形式；如何建立完善事業單位法人治理結構；如何加強對事業單位國有資產的管理。

四是完善政府投入機制。如何加大投入力度、改革投入方式、完善投入監督機制，形成職權明確、分級負擔、財力與事權相匹配的事業單位投入機制；如何明確不同層級政府的公益服務責任，舉辦相應事業單位。

五是積極促進社會力量參與公益服務。一方面，如何營造良好的政策環境，打造政策平台，降低市場准入門檻，鼓勵支持社會力量參與公益服務的提供；另一方面，如何加強對社會公益組織行為規範的監管，完善有關收費標準、資產處置、收益分配、服務質量等政策，規範社會力量的公益服務行為。

中共中央 國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見

（2011年3月23日）

為全面貫徹落實黨的十七大和十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，推動公益事業更好更快發展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，現就分類推進事業單位改革提出如下意見。

一、改革的重要性和緊迫性

1．事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現代化建設的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區各有關部門積極探索事業單位改革，不斷創新事業單位體制機制，穩步推進教育、科技、文化、衛生等行業體制改革，積累了有益經驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎。事業單位提供公益服務總量不斷擴大，服務水平逐步提高，在促進經濟社會發展、改善人民群眾生活方面發揮了重要作用。

2．當前，我國正處於全面建設小康社會的關鍵時期，加快發展社會事業、滿足人民群眾公益服務需求的任務更加艱巨。面對新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯后，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類推進事業單位改革加以解決。

3．分類推進事業單位改革，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措，是提高事業單位公益服務水平、加快各項社會事業發展的客觀需要。必須從改革開放和社會主義現代化建設全局的高度，充分認識分類推進事業單位改革的重大意義，切實增強責任感和緊迫感，堅定不移地把這項改革推向深入。

二、改革的指導思想、基本原則和總體目標

4．指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩步推進，進一步增強事業單位活力，不斷滿足人民群眾和經濟社會發展對公益服務的需求。

5．基本原則。堅持以人為本，把提高公益服務水平、滿足人民群眾需求作為出發點和落腳點；堅持分類指導，根據不同類別事業單位的特點，實施改革和管理；堅持開拓創新，破除影響公益事業發展的體制機制障礙，鼓勵進行多種形式的探索和實踐；堅持著眼發展，充分發揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，實現公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化；堅持統籌兼顧，充分發揮中央和地方兩個積極性，注意與行業體制改革、政府機構改革等相銜接，妥善處理改革發展穩定的關係。

6．總體目標和階段性目標。到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。今後5年，在清理規範基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成，從事公益服務事業單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編製等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業的制度環境進一步優化，為實現改革的總體目標奠定堅實基礎。

三、科學劃分事業單位類別

7．清理規範現有事業單位。對未按規定設立或原承擔特定任務已完成的，予以撤銷。對布局結構不合理、設置過於分散、工作任務嚴重不足或職責相同相近的，予以整合。

8．劃分現有事業單位類別。在清理規範基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。今後，不再批准設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。

9．細分從事公益服務的事業單位。根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，划入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，划入公益二類。具體由各地結合實際研究確定。

四、推進承擔行政職能事業單位改革

10．嚴格認定標準和範圍。根據國家有關法律法規和中央有關政策規定，按照是否主要履行行政決策、行政執行、行政監督等職能，從嚴認定承擔行政職能的事業單位。

11．區分不同情況實施改革。結合行政管理體制改革和政府機構改革，特別是探索實行職能有機統一的大部門體制，推進承擔行政職能事業單位改革。涉及機構編製調整的，不得突破政府機構限額和編製總額，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決。對部分承擔行政職能的事業單位，要認真梳理職能，將屬於政府的職能劃歸相關行政機構；職能調整后，要重新明確事業單位職責、劃定類別，工作任務不足的予以撤銷或併入其他事業單位。對完全承擔行政職能的事業單位，可調整為相關行政機關的內設機構，確需單獨設置行政機構的，要按照精簡效能原則設置。已認定為承擔行政職能、但尚未調整到位的事業單位，在過渡期內繼續按照現行法律法規和政策規定履行職責，使用事業編製且只減不增，人事、財務、社會保險等依照國家現行政策規定實施管理。

