土地置換

1、因為土地位置的不同，所以其使用價格也不同，即地租不同，從而產生級差地租。一般情況下，離市中心、繁華的商業區、商務區等越近，土地使用價格越高；反之則越低。這樣，政府就可以利用土地的差價進行土地置換改造老城區，發展新城區。中心城市土地價差較大，在土地置換中更有優勢。

2、土地置換是以符合土地利用總體規劃為要求，以耕地“佔一補一”為前提條件，以調整優化土地利用結構布局為目標，以土地的適宜性為依據，通過異地調整，使不符合土地利用總體規劃布局或低效利用的土地符合土地利用整體布局，最大限度提高土地利用率。通常情況下，用來置換的建設用地均為國有土地，運作時不涉及土地性質問題，僅限於權屬的重新調整和界定。

土地置換具體可分為兩種情形：一是異區地塊的置換，二是同區內地塊的置換。這兩種土地置換的基本運作形式、存在問題及對策，值得研究。

第一條為規範建設用地置換行為，優化土地利用結構，促進經濟社會可持續發展，結合自治區實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱建設用地置換，是指依法取得的不宜利用的原有建設用地，在完成土地復墾后與經過土地利用總體規劃規劃為建設用地的農用地(以下簡稱農用地)或者其它建設用地進行置換的行為。

第三條 建設用地置換應當遵循自願、合法、有償的原則，切實維護土地權利人的合法權益。

第四條 旗縣級以上人民政府國土資源行政主管部門負責建設用地置換的監督管理工作。

第五條置換后的建設用地用途應當與原建設用地用途相同，並符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃。

第六條 建設用地與農用地置換的，置換后的建設用地面積不得超過置換前的建設用地面積；復墾的建設用地的質量等級低於被置換的農用地質量等級的，應當按照農用地質量等級係數折算為用於置換的農用地的數量；復墾后的建設用地的質量等級高於被置換的農用地質量等級的，與被置換的農用地實行相同數量置換。

第七條建設用地置換涉及農民集體所有土地的，應當經該集體經濟組織村民會議2/3以上成員同意，並經土地使用權人同意。

第八條建設用地置換時，雙方當事人應當協商一致，簽訂建設用地置換協議；協商不成的，申請置換方可以申請旗縣以上人民政府國土資源行政主管部門組織協調，協調仍達不成一致意見的，不得置換。

第九條建設用地置換協議應當包括下列主要內容:

(一)當事人的名稱或者姓名和住所;

(二)置換土地的權屬、位置、面積;

(三)置換土地的原用途和置換后的用途;

(四)土地差價、地上附著物的補償價;

(五)拆遷安置途徑與方式;

(六)同意權屬變更的意見;

(七)履行期限和方式;

(八)違約責任;

(九)解決爭議的方法。

建設用地置換涉及農用地的，還應當包括對農用地質量等級折算的意見。

第十條申請建設用地置換的，申請置換方應當向旗縣級人民政府國土資源行政主管部門提供下列材料:

(一)建設用地置換申請表;

(二)建設用地置換協議;

(三)土地利用現狀圖、勘測定界報告書和勘測定界圖;

(四)取得建設用地的土地權利證書。

建設用地與農用地置換的，申請置換方還應當提供原有建設用地復墾后經法定驗收機關驗收后出具的驗收意見，提供被置換農用地的土地權利證書。

建設用地置換涉及農民集體所有土地的，申請置換方還應當提供符合本辦法第七條規定的證明材料。

第十一條旗縣級人民政府國土資源行政主管部門應當自收到申請材料之日起20日內，對擬置換的土地進行實地踏勘，並對其權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行認真核實。符合本辦法規定的，由旗縣級人民政府國土資源行政主管部門受理並編製土地置換方案。

第十二條旗縣級人民政府國土資源行政主管部門應當將土地置換方案在申請置換地、被置換地的主要媒體上公告，公告期為15日。

第十三條土地置換方案在公告期內有異議的，由旗縣級人民政府國土資源行政主管部門進行處理，處理后仍有異議的，不得置換。

第十四條土地置換方案在公告期內無異議的，按照下列規定逐級報批:

(一)國有建設用地之間、農民集體所有建設用地之間的置換，由盟行政公署、設區的市人民政府、旗縣級人民政府審批;

(二)建設用地與農用地的置換，由有農用地轉用批准權的人民政府審批;

(三)國有土地與農民集體所有土地的置換，由自治區人民政府審批，並依法辦理征地審批手續。

第十五條農用地轉用批准后，因城市規劃調整等原因未實施供地，現狀仍為農用地的土地，確需與其它農用地置換的，由盟行政公署、設區的市人民政府、旗縣級人民政府國土資源行政主管部門編製徵收土地方案和土地置換方案，報自治區人民政府批准后實施。

按照前款規定實施建設用地置換的，原農用地轉用批准的補充耕地方案繼續有效。

第十六條國土資源行政主管部門收到申請材料后，需要兩級以上人民政府報批的，負責審核的機關應當在20日內提出審核意見，並轉報負責審批的機關；負責審批的機關應當在收到材料后20日內做出批准或者不予批准的決定。20日內不能做出決定的，經本機關負責人批准，可以延長10日。

第十七條建設用地置換雙方應當自建設用地置換批准之日起1年內，按照建設用地置換協議置換完畢，並在置換完畢之日起30日內，持土地權利證書及相關材料向原土地登記機關申請辦理土地變更登記手續。

逾期未置換或者未置換完畢的，批准文件自動失效。

第十八條建設用地與農用地置換，按照本辦法第十四條規定審批后，不再另行辦理農用地轉用審批；置換的農用地不佔用農用地轉用年度計劃指標。

第十九條建設用地置換涉及林地、草原的，應當按照國家、自治區有關法律、法規的規定，辦理相關審批手續。

其基本運作形式就是將土地利用總體規劃確定的農用地區域內的建設用地（甲地塊）復墾成農用地，在規劃建設用地區域範圍內佔用等質等量的農用地（乙地塊）進行非農建設。

一般情況，這兩個地塊不可能相鄰，絕大多數分屬於兩個土地使用者或分屬於兩個集體經濟組織。操作時，往往採用“推磨”的形式——把甲地塊復墾為農用地，沿著推磨線路，與相鄰的土地使用者或集體經濟組織進行等量、等質的土地調換，以此類推，直至調整到乙地塊的位置。通過與中間土地使用者或集體經濟組織土地的等量調換，使被佔用的農用地成為復墾的建設用地所在集體經濟組織的“飛地”，即可直接利用。

存在問題

一是選址不當。一些地方為了儘快達到用地的目的，在選擇用來置換的地塊時把關不嚴，所選地塊不在規劃確定的農用地區內，而屬於建設用地。

二是重用地、輕補充。有的對復墾驗收把關不嚴，不能達到與所佔農用地數量、質量相當的要求；有的則只繳納一定的保證金，就佔用農用地進行非農建設，至於用於復墾的地塊是否復墾，數量、質量如何，不再進行跟蹤管理。

三是操作性差。用於復墾的地塊在原來使用時已經完成相關的征地、補償和安置，採用推磨的形式進行置換后，可以避免對被佔用地塊的重新補償、安置。但以這種形式逐一調整，戰線較長，且涉及相當多的土地權益人。要妥善解決相關的矛盾和歷史遺留問題，保證權益人的土地合法權益，時間長、難度大。同時，還要對置換所涉及的土地所有權、使用權、承包經營權進行重新登記，後續工作面廣量大，相當繁瑣。

