土地資源保護

黨和政府高度重視土地問題，把土地資源定位為參與宏觀調控的主要手段，國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》下發后，特別是《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》進一步明確土地管理和耕地保護的責任文件精神，明確各級政府是土地管理和耕地保護的第一責任人。各級地方政府和國土資源管理部門加大了對《土地管理法》的宣傳和實施力度，執法部門也加大了對違法用地的查處力度，對農村土地管理尤其是耕地保護作出了巨大努力。在農村中，違法用地，亂占、濫用耕地建房的現象雖然得到了有效遏制，農民建房也正在走上依法管理的道路。但是，隨著農村經濟的發展，農民生活觀念的逐漸變化，特別是在中央惠農政策的大環境下，農村農民住宅建設空前活躍，由於各地的地理位置、自然條件不盡相同，導致農民建房還存在著不少的問題，破壞、閑置浪費耕地現象隨之大量出現。

例：濉溪縣共有215個行政村，24個居委會，農村居民點2722個，面積298299.8畝，多年來該縣在村莊用地管理方面主要做法有：

1、強化土地利用總體規劃的控制作用

村莊和集鎮規劃的編製必須與土地利用總體規劃相銜接，各類用地必須符合土地利用總體規劃，不符合規劃的用地項目不予受理或審批。

2、做好村莊定界工作

完善村莊定界，劃定村莊用地範圍，控制村莊用地規模。

該縣在村莊用地管理方面主要存在以下問題：

1、規劃滯后，造成村莊布局散亂

長期來，村莊和集鎮建設缺乏科學、合理的規劃，農村村民建房布局極不合理。路修到那裡，房就建到那裡的“馬路經濟”現象隨處可見。農村居民點遍布各個角落，農戶居住極為散亂。有的自然村只有十幾戶人家居住，但四周卻留有幾畝到十幾畝的宅基地不等，大量土地被閑置，土地利用效率低。由於村莊分佈散亂和經濟條件的限制，房屋坐落參差不齊，不僅給農村居民生產生活帶來不便，而且也影響了村容村貌。

2、管理不到位，宅基地嚴重超標、一戶多宅現象突出

由於農民的土地優患意識不強，不能充分利用村內空閑地、廢棄地建房，而是盲目向村外耕地擴張。在各個行政村中，都不同程度地存在著未批先建、少批多建以及一戶多宅、房屋空置現象。由於我縣實行“宅田合一”制度，造成宅基調整困難，供需矛盾突出，據粗略統計，我縣村莊用地未批已用占農村居民點用地的2.8%。

3、現行法律法規難以執行

現行法律法規對農民建房違法行為的處罰，只能拆除，不能沒收，也不能作其它處理。國土資源部門處於拆不是，不拆也不是的兩難境地，土地行政處罰決定書難以執行到位。

新法實施以來，濉溪縣共實施農村居民點土地整理項目17個，投入治理資金402.37萬元，建設總規模175.4公頃（2631畝），整理為農用地161.2公頃（2418畝），其中新增耕地面積129.7988公頃（1946.98畝）。

農村居民點復墾整理資金來源及主要做法

濉溪縣通過土地招拍掛出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和耕地佔用稅的收取，每年都有大量的土地有償使用稅費收入，我們從這些稅費收入中專門拿出一部分資金用於農村居民點的復墾整理。另外，我們採取市場化的運作方式、多元化籌集資金，吸收了大量的投資企業和個人的資金用於復墾整理。此外再加上鄉鎮、村的配套資金，確保了我縣的村莊復墾整理的資金所需。