五、推進從事生產經營活動事業單位改革

12．推進轉企改制。周密制定從事生產經營活動事業單位轉企改制工作方案，按照有關規定進行資產清查、財務審計、資產評估，核實債權債務，界定和核實資產，由同級財政部門依法核定國家資本金。轉制單位要按規定註銷事業單位法人，核銷事業編製，進行國有資產產權登記和工商登記，並依法與在職職工簽訂勞動合同，建立或接續社會保險關係。事業單位轉企改制后，要按照現代企業制度要求，深化內部改革，轉變管理機制，並依照政企分開、政資分開的原則，逐步與原行政主管部門脫鉤，其國有資產管理除國家另有規定外，由履行國有資產出資人職責的機構負責。

13．完善過渡政策。為平穩推進轉制工作，可給予過渡期，一般為5年。在過渡期內，對轉制單位給予適當保留原有稅收等優惠政策，原有正常事業費繼續撥付。在離退休待遇方面，轉制前已離退休人員，原國家規定的離退休費待遇標準不變，支付方式和待遇調整按國家有關規定執行；轉制前參加工作、轉制後退休的人員，基本養老金的計發和調整按照國家有關規定執行，保證離退休人員待遇水平平穩銜接。在醫療保障方面，離休人員繼續執行現行辦法，所需資金按原渠道解決；轉制前已退休人員，轉制後繼續按規定享受職工基本醫療保險、補充醫療保障等待遇。有條件的轉制單位，可按照有關規定為職工建立補充醫療保險和企業年金。要進一步做好離退休人員的服務管理工作。

六、推進從事公益服務事業單位改革

14．明確改革目的。強化事業單位公益屬性，進一步理順體制、完善機制、健全制度，充分調動廣大工作人員的積極性、主動性、創造性，真正激發事業單位生機與活力，不斷提高公益服務水平和效率，促進公益事業大力發展，切實為人民群眾提供更加優質高效的公益服務。

15．改革管理體制。實行政事分開，理順政府與事業單位的關係。行政主管部門要加快職能轉變，創新管理方式，減少對事業單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規、行業規劃、標準規範和監督指導等職責，進一步落實事業單位法人自主權。對面向社會提供公益服務的事業單位，積極探索管辦分離的有效實現形式，逐步取消行政級別。對不同類型事業單位實行不同的機構編製管理，科學制定機構編製標準，合理控制總量，著力優化結構，建立動態調整機制，強化監督管理。

16．建立健全法人治理結構。面向社會提供公益服務的事業單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，提高運行效率，確保公益目標實現。不宜建立法人治理結構的事業單位，要繼續完善現行管理模式。

17．深化人事制度改革。以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力的事業單位人事管理制度。加快推進職稱制度改革。對不同類型事業單位實行分類人事管理，依據編製管理辦法分類設崗，實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。

18．深化收入分配製度改革。以完善工資分配激勵約束機製為核心，健全符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配製度。結合規範事業單位津貼補貼實施績效工資，進一步做好義務教育學校、公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資工作；對其他事業單位按照分類指導、分步實施、因地制宜、穩慎推進的原則，實施績效工資。各地區各部門要根據改革進程，探索對不同類型事業單位實行不同的績效工資管理辦法，分步實施到位。完善事業單位工資正常調整機制。

19．推進社會保險制度改革。完善事業單位及其工作人員參加基本養老、基本醫療、失業、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立於單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系。事業單位工作人員基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合，養老保險費由單位和個人共同負擔，個人繳費全部記入個人賬戶。養老保險基金單獨建賬，實行省級統籌，基本養老金實行社會化發放。實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革後退休的人員，妥善保證其養老待遇水平平穩過渡、合理銜接，保持國家規定的待遇水平不降低。建立事業單位工作人員職業年金制度。統籌考慮企業、事業單位、機關離退休人員養老待遇水平。

20．加強對事業單位的監督。建立事業單位績效考評制度，考評結果作為確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。加強審計監督和輿論監督。面向社會提供公益服務的事業單位要建立信息披露制度，重要事項和年度報告要向社會公開，涉及人民群眾切身利益的重大公益服務事項要進行社會公示和聽證。

21．全面加強事業單位黨的建設。按照黨章和有關規定，及時調整黨的組織設置，理順隸屬關係，選好配強黨組織領導班子，加強黨員教育、管理、服務，做好思想政治工作，推進精神文明建設，領導工會、共青團等群眾組織開展工作，充分發揮黨組織在促進事業發展、完成本單位中心任務中的領導核心或政治核心作用，保證黨的基本路線方針政策在事業單位的貫徹執行。

七、構建公益服務新格局

22．大力發展公益服務。適應經濟社會發展和人民群眾需要，不斷拓展公益服務領域，增加公益服務品種，擴大公益服務供給總量。發揮政府主導作用，引導社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，充分調動各方面積極性，不斷增強公益事業發展活力。通過改革，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務。

