地方公路

隨著“大運高速公路”這一山西經濟騰飛“脊樑”的挺起，我省地方公路建設進入了嶄新的歷史時期。如何加快地方公路建設步伐，提高建養管理水平，筆者就以下幾個方面，提出一些對策。

1. 1 審時度勢 廣開渠道

地方公路建設養護最難過的一關是資金籌措，它是制約地方經濟發展的“瓶頸”。如何突破這一“瓶頸”呢?

a.資金籌措必須立足自身，依靠多元化來解決頸要切實抓好規費徵收主渠道，交通征稽部門 象。要從源頭抓起，做到應徵不漏;

b.積極爭取上級公路交通部門補助資金以及國家以工代賑項目配套投資和國債投資等;

c. 積極探索盤活路產，實施資本運營模式，力爭走出一條滾動發展，多元化融資的新路子;

d. 選好項目，銀企合作，積極應用信貸資金開發建設;

e.爭取相關部門的配套資助;

f. 地方政府應努力改善公路投資環境，出台有關政策鼓勵社會民間資本流入地方公路建設養護市場。

1. 2 抓住機遇 合理規劃

面對難得的歷史機遇，結合地方公路建設自身特點，應科學合理地進行路網規劃，在通達深度與廣度上下功夫，把來之不易的資金用在刀刃上，逐步提高技術等級，增強服務功能，使其發揮出最大的經濟效益。

2. 1 優化設計 注重質量

公路管理者要與時俱進，不斷創新設計理念; 調整設計思路，一切從實際出發; 因地制宜，採用合理的技術標準，嚴把項目設計審批關。與此同時，還應注重建章立制，使質量管理做到制度化、規範化、標準化，使公路工程建設從始至終處於受控狀態。應強化質量意識，增強責任感和使命感，把地方公路建設作為一項政治任務來抓 ,以高質量高標準服務於人民群眾，真正樹立起行業形象，樹立起黨和政府的形。

2. 2 嚴格程序 強化管理

嚴格執行各程序的審批程序 ,進行項目規範化管理，完善質量保障體系，全面推行五項工程管理制度，即:項目法人責任制; 招標投標制; 工程監理制；合同管理制；廉政建設制。牢固樹立三個意識，即: 質量意識；安全意識；責任意識。

3. 1 轉變觀念 改革體制

近年來，人才的流向主要集中於工程建設，現有的養護部門專業人才嚴重缺乏，地方公路養護部門的專業養護機械設備更是嚴重配置不足，概括來講，舊有的養護體制中存在著“政企不分、事企不分、活力不足、機構臃腫、人浮於事、效率低下”等弊端，己愈來愈不適應當前公路事業的發展要求，公路養護管理部門必須更新觀念加大力度進行體制改革，消除弊端，積極探索出一套適應時代要求的新的養護運行機制，真正實現“建養並重，協調發展”的目標。

3. 2 管養分離 走向市場

為逐步實現公路管理與養護相分離，公路養護管理部門應按照現代企業制度標準，從公路養護主體入手，建好養護四支隊伍: 日常養護隊伍，養護工程隊伍，路政管理隊伍，三產開發隊伍。其中，日常養護隊伍、路政管理隊伍在養護經費中列支，實行定額養護，費用包干; 養護工程隊伍、三產開發隊伍要成為獨立法人走向市場，自主經營，自負盈虧，自擔風險。同時，養護生產單位還要做好以下幾個轉變，即: ①養護方式從定員養護向定額養護轉變; ②生產方式由人工或半機械化向機械化轉變，組織方式由小道班分散養護向大道班集中養護轉變; ③養護髮展模式由單純養護向以養護為主多種經營方式協調發展轉變，由單純靠資金投入向靠科技資金綜合投入方式轉變; ④資金籌措方式由單純依靠養護撥款向多元化多渠道方式轉變。不斷摸索適應市場要求的養護運作模式，深化養護體制改革。

4. 1 “虛功”實做 全民動員

當前，人們“愛路護路”意識普遍淡薄，公路建養管理部門應對此引起高度重視，針對性地制定出切實可行的宣傳方案，將宣傳工作網路化，大張旗鼓地進行公路相關法律、法規的宣傳，做到報紙有文、電視有影、廣播有聲，達到家喻戶曉、深入人心的效果。營造出一種齊抓共管的社會環境氛圍，全民動員起來，保障公路交通的安全與暢通。

4. 2 依法治路 獎懲分明

隨著《公路法》、新《路政管理規定》的頒布實施, 公路養護路政管理走上了法制化道路。對侵害路產路權的行為將依法予以處罰，對主動舉報和制止破壞路產路權行為發生的，將給予相應獎勵。“要想富先修路” ,修好的路如果不及時養護那就等於截斷了致富的途徑，我們要以高度的歷史責任感和使命感加快地方公路建設步伐，提高建養管理水平，促進城鄉交流，拉動地方經濟的發展。