對策

一是正確界定用於置換的建設用地。用於復墾的地塊現狀必須是建設用地，規劃用途是農用地；用於非農建設的地塊規劃用途必須是建設用地。

二是堅持先補后占的原則。置換中的土地復墾驗收權應上收一級，由省或受省委託的市進行驗收，合格後方可在異地佔用同等面積的農用地。

三是明確簡便易行的操作辦法。土地置換審批可執行現行的建設用地審批模式，由地方政府按批次報省審批，納入存量建設用地使用的總盤子，由省級政府扎口管理，由此避免過去基層政府直接通過土地置換來規避調控、多頭供地或以登記代替用地審批的違規現象。在審批內容上，要區別於新增用地的農用地轉用、徵收，主要審批用地計劃的控制和復墾是否落實到位。在報批費用上，應免繳耕地開墾費、農業重點開發基金、耕地佔用稅等規費。

四是合理分配相關土地權益人的合法利益。土地置換涉及的相關土地權益人主要有：用於復墾地塊的使用者、用於建設佔用地塊的所有者及其使用者（承包經營者）。對於復墾地塊，由於土地使用者在用地之初辦理了相關手續，要對其復墾進行置換，應享有獲得補償的權利。復墾后的土地，性質不變仍為國有，可暫交原集體經濟組織耕種，此間由耕種者履行相應的權利和義務。對於建設佔用地塊，其所有者和使用者（承包經營者）也應獲得補償、安置，具體可比照現行的農用地轉徵用中的安置補償標準執行。

同區置換是指在土地利用總體規劃劃定的建設用地區範圍內，將甲地的建設用地復墾為農用地（將甲地的建設用地變現給他人，在異地征、使用的不在此討論之列），在乙地佔用等質等量的農用地用於非農建設。現實中表現為：鄉鎮建設用地向城市集中，零星村莊向中心村、集鎮集中，工業項目向集聚區集中。

存在問題

這種置換隻是一種被動的個體行為，是基於工業項目對規模集聚效益或個人居住對優越的配套環境的追求，通過效益、舒適度比較採取的一種自發行動。在缺乏相關行政、經濟措施推動的情況下，要實現“三集中”將是一個漫長的過程。

對策

一是細化土地利用總體規劃用途分區，強化規劃調控作用。現行的土地利用總體規劃只分為建設用地區域、農用地區域和未利用地區域。這種分法過粗，對土地利用結構、布局調控乏力。土地利用總體規劃應對城市、集鎮、鄉村功能分區進一步細化，以利於指導土地利用行為，促進工業集聚、生活集中。

二是採取必要的行政干預。地方政府應出台相關政策，促使工業項目特別是重點項目按照“產業集聚、距離就近”的原則，進入工業集聚區集中生產，以形成積聚效應，推進土地集約利用。

三是採取一定的鼓勵措施。為改變村莊分佈零散的狀況，改善人們生活水平，可以通過資金補貼等方式，鼓勵農戶退出零星住所，按統一規劃集中建房居住。

同區置換的一個特例——退二進三

在級差地租的調節下，城市中經濟效益低下的工業項目逐步退出黃金地段，改由第三產業進駐。工業項目在城郊或遠離城區的工業集聚區選址落戶，以獲取地租差額。其結果是，第二產業和第三產業各自找到了應有的位置，土地利用實現了經濟效益的最大化。這是同區置換中的一個特例。在前幾年國有企業改制過程中，為償還債務、兌現職工工資、置換職工身份、擴大企業再生產，許多企業就是通過這種方式獲得了大量啟動資金。