23．強化政府責任。按照逐步實現基本公共服務均等化的要求，優先發展直接關係人民群眾基本需求和國家安全、社會穩定的公益服務，促進公益服務公平公正。加快發展農村、欠發達地區和民族地區公益事業，縮小城鄉之間、地區之間公益服務水平差距，切實滿足廣大農民和城市低收入群體醫療、教育、文化等公益服務需求。優化公益服務資源配置，合理規劃布局，科學設置事業單位，打破條塊分割和行政區劃界限，推進資源共享。創新公益服務提供方式，完善購買服務機制，提高服務質量和效率。

24．鼓勵社會力量興辦公益事業。完善相關政策，放寬准入領域，推進公平準入，鼓勵社會力量依法進入公益事業領域。對社會力量興辦公益事業的，在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，與事業單位公平對待，並切實加強監管，引導其健康發展。完善和落實稅收優惠政策，鼓勵企業、社會團體和公民個人捐贈公益事業。大力倡導和發展志願服務。

25．充分發揮市場機製作用。完善扶持政策，充分發揮市場在公益事業領域資源配置中的積極作用，為社會資本投資創造良好環境，推動相關產業加快發展，滿足人民群眾多層次、多樣化服務需求。

八、完善支持公益事業發展的財政政策

26．加大財政對公益事業發展支持力度。加快建立健全公共財政體系，調整支出結構，加大投入力度，著力構建財政支持公益事業發展長效機制。制定和完善支持社會力量興辦公益事業的財政政策，形成多渠道籌措資金髮展公益事業的投入機制。對事業單位的財政資金使用情況進行績效考評，嚴格資金管理，提高使用效益。

27．改革和完善財政支持方式。按照國家政策和以事定費的原則，結合不同事業單位的具體特點和財力，對不同類型事業單位實行不同的財政支持辦法，合理制定標準，實行動態調整，健全監管制度，充分發揮財政資金的效用。對公益一類，根據正常業務需要，財政給予經費保障；對公益二類，根據財務收支狀況，財政給予經費補助，並通過政府購買服務等方式予以支持。

28．推進預算管理、政府採購和國有資產管理改革。研究建立事業單位資產配置標準體系，促進資產管理與預算編製有機結合，強化事業單位政府採購預算管理與執行，規範政府採購操作執行行為。加強行政事業性收費管理，嚴格收費項目和標準審批。建立健全事業單位財務會計和國有資產管理制度，加強財務監督，確保財政資金和國有資產使用規範、安全和有效。

九、認真做好組織實施工作

29．加強領導。分類推進事業單位改革事關經濟社會發展全局，是一場廣泛而深刻的變革，任務複雜艱巨。各地區各部門要高度重視，堅定信心，精心組織，攻堅克難，確保改革順利推進。為加強對改革工作的領導，建立中央分類推進事業單位改革工作部際聯席會議制度，負責交流改革情況、研究共性問題、提出工作建議等工作，具體工作由中央編辦承擔。教育、科技、文化、衛生、新聞出版等部門要按照現行的領導體制和政策規定，繼續推動行業體制改革。中央和國家機關負責組織所屬事業單位進行改革。中央編辦、財政部、人力資源社會保障部等部門要各司其職，密切配合，指導做好相關工作。各省（區、市）黨委和政府對本地區的改革負總責，要建立領導小組，健全工作機制，結合實際研究制定實施意見並抓好組織落實。

30．穩步實施。堅持分類指導、分業推進、分級組織、分步實施的工作方針，注意把握節奏，加強統籌協調，做到條塊結合、上下結合，條件成熟的可率先改革，暫不具備條件的允許過渡，不搞“一刀切”。要繼續深化改革試點，不斷總結試點經驗，完善相關政策措施。嚴禁突擊提拔幹部、嚴禁超職數配備幹部或違反規定提高幹部職級待遇。切實加強新聞宣傳和思想政治工作，正確引導社會輿論，營造良好改革氛圍，確保社會和諧穩定，確保國有資產不流失，確保公益事業健康發展。

改革開放以來，伴隨著經濟體制改革和行政管理體制改革的深化，事業單位改革也在不斷推進，已經在部分行業和某些地方取得了重要進展。黨的十一屆三中全會至今，我國事業單位改革大體經歷了四個階段：