在村莊復墾整理過程中，該縣按照“規劃先行、政策引導、統籌協調、農民自願、多元投資”的原則，紮實有效、積極穩妥推進村莊復墾整理。在開展該項工作中我們做到“三個堅持”、“三個結合”和“四個加強”。“三個堅持”即一是堅持高標準規劃選址，二是堅持公開透明招標，三是堅持嚴格的監督檢查。“三個結合”即把村莊復墾整理與新農村建設結合起來，與“村村通”道路工程結合起來，與“生態農業”建設結合起來。“四個加強”即一是加強崗位責任制，二是加強質量管理，聘請有資質的監理單位進行監理，三是加強復墾整理資金管理與使用，四是加強綜合協調能力，與項目所在地的群眾多多溝通，取得支持，確保項目順利開展。

農村居民點復墾整理取得的成效

村莊復墾整理不僅實現了全縣耕地總量的動態平衡，為我縣的經濟發展提供了有力的土地保障，而且有效改善了全縣的生態環境，實現了經濟效益、社會效益和生態效益的多贏。最為重要的是紮實推進了該縣社會主義新農村建設。

農村居民點復墾整理存在的問題

1、農民自發作為復墾主體的利益得不到保障

原土地使用者或其他農民自發復墾是農村荒舊宅基地復墾的主要形式。有關法規規定了“誰復墾，誰受益”的原則。但是這並不能夠保證農民作為復墾主體的利益。原因在於，荒舊宅基地的土地所有權屬於集體，農民自發復墾荒舊宅基地所得來的土地並不同於農民的責任田，利益不能得到法律保護，農民的自發復墾實際上是在集體組織的默認下取得了該土地的實際佔有狀態。由於這種佔有僅僅是一種事實而尚未形成法律上的權利，加上我國佔有制度的不完善，在此情況下，若土地所有者主張權利，那麼耕地的佔有人就會因缺乏法律依據而處於被動和不利地位，甚至有可能使其投入土地改造中的資金和勞動頃該間化為烏有。而這無疑會影響和制約農民對原有或其他宅基地復墾整理為耕地的積極性和投入力度。

2、在復墾整理時，對農村居民點上的附屬物拆遷比較困難，部分拆遷群眾有故土難離的思想，有的群眾寧願在廢棄宅基地上植樹，也不願意讓廢棄宅基地復墾整理成為耕地。

3、在復墾整理項目完成後，新增耕地的質量不高、肥力不強、管護不力。

加快新農村建設及村莊復墾整理的建議

節約集約利用、加強村莊用地管理、加快新農村建設及村莊復墾整理的建議。圍繞建設社會主義新農村的總體要求，堅持“以人為本，可持續發展”的原則，貫徹節約集約用地方針，充分發揮國土部門職能作用。加快土地規劃修編，深化征地制度改革，切實保護耕地，合理開發利用土地資源。著力在集體建設用地、農民建房、舊村改造工作中有所創新和突破，為建設社會主義新農村提供有效的政策引導。

制定並嚴格執行科學的村莊建設規劃

首先，在制定村莊建設規劃的過程中，必須以“科學、實用”為原則，以“居住合理、節約用地”為目的，以鄉（鎮）土地利用總體規劃和建設規劃為基準，同時還必須考慮經濟社會發展對土地需求的情況。其次，在執行規劃的過程中，必須運用經濟、法律、行政等多種手段，嚴格執行規劃指標，對不符合規劃的建房一律不批准，對違反規劃的建房該拆除的堅決予以拆除，嚴格按照規劃執行。再次，嚴格按照法律法規的規定，堅決執行一戶一宅的標準，杜絕一戶多宅，嚴禁超標佔用宅基地，對於移地新建戶，其舊宅基地應由集體及時收回另作安排。

對村莊進行改造，必須與當前正在進行的社會主義新農村建設有機地結合起來，必須充分尊重農民的意願，積極引導，科學規劃，分步實施。首先應加強村莊布點規劃，推進新農村建設工程，逐步調整村莊布局，規劃審批后要嚴格執行；其次要加強宅基地復墾整理，通過村莊搬遷、撤併的方法把那些規模較小、自然村多、居住分散的村集中到居民點，形成中心村，促進村居住宅向中心村、中心鎮集中。