在“八五”、“九五”期間，廣東陽東的地方公路建設重點放在鎮與鎮和鎮與管理區的連通上，在陽東地方公路二級改造過程中，由於當地的公路建設資金採用“當地鎮政府出一點、縣政府出一點、省市政府支持一點”的籌集形式，加上個別鄉鎮經濟比較困難，也就局限了二級公路改造建設規模。在設計中一般從節約工程費用、景觀協調、自然環保等方面去考慮定線，而盡量減少採用高指標、大切割、佔用農田的辦法。並嚴格按照《公路路線設計規範》(下稱《規範》)所要求的對改建工程應遵照利用與改造相結合的原則，合理、充分地利用原有工程。

公路的平面設計是根據汽車行駛的力學性質和行駛軌跡，確定各線形的幾何要素，按《公路工程技術標準》( JTJ001- 97)第2. 0. 2條、第3.0. 11條規定。二級平原微丘公路改造設計行車速度為80 km /h ,一般最小半徑為400 m,為了充分利用原有舊路，線路採用以原有舊路為主的平面設計方案，由直線和平曲線組合而成，直線所佔比例較大，且當線路通過村莊時，按“靠村不進村，利民不擾民”的原則，這樣，既方便了群眾，又保證了設計速度和行車安全，並為將來公路提級做好了準備。例如周田公路(全長9.2 km,經過五個村莊) 的設計，在選線時，我們大膽捨去通過村莊中心的舊路，在距村莊50m 左右的周邊通過。在設計中，我們對極限半徑和最小半徑盡量少用，不得已時才通過技術和經濟比較后再作出決擇。

1. 1 直線

在直線設計方面，為爭取線路短捷，一般來說，可取直線的地方均採用直線，但我們同時也注意不盲目地追求長直線，這是因為: 一方面，直線太長容易造成行車上過於單調乏味，使駕駛員易出現疲勞現象而放鬆警惕。另一方面，直線太長可能引起高速行駛而釀成車禍。我國對直線最長距離並未作出明確規定，原因是我國地域遼闊，地形地勢變化差異大。很難作出統一的規定。但我國《規範》第7. 2. 3條規定了直線最小長度，當計算行車速度大於或等於60 km / h時，同向曲線間最小直線長度(以m 計)以不小於行車速度(以km /h計)的6倍為宜，反向曲線間最小直線長度(以m 計)以不小於行車速度(以km /h 計)的2倍為宜。在設計中我們重點注意兩曲線的直線長度，合田公路和塘麻公路在滿足技術標準的前提下，多次採用復曲線，以減少佔用農田。實踐證明在這幾個復曲線上行車安全、舒適。

1. 2平曲線

在平曲線設置方面我們盡量滿足車輛能夠勻速行駛，我們同時按《規範》在平曲線與直線之間引入了緩和曲線，在圓曲線與緩和曲線之間的關係中，滿足圓曲線最小長度不小於緩和曲線總長度，不致於使緩和曲線交叉。由於在舊路改建過程中，原舊路都是等級較低的線型，在裁彎取直時，我們按《規範》7. 3. 1條、7. 3. 2條和7. 3. 4條，在與地形條件相適應的前提下盡量採用較大半徑。緩和曲線則根據地形、地貌的實際情況 ,在滿足《規範》要求的前提下 ,力求滿足視覺和美學條件的要求 ,選取緩和曲線長度 ,一般情況下緩和曲線與圓曲線的半徑成正比。另外 ,對平曲線的小轉角 (轉角小於 7°)盡量少採用 ,只有在良東公路中 ,為避免開挖陡峭的山嶺才採用小曲線轉角 ,為此減少從路線中心線向山內控入8 m ,避免了約6萬m的土方開挖。為使行車能識別出圓曲線，我們對小轉角平曲線長度嚴格按《規範》7. 8. 2條的要求實施。

縱斷面設計根據自然條件、水文、氣候等因素去考慮，在二級公路改建過程中，為了考慮公路路況今後的提級, 我們盡量減少採用最大坡度，為將來公路提級時保證路面有最大的利用價值作準備。由於縱坡並不是愈小愈好，為了保障路塹、低填方邊溝的排水要求，防止積水滲入路基而影響路基穩定性，所以各條改造的公路水溝的縱坡我們採用了不小於 3. 3% 的縱坡。在一些山嶺公路改建測設過程中 ,為了減少土石方量 ,需採用較大的縱坡 ,但對大於 5% 的縱坡必須限制其坡長。豎曲線的設置能滿足汽車的穩定性和視距要求 ,在不過分增大工程量的前提下宜選用較大半徑豎曲線 ,只有當前後兩相鄰縱坡的代數差小時 ,才選用極限最小半徑。對同向豎曲線 ,特別是同向凹形豎曲線之間 ,如果直線坡段不長 ,應合併為單曲線或復曲線形成的豎曲線 ,避免出現斷脊曲線。反向豎曲線間要設置一段不小於計算行車速度 3s 行程的直線坡段。在已完工的幾條公路中 ,行車都比較暢順。