第一階段：1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大。這一階段主要是撥亂反正，恢復社會事業，適當下放各類事業單位的管理權，大多數事業單位實行行政首長負責制，行政首長對本單位有經營管理權、機構設置權、用人自主權和分配決定權。1985年3月，中央下發了《關於科學技術體制改革的決定》，科技體制改革全面展開。科研事業單位改革主要是改變許多研究機構與企業相分離，研究、設計與教育、生產相脫節以及軍民分割、部門分割、地區分割的狀況，促進研究機構、設計機構、高等學校與企業之間的協作和聯合。按照《決定》，從事技術開發的研究機構，有的逐步發展成為經濟實體，有的在聯合的基礎上併入企業，有的自我發展為科研生產型的企業，或者成為中小企業聯合的技術開發機構。在科研事業單位改革的同時，同年4月，國務院批轉了衛生部《關於衛生工作改革若干政策問題的報告》，對衛生事業單位改革提出了要求：擴大衛生機構自主權，實行院、站、所長負責制；發展集體衛生機構，鼓勵和支持集體經濟組織、城鎮和街道組織舉辦醫療衛生設施，支持個體開業行醫，村一級衛生機構可以由集體經濟組織舉辦，也可以承包給鄉村醫生和衛生員集體舉辦，也可以由衛生院下鄉設點。5月，中央又下發了《關於教育體制改革的決定》，決定對教育事業單位進行改革：有步驟地實行九年制義務教育，基礎教育由地方負責、分級管理；調整中等教育結構，大力發展職業技術教育；改革高等學校的招生計劃和畢業生分配製度，擴大高等學校辦學自主權。之後，中辦、國辦又轉發了文化部《關於藝術表演團體改革的意見》，對文化事業單位改革作出了部署。在上述文件的指導下，從1985年開始，我國事業單位改革在科研、衛生、教育、文藝等領域陸續展開。

第二階段：1992年黨的十四大到2002年黨的十六大。1993年，黨中央印發的《關於黨政機構改革的方案》和《關於黨政機構改革方案的實施意見》中明確提出，事業單位改革的方向是實行政事分開，推進事業單位的社會化。各級黨政機關尤其是中央和省級機關要減少對事業單位的直接管理，有條件的事業單位要下放；打破部門所有制和條塊分割，拓寬事業單位的服務領域，使事業單位成為面向全社會提供服務的獨立法人，促進事業單位與經濟建設相結合；鼓勵集體、企業、個人和各種社會力量興辦事業單位；事業單位在職能、人事制度、工資制度、管理體制等方面，都要與黨政機關區別開來。事業單位按照經費的不同來源分為三類：一是經費自收自支的，享受企業的各項自主權，實行企業化管理；二是由國家實行差額補助的，政府在管理上適當放活；三是國家全額撥款的，其數量和規模從嚴控制。這期間，事業單位的改革，結合黨政機構改革同步進行。在此基礎上，1996年，中辦、國辦印發了《中央機構編製委員會關於事業單位改革若干問題的意見》。這是黨和國家就事業單位改革下發的第一個專門文件。文件提出了事業單位改革的指導思想和目標，以及事業單位改革的具體措施：合理劃分黨政機關與事業單位職責，行政管理職責原則上交歸行政機關，黨政機關分離出來的一些輔助性、技術性工作由事業單位承擔；遵循“區域覆蓋”和就近服務的原則，按照區域經濟和社會公益事業發展的要求，對事業單位的設置進行統籌規劃；中央和省市所屬事業單位，主要為所在地服務的，下放給所在地管理；積極發展既為社會主義市場經濟所急需又在經費上實行自收自支或企業化管理的事業單位，壓縮不適應國民經濟和社會發展需要的事業單位。按照這一文件，主要從事生產經營活動但作為事業單位管理的事業單位，原則上改為企業；一些實行企業化管理可以主要由市場引導資源配置的應用技術開發單位等，併入企業或改辦為科技先導型企業。為了使事業單位改革有可供遵循的具體政策，這期間黨中央、國務院下發了一系列具體文件，主要有：1998年7月，國務院印發了《關於調整撤併部門所屬學校管理體制的決定》，國辦轉發了教育部等部門《關於調整撤併部門所屬學校管理體制的實施意見》；1998年12月，國辦轉發了國務院機關事務管理局、中央編辦《關於深化國務院各部門機關後勤體制改革意見》;1999年2月，國務院轉發了科技部、中央編辦等5部門《關於國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革的意見》；1999年4月，國辦轉發了國土資源部、中央編辦、體改辦《地質勘查隊伍管理體制改革方案》;1999年8月，中辦、國辦下發了《關於調整中央國家機關和省、自治區、直轄市廳局報刊結構的通知》；1999年8月和2000年5月，國辦分別下發了《關於清理整頓經濟鑒證類社會中介機構的通知》、《關於經濟鑒證類社會中介機構與政府部門實行脫鉤改制意見的通知》； 2000年2月，國辦轉發了教育部等部門《關於調整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和布局結構實施的意見》； 2001年8月，中辦、國辦轉發了中宣部、國家廣電總局、新聞出版總署《關於深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》。所有這些文件，對各類事業單位的改革都提出了具體政策，事業單位改革分領域不斷推進。