辦事依據1、《國土資源部關於加強耕地保護促進經濟發展若干政策措施的通知》（國土資發[2000]408號）；

2、《河北省人民政府關於合理利用土地資源促進經濟社會可持續發展的通知》（冀政[2005]67號文件）；

3、《土地置換辦法（試行）》（冀國土資發[2005]16號）；

4、《河北省國土資源廳關於土地置換有關問題的通知》（冀國土資發[2005]23號）。

申報資料1、市、縣政府申請土地置換的請示；

2、土地使用權收回協議；

3、退地協議書；

4、原批准建設用地的文件；

5、城市建設用地區內的，按分批次項目報件。

6、城市建設用地區外的，按單獨選址建設用地項目所應當報送的農用地轉用和土地徵收材料。

申請地點政務大廳

辦理條件1、取得土地權利人的書面認可，涉及農村集體所有土地的取得三分之二以上村民代表的同意；

2、用於置換的兩塊地面積相當，符合土地利用總體規劃，位於同一設區市範圍內；

3、用於置換的已批已用建設用地已經復墾。

程序利用處：負責建設項目審查；匯總會審意見呈報；擬文批複。

協辦處室職責 規劃處：審查是否符合土地利用總體規劃；

耕保處：審查是否造成了農用地、耕地、基本農田的減少，是否造成了建設用地的增加，征地補償安置是否合法可行；

地籍處：審查土地界址、地類、面積是否清楚，權屬有無爭議。

監察局：是否屬違法佔地；違法佔地是否處理到位，符合補辦條件。

收費依據及標準不收費

工作時限20個工作日

一份土地置換協議應當包括如下內容：

（一）當事人的名稱或者姓名和住所；

（二）置換土地的權屬、位置、面積；

（三）置換土地的原用途和置換后的用途；

（四）土地差價、地上附著物的補償價；

（五）拆遷安置途徑與方式；

（六）同意權屬變更的意見；

（七）履行期限和方式；

（八）違約責任；

（九）解決爭議的方法。

目前我國不少地方尤其是東北的一些中心城市在經營城市的過程中，將土地置換作為重要手段之一。這些地區按照級差地租規律，採用多種形式，對原有城鄉土地進行第二次開發或內涵再開發，取得積極成效，影響面大而深遠。然而，也有一些人在認識上也存在一些誤區，這些誤區制約著土地置換的進展，對此必須引起重視。

誤區一：土地置換會造成經濟虛熱。有人認為，土地置換是不理智的、轟轟烈烈的“圈地運動”，雖然對刺激我國經濟增長和改善城鄉環境起到了一定作用，但這只是一種短期的、表面的和缺乏後勁的炒作行為，是經濟的虛假繁榮。事實上，土地置換並非經濟“虛熱”，而是推動城市與農村、工業與農業、人與自然和諧發展的重大舉措。科學置換土地，是根據人類需要，重新規劃土地的使用方向和提高土地的使用價值。這種做法，給企業發展引來了商機，給事業單位注入了活力，給中心城市建設提供了空間。大量事實證明，通過土地置換實現了經濟社會協調發展，提高了經濟利益、社會效益和生態效益。

誤區二：土地置換會造成國有資產流失。有人認為，土地置換是以國有資產流失為代價的，其結果是壯大了私人資本，損害了國家利益。應該看到，土地置換過程中，如果級差置換價過低，會在一定程度上出現國有資產流失現象，但這屬於操作中的失誤，不具有必然性。通過科學規劃，建立健全土地置換法規和科學的控制機制及操作手段，可以有效地遏制這種現象的產生。有人之所以產生上述誤解，主要原因是只看到了土地置換中存在的個別不正常行為，而沒有看到土地置換的主流，特別是沒有認識到土地置換的本質屬性。土地置換，使不同土地發揮了不同作用，並使同一土地提高了利用率，從而提高了土地級差生產力，促進了國有資產保值增值。每一塊土地的利用，既影響本地區的生態環境和經濟效益，又影響鄰近地區的生態環境和經濟效益，從而產生了不可忽視的社會效果。這就要求政府必須對土地利用進行宏觀調控。

同時，我們必須清醒地認識到，雖然我國從總面積上看是土地資源的大國，但由於人口眾多，糧食和非農建設對土地的需求量大，土地的供需矛盾非常突出。而且，隨著我國城鎮化進程的加快和經濟體制改革的深化，這種矛盾將更加尖銳。因此，必須實行最嚴格的土地保護制度，嚴格控制征地規模，改革征地制度，完善征地程序。嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給予合理補償。在做到這些的前提下，使土地置換、經營城市的工作健康發展。