地方財政風險

地方財政風險程度如何，一方面取決於致險因素及危害程度，另一方面取決於當地財政的實力，即抵禦風險的能力。由於我國各個地區的經濟發展水平有很大的差別，地方財政風險的程度和抗風險的能力也有所不同。經濟發展相對滯后的省份及地區，地方財政風險的問題就相對比較突出，且風險形式呈多樣化；經濟發展水平比較高的省份及地區，抵禦財政風險的能力相對比較強，風險形式也相對比較集中。從我們調查的情況來看，地方財政風險主要有以下一些表現形式：

按照世界銀行經濟學家Hana Polackova 的風險矩陣，政府債務可分為政府直接債務和政府或有債務兩大類。前者是指政府在任何條件下都無法迴避的責任和應履行的義務；後者是指在特定條件下政府必須承擔和履行的責任和義務。這些責任和義務全部內含於政府職能中，不過在表現形式上，有的是顯性，有的是隱性。因此，政府債務實際上可分為四類：顯性直接債務、隱性直接債務、顯性或有債務和隱性或有債務，相應的政府債務風險也有四種：顯性直接債務風險、隱性直接債務風險、顯性或有債務風險和隱性或有債務風險。

1. 顯性直接債務風險

地方財政的顯性直接債務主要包括國債轉貸而形成的債務、欠發工資而形成的債務、糧食虧損掛賬和鄉鎮財政債務。

（1）國債轉貸資金是從1998年開始實行的，它是由財政部統一發行並轉借給地方，主要用於地方基礎設施建設，其中由地方財政部門直接使用和還款的部分，構成地方財政的顯性直接債務。從我們所調查的地區來看，1998年至2000年國債轉貸收入最少的地區是江西省，為 288884萬元；最多的是上海市，為540655萬元。

（2）欠發工資而形成的債務。近年來，欠發行政事業單位職工工資已成為全國的普遍現象。欠發工資對地方政府而言，無疑是顯性直接債務。我們調查中發現，截止到2001年10月，某省80個縣市中有68個縣市本級及1516個鄉鎮不同程度欠工資，欠資額達20億元。

（3）因糧食虧損掛賬而形成的債務。我國糧食價格長期被政府所控制，從1979年以來，為了農民的利益，糧食收購價格不斷提高，同時，考慮到城鎮居民的利益，糧食銷售價格長期基本不變，從而造成糧價倒掛，已成為財政的沉重包袱。到目前為止，糧食企業虧損累積額已達 2400億元。各地糧食虧損掛賬金額高低不同，根據我們的調查情況你看，有的省區在1998年5月，新增糧食掛賬就已達到94.1億元，1998年以後仍有未統計的新增掛賬。糧食虧損掛賬最少的也有29億元。雖然上級財政給了調增省級糧食風險基金包干總額、增撥資金、撥付中央儲備糧新陳品質差額補貼等政策，但是，由於部分省掛賬數額巨大，消化起來非常難，這些都對財政的平穩運行造成了隱患。

（4）鄉鎮財政債務。地方財政債務問題，從政府級次上看，多在縣鄉兩級，尤其是鄉鎮級債務問題表現得最為突出。一些鄉鎮由於經濟基礎和財政收支狀況不好，資金調度已沒有迴旋餘地，有的鄉鎮還債存在困難，有的根本無力還債。從我們所調查的情況來看，至2000年末，某省的顯性直接債務為156.6億元，其中三分之二為縣鄉兩級債務。該省鄉鎮債務總額占當年鄉鎮財政收入的79.2%，平均每個鄉鎮債務達188.91萬元。有些市縣的鄉鎮負債面達到100%。另一省某市有114個鄉鎮，平均債務額為高達1050萬元。一些鄉鎮的債務超出本級可用財力的2－3倍。地方財政的債務過高，使得地方政府機構總是在“偏緊”的環境下運行，其後果一方面造成各種收費層出不窮，屢禁不止，另一方面，各種風險也隨之產生。