第三階段：2002年黨的十六大至2007年黨的十七大。黨的十六大報告進一步強調：“按照政事分開原則，改革事業單位管理體制”；十六屆三中全會提出“繼續推進事業單位改革”；四中、五中全會進一步提出“加快推進事業單位分類改革”。按照這些精神，各省區市都選擇了一些領域和若干地市開展分類改革的綜合試點。這期間，有9個省、區、市出台或研究擬定了分類改革方案，13個省、區、市對事業單位進行了摸底調查和清理整頓，7個省、區、市對事業單位進行了模擬分類，13個省、區、市推進了改革試點工作，其中進展較快的省、區、市已完成試點。各地開展事業單位分類改革綜合試點的主要做法有：合理劃分政事職責，把事業單位承擔的行政職能劃歸行政機關，把機關承擔的一些輔助性、技術性、服務性職能交給事業單位；推進事業單位社會化，建立事業單位法人登記制度，鼓勵支持事業單位實行橫向聯合，變事業單位由國家舉辦、靠國家花錢為“花錢買服務”；對重複設置、業務相近、規模過小、任務已完成或嚴重不足的事業單位予以撤銷或合併，將主要從事生產經營活動的事業單位轉製為企業，部分具有行政職能的事業單位併入行政機關。這期間，文化事業單位改革試點成為事業單位改革的一個亮點。從 2003年7月開始，在黨中央、國務院的領導下，在中央文化體制改革試點工作領導小組的具體指導下，在全國9個地區和35個單位進行了文化體制改革試點。試點將文化事業單位分為公益性和經營性兩類，前者以增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務為重點，後者以創新體制、轉換機制、面向市場、壯大實力為重點。經過試點，文化事業單位的體制機制有了較大突破，一大批事業單位通過改革煥發了生機與活力。2005年底，黨中央、國務院下發了《關於深化文化體制改革的若干意見》，文化事業單位改革全面推進。在從2003年開始的農村配套改革的鄉鎮機構改革中，把鄉鎮事業單位改革作為一個重要方面，結合鄉鎮行政機構一併進行改革。

第四階段：2007年黨的十七大至今。黨的十七大要求進一步深化事業單位的分類改革。十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》對深化事業單位改革提出了具體要求，明確“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，完善相關財政政策”。按照十七大和十七屆二中全會的要求，事業單位改革繼續深化。在國務院的領導下，有關部門在廣泛深入的調查研究的基礎上，抓緊起草深化事業單位改革的總體方案和配套改革措施。為了探索經驗，2008年國務院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶進行事業單位改革試點。文化事業單位改革整體推進，各地在已取得成效的基礎上，改革繼續擴大範圍，深入發展。為了推動改革，2008年10月國辦印發了《關於文化體制改革中經營性文化事業單位轉製為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》，明確了改革的配套政策措施。到2008年底，全國333個地級市中，開展文化事業單位改革的已達117個。2009年，對出版社進行改革，全國出版社除保留4家外，全部轉企改製為企業；雜誌社的轉企改制工作也逐步展開。多年來，衛生事業單位改革一直沒有停止。在新農合和城市社區衛生服務機構基本健全后，2009年4月黨中央、國務院下發了《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》，提出醫藥衛生體制改革堅持公共醫療衛生的公益性質，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，以建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，切實緩解“看病難、看病貴”的問題。深化醫藥衛生事業單位改革要完善公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，著力抓好基本醫療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系、基本公共衛生服務均等化、公立醫院等五項重點改革。2010年2月，衛生部、中央編辦、發改委、財政部、人力資源和社會保障部聯合下發了《關於印發公立醫院改革試點指導意見的通知》，決定在各省、區、市已經分別選擇1－2個城市（城區）進行公立醫院改革試點的同時，國家選16個有代表性的城市進行公立醫院改革試點。