在平縱組合設計中 ,我們遵守如下原則:

①平曲線與豎曲線的半徑大小應保持均衡 ,當平曲線與豎曲線重合時 ,我們取其半徑之比 1∶ ( 10～ 20) ,並使豎曲線包括在平曲線內。

②小半徑的平曲線起 (終 )點不宜放在豎曲線的頂部或底部 ,並不得與平面反向曲線的拐點重點。

③路線有起伏的路段 ,不要採用長直線 ,盡量使平面設計隨縱坡的變化略加轉折。 ④避免一個較長的平曲線包含兩個豎曲線 ,或一個較長的豎曲線包含兩個平曲線。 ⑤避免在長陡坡下端設置小半徑的圓曲線，較長的直線上也不能設置較陡的坡度。

二級公路改造工程的橫斷面設計一般根據舊路利用情況和當地的自然條件，並結合實際的施工方法進行，在平原微丘二級公路改造過程中填挖土方高度不大，路基填方邊坡和路塹邊坡較穩定，擋土牆路堤和護坡路基比較少用, 從保障路基排水和路基穩定的情況下，減少工程造價，在暗彎和彎道內側有障礙物時，要滿足行車視距的要求，進行橫凈距計算，確定橫斷面型式。總之 ,在選擇橫斷面型式上綜合考慮 ,確保路基穩定。

地方公路改造設計有著與國道、省道設計不同的特點 ,由於地方公路建設的資金是通過“三個一點”的方法籌集的 ,客觀上限制了地方公路建設的規模 ,它既要滿足公路的技術標準 ,又要力求節約工程量 ,成為地方公路建設的特點。所以 ,在設計過程中 ,為將來公路的升級打下基礎尤為重要。

(一)地方公路發展現狀

“十一五”期間，四川省公路建設實現了跨越式發展，2011年全省公路建設總里程躍居全國第一位。截至2011年末，四川省公路總里程達到27.4萬公里，位居全國第一，其中：累計建成農村公路26萬公里，地方公路1.1萬公里，公路條件的改善有利地支撐了全省經濟加快發展。但是，四川省公路建設項目仍具有短期內資金投入大、建設和還款期長、資金多依賴銀行貸款等特點。到“十二五”末，四川省將實現如下目標：全省公路總里程30.8萬公里，其中，國省幹線公路2.8萬公里、農村公路28萬公里、公路網密度達63.5公里/百平方公里。地方公路建設任重而道遠。

(二)融資體制及相關政策的變化

1.地方政府融資平台清理

2010年月10日，《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號)頒布施行，要求加強地方政府平台公司管理，有效防範財政金融風險，規範融資平台公司舉債行為。2012年3月14日，按照“政策不變，深化整改，審慎退出，重在增信”的總體思路，銀監會頒布了《關於加強2012年地方政府融資平台貸款風險監管的指導意見》(銀監發[2012]12號)，要求繼續推進融資平台貸款風險化解工作。四川省地方公路的融資主體四川省交通運輸廳及各地市州交通局均在清理範圍之內。

2.成品油稅費改革

根據《國務院關於實施成品油價格和稅費改革的通知》，2009年1月1日起實施成品油稅費改革，主要包括：取消公路養路費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級收費公路，提高成品油消費稅單位稅額等。導致地方公路還款來源喪失，交通廳、局資金籌措能力降低。

3.“三法一指引”政策要求

2009年銀監會頒布實施了《固定資產貸款管理暫行辦法》《項目融資業務指引》等三個辦法一個指引，要求規範金融機構貸款業務經營行為、加強貸款審慎管理。加劇了平台融資難度，貸款資金使用及調度受到約束。

(一)融資平台政策清理影響

1.融資主體限制

四川省地方公路的融資主體大部分是交通廳及地市州交通局，均被納入融資平台範疇進行管理。

(1)交通廳、局類融資平台按照分類要求，屬於監測類(區分於公司制退出類平台)，貸款投向、管理均受相關政策約束。

(2)根據12號文要求，納入融資平台管理的，貸款餘額只降不增，也就是說如果當年融資平台沒有還款的，就沒有辦法新增發放。

2.貸款投向限制

對納入融資平台的，貸款只能投向五個方面，對公路行業而言，投向僅包括“符合公路法的收費公路”，不收費公路(包括農村公路、三級四級地方公路以及取消收費后的二級公路)均不在貸款資金投向範疇。該項規定與《公路法》“籌集公路建設資金，除各級人民政府的財政撥款，包括依法徵稅籌集的公路建設專項資金轉為的財政撥款外，可以依法向國內外金融機構或外國政府貸款”條款存在差異。