2．隱性直接債務風險

隱性直接債務主要是指社會保障資金缺口所形成的債務。這個缺口到底有多大，眾說不一。從我們調查的各省市自治區的情況來看，2001年社保資金缺口達4-30億元左右。資金嚴重不足，再加上歷史陳欠不能足額收繳，這些都將給社保支出帶來較大風險。特別是由於現代企業制度的建立，企業破產、人口老齡化帶來的養老、醫療費用支付的負擔加重等，給社保收支平衡及保持適當的結餘帶來很大的不確定性，將直接造成社會安定方面的隱患，財政勢必因兜底機制而承擔最後的支付和風險。

3．顯性或有債務風險

這主要是指由政府公開承諾、擔保而形成的債務，其中包括由地方財政部門擔保轉給地方企事業單位使用的國債轉貸資金。如果這些債能按時償還，則不須財政承擔；但如果債務人無法償還，則財政就要負連帶責任，最終成為財政債務。據調查，某省由政府提供擔保的債務占債務總額的14.4%,其中鄉鎮擔保債務占債務總額的11.2%,這意味著擔保債務中的84%將會轉化為政府的現實債務。

4．隱性或有債務風險

這主要是指政府沒有承諾和擔保的債務，但這些債務一旦出現危機，政府從公眾利益的角度考慮，必然會加以干預。政府干預就意味著政府要投入資金，承擔責任。從地方財政來看，這種債務主要體現在國有企業未彌補虧損和對供銷系統及農村合作基金會的援助。

近年來，農村合作基金會、供銷社股金會等名目繁多的投融資組織十分活躍，非法融資、高息攬儲，違規拆借等問題相當嚴重，許多已轉化為地方政府新的債務，由此而來的財政風險難以量化並估計。地方金融企業的風險是財政的或有風險，一旦出現支付缺口，必然由政府承擔一部分償還責任，從而構成隱性財政風險。目前，地方銀行、信託、信用社等金融機構的或有風險首先表現為不良資產，不僅數額大，比例高，而且由於企業欠息不斷增加，不良資產呈上升趨勢。其中農村信用社和農村合作基金會的不良資產率最高。我們調查的某省，其農村信用社2001年不良資產率高達54.9%，有的地市農村信用社不良資產率甚至高達75.6%，大大超過了警戒線。某市地方金融機構的不良資產達154.43億元。這些金融機構的不良資產形式上表現為金融機構的經營風險，也許可能會因為銀行經營轉好而化解，但如果情況進一步惡化，在突破某一臨界點后，就會由銀行經營風險轉化為財政風險。如農村合作基金會一旦發生儲戶擠兌的現象，為穩定地方政治經濟秩序，一般是由省政府承諾向中央申請專項再貸款（我們調查的各省申請的專項用於兌付農村合作基金會儲戶個人存款的貸款為8.5－60億元）。但是，這部分貸款發放下去基本上就是呆死賬，鄉級財政無還款能力，各地清欠回收資金寥寥無幾，全部的還款壓力必然轉嫁到了各級財政身上，給地方財政帶來了巨大壓力。

此外，地方政府通過舉債所籌集的資金，雖然在改善城市基礎設施，維護社會穩定，促進農業和農村經濟的發展，拉動地區經濟增長等方面起到了重要的促進作用，但由此引發的還款壓力也給地方財政帶來了一定的風險。

財政收入風險，集中體現為財政吃緊，其內在意義是財政經常性預算平衡難度大。由於財政收入增長乏力，收入結構單一，加上存在“虛收”現象，預算安排的法定支出難以正常足額地及時地支付。主要表現如下：

一是財政收入占GDP的比重偏低，地方各級財政可調配財力十分有限，抗風險能力很低。如黑龍江省從1994年實行分稅制財政體制起到2000年，全口徑財政收入年均遞增13%，與全省同期GDP增幅大體相同，但與經濟較發達省份比較，財政收入佔GDP偏低。如果按一般預算收入口徑計算，全省財政收入占 GDP比重一直在5—6%之間徘徊，低於全國平均水平。地方財政收入的比重偏小，使得地方可調配財政收入與當年財政需求的差距逐年增大，收支矛盾日益突出，抗風險能力大為減弱。