中編辦、人保部等相關部委正在抓緊制定《事業單位崗位績效工資制度》與《分類推進事業單位改革的意見》，兩份文件可能會一同出台。這意味著，此番事業單位工資改革，將與事業單位改革本身同步推進。

據工資改革參與人士透露，一些涉及國家安全，對政策和經濟管理工作有明確輔助作用，以及明顯以社會公益性為屬性的事業單位，將繼續得到財政保障；目前這類事業單位的工資分配大多以"參照公務員"和"全額撥款"的形式獲得，不過，在國家部委所屬的事業單位中，比例在少數。對於一些以業務突出、主要以行業或專業業務為主的事業單位，將繼續獲得財政扶持。此類事業單位工資收入主要以財政補貼形式獲得。

但對於一些工資收入"自收自支"，主要面對市場，並已經開展經營活動的事業單位，將在相關部委的扶持下，儘快推向市場。此外，一些職能重合、長期虧損、課題任務量不多的事業單位將會被打包重組或徹底剝離。

此外，進一步規範事業單位津補貼發放依舊是改革重點。津補貼是事業單位人員工資的組成部分之一。但在2006年人事部下發的《關於事業單位工作人員收入分配製度改革方案》中，並沒有對津補貼的發放做出規定。這也讓津補貼成為事業單位工資收入的另一隱蔽但卻重要的收入來源。

中國人事科學研究院工資福利研究室主任何鳳秋說，事業單位津補貼情況繁雜，佔總收入比重差異較大。如何將合理的津補貼規範到統一的崗位績效工資制度中來，同時又不至於引發新的矛盾，是有待研究解決的問題。

人保部相關人士說，事業單位工資改革，最終的目標是盡量推向市場，變成類諮詢公司。但該人士表示，這是一種理想的模式，需要很長時間。

國務院共有社科院中科院等直屬事業單位14個，有國資委、科技部等相關部委29個，稅務總局、工商局等直屬機構18個。以及部委管理的國際局10 個。在這些機構下面，基本上都有數目不等的相關事業單位。這些種類繁多，人員規模龐大的事業單位的工資改革成為此次改革的難點。

事實上，中科院和社科院在2008年被選為進行工資改革的試點。兩年已過，這兩個"先行先試"的事業單位推進的工資改革依然困難重重。

社科院人士說，院里工資改革基本已經停止，沒辦法再推進了。該人士透露，停止的原因在於社科院向人保部爭取的"一級以上研究員崗位比例達到60%以上"這一要求至今沒有得到批複。他稱，定崗定薪都不是關鍵，關鍵是最上面的人員級別定不下來，下面都不好做。

即便是在中科院，推進的工資改革也僅僅停留在定崗定薪的層面，而對於績效究竟該如何考核，相關的薪津補貼參考標準如何一直沒有明確的說法。

由於體制遺留原因，科技部掌管著包括國家發改委、工信部、財政部等眾多部委下屬的科研型事業單位的工資費用。這一權利，由前國家科委承襲而來。每年，科技部都要對幾乎全部部委所屬的科研事業單位的支出費用統一匡算，然後上報財政部撥款。

科技部人士稱，最近幾年來的局面是，國務院部委設置瘦身，但是相應事業單位卻在逐年擴編。僅以科技部為例，1998年國務院機構改革之後，科技部下屬事業單位只有兩三家，單現在已經發展至近10家。每年科技部匡算出來的國務院部委相關事業單位的工資等費用支出已經近500億。而十年前，才不過幾十億的規模。

科技部人士說，事業單位工資改革應該推進，否則都吃財政，只會包袱越來越重。對於那些盈利能力強，能掙錢的事業單位應該剝離出去，推向市場。但他也表示，一步到位推向市場根本做不到。

事實上，多數部委事業單位都不看好此輪工資改革，某部委的一家事業單位負責人預測，"這一輪改革依舊會胎死腹中"。

事業單位改革受到三大阻力的影響：

事業單位養老金改革方案受到工人、農民的歡迎。但一如既往地，受到以教職工為代表的事業單位從業 者的堅決抵制。

2008年底，廣東起草了《廣東省事業單位分類改革實施意見（徵求意見稿）》，擬為其後的養老制度改革鋪路。然而，此方案剛一提交各事業單位內部徵求意見，“就引起混亂和不穩定，一些人直接寫信給省委領導，大批人申請提前退休或買斷工齡。”