3.貸款擔保限制

銀監發[2011]34號文規定，對抵質押擔保進行整改：對地方政府及其部門、機構以直接或間接形式提供的原有擔保，應在充分協商的基礎上重新落實合法的抵質押擔保。

(二)成品油稅費改革政策影響

1.成品油稅費改革后，取消了交通廳、局的規費收入，轉變為財政劃撥交通的成品油稅收返還資金，列入財政預算。一方面返還資金的數量存在一定不確定性；另一方面，資金劃撥存在一定時滯。

2.四川省正式將二級公路取消收費列上議事日程，初步估計將於2012年末正式宣布取消收費。取消收費后：(1)存量貸款的還款來源喪失，按照存量負債中央補貼60%，地方承擔40%的比例，四川省地方財力較弱，還款有風險；(2)自身無收益，二級公路再融資難，同時，財力要顧及存量負債的還款，新建項目的投入必然不足。

(三)“三法一指引”政策影響

銀監會頒布實施的“三個辦法、一個指引”，要求貸款銀行採取受託支付、實貸實付方式支付貸款資金。四川省地方公路項目小、數量多，且多有一個項目由若干施工單位分段中標實施，其投資建設管理體制還不能完全適應“三個辦法、一個指引”政策的要求，導致銀行資金調度、使用困難。

(一)積極爭取相關政策支持

1.爭取交通部、財政部等中央部委的政策傾斜，加大地方公路補助力度

(1)提高補助標準。提高對地方公路單公里補助金額，緩解地方公路建設資金籌集壓力。

(2)擴大補助範圍。爭取儘可能多的地方公路項目納入交通部、財政部等中央部委對地方公路的補助範圍。

(3)加大對地方公路養護資金的投入。

2.做好二級公路取消收費的政策過渡

一方面要做好二級公路負債的統計工作，確保債務餘額真實；另一方面，宣布取消二級公路收費后，要做好過渡期債務償還的安排，確保在取消收費後到財政補貼資金下達前銀行貸款能夠正常償還。

3.完善債務償還保障機制

針對四川省地方公路建設投資大，大部分項目是無收益或低收益的實際情況，僅僅依靠借款平台自身實力難以保證貸款資金的及時足額償還。省、市政府可考慮在財力允許的情況下，以地方公路債務餘額為基礎，按一定比例設立並提取相應的償債準備金，幫助完善地方公路債務償還保障機制。

(二)合理的貸款模式選擇

1.不收費公路

明確貸款投向——銀監發[2012]12號文規定融資平台要投向符合《公路法》的收費公路，對不收費公路，在貸款投向上可考慮12號文規定的工程進度60%以上且現金流測算達到全覆蓋的在建項目。創新貸款模式——在原有的以公路收費權質押的貸款模式不再適用的情況下，考慮創新以成品油稅收返還資金收益權質押的貸款模式，必要時增加政府國有控股公司擔保的補充擔保措施，使不收費地方公路符合銀行政策條件，從而使其獲得銀行貸款資金成為可能。規避政策風險——針對銀監會重新落實地方政府及部門、機構原有擔保的相關要求，可設計由地方政府或財政廳、局與借款人簽訂還款差額補足協議，約定對借款人的還款資金缺口，由財政部門增加資金支持，補足還款資金，避免由政府或財政部門直接提供擔保。

2.收費公路

對收費公路，繼續以原有收費權質押的模式，以項目收費收入作還款來源，積極申請銀行貸款。在銀行資金基礎上，還應考慮通過投、貸、債、租、證等模式，多渠道、全方位吸引資金。

(三)盤活存量資產，騰出資金規模

1.通過對公路資產開展融資租賃，多渠道獲取資金一般採用售後回租模式，具體的操作程序是，承租人將自有公路資產出售給出租人(一般為租賃公司)，獲取資金，同時與出租人簽訂租賃合同，將資產從出租人出租回，再分期支付租金。四川省可將一些收益較好的公路項目開展融資租賃，盤活存量資產，並且該方式融入的資金還可以用作新建項目的資本金，程序簡單、成本可控。

2.通過給高速公路的大修、養護資金提供貸款，交通主管部門可騰出原本用於高速公路大修、養護的資金用於地方公路建設。

(四)利用政府債券資金加大對地方公路的投入

財政部《2009年地方政府債券預算管理辦法》規定，“地方政府債券支出資金主要用於中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目支出”，並要求地方發債需經國務院批准。2011年，財政部允許上海、浙江、廣東、深圳開展地方政府發債試點。下一步，四川省政府應積極通過提升信用等級和財力等爭取國家允許其適度發行地方債，投入地方公路建設。在國家允許其自行發債之前，可爭取有財政部代理髮行，緩解資金籌集壓力。