為了提高土地使用效率，實現資源的最大經濟效益和社會效益，在符合村莊建設詳細規劃的前提下，應對那些位置分散的閑置地和低利用價值地，進行土地置換、盤活利用。同時把土地置換與新農村建設結合起來，讓土地置換成為推動新農村建設的有效途徑之一。

建立農村宅基地有償使用和轉讓制度，並對新增宅基地進行嚴格的審批

雖然20世紀90年代初期在部分地區實行的宅基地有償使用制度因諸多原因而終止，但隨著農村經濟的快速發展、整體環境的逐漸成熟和完善，農村宅基地的有償使用和轉讓制度的實施也有了保障。在集體建設用地流轉試點的基礎上，應積極推廣更為完善的農村宅基地有償使用和轉讓制度。即農村宅基地資源的配置應以市場化為取向，逐步實施有償使用制度。既要考慮到社會經主義市場濟規律和現代農村土地產權制度的框架特點，又要考慮到農村整體經濟發展水平的不一致和農民負擔是否過重。另外在實行宅基地有償使用和轉讓制度的同時，還必須對新增宅基地實行更為嚴格的審批制度，防止無故遷址，一戶多宅，建“子孫房”等現象的發生。堵住荒舊宅基地增長的源頭，以免出現一邊復墾，一邊荒廢的現象。

鄉鎮國土資源所建設是提高農村土地管理效率的基礎。面對新農村建設對土地管理的新要求，國土資源部門應切實轉變職能，按照統一模式、統一規格、統一工作職責的要求切實推進基層國土資源所的硬體建設。上級國土資源管理部門對鄉鎮國土資源所的建設要下達建設任務和標準，逐步完善規章制度，改善基層所的工作環境。

堅持依法行政嚴格執行國土資源法律法規

鄉鎮國土資源所要及時向村民公示建房用地申請審批條件，對違反法律法規以及土地利用總體規劃的，堅決不予報批。簡化建房用地申請材料和審批環節，鄉鎮國土資源所可以聯合所在鄉鎮其他職能部門集體會審用地申請事項。在力所能及的情況下，採取上門服務，堅持急事急辦、特事特辦的原則，為農民節省時間，讓他們把更多的精力投入到農業生產中去。

2009年6月，一個農民自發成立的耕地保護協會在江蘇金壇誕生，此後，同類協會在湖南、湖北等地相繼湧現，成為守護耕地紅線、維護土地權益的新生力量。這些相繼湧現的農民耕保協會，彰顯著公民力量的成長，也凸顯農民對耕地的珍惜。

這些相繼出現的新生事物，讓人們發現，要守護好耕地，必然要發動一線廣大的農民。而要發動他們的力量，最直接有效的是讓他們獲得“好處”，看到實惠。

為調動農民保護耕地積極性，一些地方開展激勵性保護，對耕地保護義務主體進行補償。四川成都、廣東佛山設立耕地保護專項資金，對農民給予每年每畝200到500元貨幣補償。湖北、廣東、浙江等地給予耕地保護工作經費補助，對基層政府和農村集體經濟組織進行補貼。

而“得民心、惠民利”最看得見摸得著的要數土地整治。通過土地整治，提高了耕地質量，改善了農業生產條件，降低了農民生產成本；而通過村莊整治，改變農村散亂差的面貌，改造了農村基礎設施、公共服務設施，極大地改善了農民居住條件和生活條件，提升了農民生活水平。

一份調查顯示，土地整治得到了群眾的歡迎，98%的農民對土地整治項目表示滿意，83%以上受訪農戶收入有所增加，93%的受訪者表示，土地整治治理了村內的髒亂差，村容村貌得到了較大改善。

此外，為有效調動地方政府保護耕地的積極性，從2007年開始，中央分成的新增費分配綜合考慮了基本農田面積、灌溉水田面積和實際補充耕地等因素，資金向中西部保護耕地任務重的地區和糧食主產區傾斜，體現了對基本農田保護任務重地區的政策傾斜和經濟補償。