廣東省人力資源和社會保障廳一位不願公開姓名的官員告訴記者，分類改革本身就困難重重。

儘管從單位性質上看，要進行分類劃分並不困難，但由於所有事業單位都與政府行政機關有著密切的關係，為平衡和照顧各方利益，要進行公平有效的劃分爭議極大。

按照此徵求意見稿，廣東擬將全省所有事業單位分為三類：行政類事業單位、經營服務類事業單位及公益類事業單位。後者是養老制度改革對象。第一類事業單位要與國家機關合併，他們對改革雙手贊成；第二類擬通過改製成為企業，這類單位絕大部分自成立之日起就按企業模式納入養老保險序列，在養老保險改革方面爭議不大，但對自己要被直接改成企業的做法，反應激烈。很多列入轉制計劃的事業單位人員，紛紛打報告要求回到公務員系統工作。這是第一重阻力。

第二重阻力是，徵求意見稿在以高校教職工為代表的公益類事業單位內，掀起了一股提前退休潮。

華南農業大學一位已退休的教師告訴本刊記者，當時有教師測算過，按老辦法退休，退休金在3500元/月以上；若不申請提前退休，退休金則可能只有1600元/月左右。

按照廣東省的徵求意見稿，在2008年12月31日前，凡工作年限滿30年的；或個別工作年限滿20年，因身體或其他特殊原因不能堅持正常工作的，經報同級政府人事部門批准亦可辦理提前退休手續。對這部分職工，可按“老人老辦法”實行退休養老待遇。

據廣東當地媒體報道，2008年12月20日前後，各大高校的人事處辦公室門前，前來詢問退休政策的教職工川流不息，“不少符合條件的高校教授打算先退休，然後等著學校返聘自己”。

廣東省社保系統一位官員稱：“當時提出要退休的大概有上千人，嚴重影響了高校的教學秩序，還有一些老師公開抨擊改革方案，認為公務員不改，只改事業單位，不公平。”

在改革方案執行者眼中，還有第三重阻力，就是財政支付難題。

上述廣東省人力資源和社會保障廳官員告訴本刊記者，如此龐大的公益類事業單位人群一下子進入社保，財政必須按其工齡為其補繳工資額28%的養老保險費。“當時勞動、人事及財政部門坐在一起測算了一下，就算每個職工平均補繳十年，那至少也要幾十億元，更何況平均工齡可能不止十年”。

如果再算上按工資額的16%繳納職業年金，“那更是不得了，沒人敢提”。

據悉，2009年廣東省財政對社保養老基金補助3.3億元，壓力原本已相當巨大。

“各部門一看情況這麼複雜，改革對象都鬧得這麼厲害，全都像得了心肌梗塞，誰都不敢動了。”這位官員說。就這樣，廣東的事業單位分類改革辦法不了了之，養老制度改革方案也隨之擱淺。

作為最早啟動改革的省份，廣東的經歷被其他省（市）視為教訓。據本刊記者了解，目前上海、重慶及浙江均未出台相關改革方案；山西正在進行事業單位分類改革的前期工作，目前已撤併事業單位74個，核減事業編製2827名，其中全額352名，差額1046名，收回政法專項編製72名，核減處級領導職數182名。但是，山西的改革能進行到何種程度，業界並不看好。

針對當前轉型期的社會特點，我國事業單位管理體制的改革還應進一步深化，筆者認為應從以下幾個方面繼續推進事業單位管理體制的改革。

實行政事分開

應將政府的行政管理與公共事業組織的公共事業管理嚴格區分開來，正確劃分政府機構與公共事業組織各自的職責範圍，實現政事分開。政府行政機構應承擔行政管理職能，而公共事業組織則應依法從事各項公共事業經營活動。對原由行政機構承擔的部分公共事業職能，應進行剝離，交給現有的事業單位承擔；對現有事業單位所承擔的行政職能歸還政府部門。在重新界定和劃分政府機構與事業單位職責的基礎上，實現政事機構分開。只有這樣，才能有效地杜絕政事職責不分、政事機構混設、政事人員混用等政事不分的現象再次發生。同時，也有利於加強財政監督，防止行政機構佔用或挪用事業經費。由於行政機構與事業單位的性質、職責、功能和特點都不相同，因此，應分別採用不同的運行機制和管理方式，實現政事管理體制分開。如事業單位不僅要在機構名稱上與行政機構脫鉤，而且在機構等級、勞動人事制度、目標考核制度、組織領導制度、財務管理制度、組織運行與管理方式等方面，均應與行政機關脫鉤。事業單位應取消行政級別，逐步淡化並最終脫離事業單位與行政部門的隸屬關係，使其成為依法向社會自主開展事業經營活動的獨立事業法人，實現真正意義上的分開。

推進公共事業管理社會化

公共事業管理社會化是指通過社會各方面的力量，充分利用社會資源進行准公共產品的生產和提供。在這裡，公共事業社會化管理強調的是社會力量應成為公共事業的主體。社會力量包括社會上的集體及個人的財力和物力，以實現公共事業投資主體多元化。多元化投資主體將使公共事業的資本形態，從過去比較單一的國有資本形態轉化為社會集團形態或融資資本形態；公共事業組織的投資和經營風險，也將由國家集中承擔轉變為社會分散承擔；同時也使過去的國家獨享資本利益，轉變為社會分享資本利益。我國在改革中實行的“公辦民助”或“民辦公助”、委託“公共事業投資公司”管理和經營公共事業資源，以及鼓勵集體和個人直接興辦等形式進行公共事業運營，正是符合了這一社會化的方向。今後，還應繼續大力支持社會力量興辦公共事業，充分調動社會資源，為社會提供數量更多、質量更好、效益更高的公共事業產品與服務。

引入市場機制，促進公共事業管理市場化

公共事業管理市場化與公共事業管理社會化是相輔相成的。只有真正做到產權明晰，權責明確，並按照市場規律使人、財、物、無形資產等生產要素自由流動，才能真正體現它們的價值，也才會使我國的公共事業步入一個良性發展的軌道。只有實現“事業”產品和服務的商品化，大力培育科學技術市場、教育市場、文化市場、體育市場、衛生市場以及其他各類相關市場，才能讓這些“事業”單位及其人員找到不斷發揮作用的領域。為此，應加快公共事業產品和服務的價格改革，為公共事業組織營造一個公平競爭的環境。改變現有事業單位的服務對象與經營範圍，促使其逐步轉向市場，開展自主經營，並打破各種行政性的市場壟斷，取消各種不合理和不必要的經營限制，從而逐步形成統一規範的科學技術市場、教育市場、文化市場、體育市場、衛生市場以及其他各類相關市場，以實現公共事業服務方向的社會化和市場化。

改革事業單位財政資金供應方式

為配合公共事業管理體制改革，促使公共事業社會化和市場化，從根本上減輕國家財政負擔，財政應區分不同公共事業的性質和特點，對現有的國有事業單位採取不同的改革措施。如，對於那些可以立即實現產業化的現有事業單位，應要求其儘快轉化為企業，堅決推向市場，財政不再供給事業經費；對於那些具有一定特殊性、需要繼續由國家財政供應資金的事業單位，如基礎科學研究、義務教育、社會公益性文化事業等，應改革其資金供應方式，可針對不同單位的具體情況，分別實行事業基金、零基預算，績效預算、政府採購合同等多種形式，將競爭機制引入公共事業領域，同時嚴格事業單位財務制度，提高事業單位的工作效率和事業經費使用效益。

加強事業單位監督機制建設

首先，應通過法律法規進一步明確界定政府監督主體，明確監督主體之間的具體職責劃分。政府監督的重點應放在公共事業組織的活動是否違法違規上。其次，通過引入市場競爭機制，促使公共事業組織活動透明化，由此形成一個由社會來評價各公共組織業績，並由業績決定其能否繼續生存的社會氛圍，客觀上起到社會公眾對公共事業組織運營的監督作用。第三，應建立公共事業組織行業監管自律機制，通過公共事業組織在本系統內部建立的監督制約機制，來評價各公共事業組織的工作效率及其成果。第四，加強公共事業法制建設。為適應我國公共事業快速發展的新形勢，加強對公共事業組織活動的法制化管理，應儘快提高公共事業管理立法層次，加強其權威性，並切實充實和完善現有的法規內容，為進一步深化公共事業管理體制改革提供可靠的法律保證。

總之，在我國社會管理體制走向“小政府，大社會”的轉型過程中，許多社會職能將要更多地依託公共事業組織來承擔，公共事業管理將在社會中發揮越來越大的作用，因此，重新認識社會主義市場經濟條件下公共事業管理的內涵，改革傳統的事業單位管理體制中存在的問題，對促進我國公共事業快速發展，更好地滿足社會需求，具有十分重要的現實意義。只有轉變觀念，大膽創新，不斷探索，才能使我國的公共事業管理水平不斷提高，從而迎接社會轉型給公共事業發展帶來的各種新的機遇和挑戰。