二是稅源結構單一，“資源型”財政發展受限，收入總量增長緩慢。有的地方財政長期受地理位置和自然條件的影響，稅源結構比較單一，導致收入總量增長緩慢。如黑龍江省的財政收入來自自然資源方面的比重較大，其中以油、煤、木、糧最突出，其收入佔全省工商稅收近一半，且一直維持在13億元左右，始終沒有增長。特別是由於大慶原油開採受資源制約，產量每年將遞減120—150萬噸，資源稅每年也將減少3000多萬元，嚴重影響省級財政的運轉。此外，由於實行“天然林保護工程”，僅1999年林區就減產122.9萬立方米，給靠林業吃飯的伊春、大興安嶺財政帶來巨大影響。

三是地方財政“虛收”的現象嚴重。部分銀行和企業存在上繳財政收入的虛假性的現象，造成虛盈實虧，導致地方財政收入的“假平衡、真赤字”，增大了地方財政收入的水份，進一步增大了財政未來面臨的風險。還有些鄉鎮財政預算收入完成不真實，收入一塊水份比較多。從典型調查看，1999年江西省宜春市某鎮完成財政總收入745.1萬元，其中用銀行貸款和預算外資金墊稅168.2萬元；高安市某鎮稅收任務410萬元，實有稅源僅280萬元，缺口130萬元，是全部用土地清查收入、計生罰款和鄉統籌收入彌補的，等等。諸如此類的鄉鎮為了完成稅收考核指標，採取各種形式的墊稅、強行攤派稅收任務，甚至花錢“買稅”和政府出錢“空轉”及稅務部門預征下年度稅款等等，使鄉鎮財政收入的水份增加，可用財力嚴重不足。

地方財政的支出風險就是因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失所形成的風險，比如政府部門的人員工資、辦公經費、教育、衛生、農業和公檢法經費等法定支出不能按時足額撥付，嚴重影響政府職能實現和社會穩定運行。

由於受經濟規模、質量、結構及體制的制約，一些地方的財政收入增幅雖小，但又必須為政府運轉、各項改革和經濟發展、政治和社會穩定提供必要的資金保障，特別是深化改革、社會轉軌的過程中，諸如加強農業基礎地位、深化糧食流通體制改革、完善地方社會保障體系、調整提高公務員和事業單位職工工資等方面的改革和措施，以及財政供養人口逐年增加等因素，都使地方各級財政剛性支出不斷增加。因此，財政負擔過重，增支壓力大、剛性強，收支矛盾突出是地方財政支出風險的集中表現。

地方財政的赤字風險主要來自於縣鄉兩級。由於縣、鄉財政稅源有限，收入增長緩慢，而經常性支出卻呈剛性增長，財政入不敷出的矛盾已經累積到了一定程度。如江西省1998年全省赤字縣、區34個，赤字額達4.85億元；2001年赤字縣達74個，赤字額達10.58億元。內蒙古自治區101個旗縣中， 1990年有16個是赤字旗縣，赤字額為0.48億元；2000年分別為47個和3.7億元。福建省2001年有赤字縣33個，其中赤字超過5000萬元的縣有4個。縣鄉財政是各級財政的基礎，縣鄉財政狀況的好壞，直接關係著整個地方財政運行的基礎。縣鄉財政出現赤字，且赤字金額不斷增長，並開始向上一級蔓延，其結果必然導致整個地方的財政狀況的惡化和財政風險的積聚。

以上的分析表明，地方財政風險雖然直接表現為財政的收支失衡，但這種失衡會影響各地社會經濟的發展、各級政府的權威及基層政權的穩固，因此，地方財政風險就不僅僅是一個經濟問題了，而是一個政治問題，必須採取有效措施，加以控制和化解。

地方財政風險呈現出綜合性的特點

地方財政風險是由社會各種風險轉化、綜合而成，呈現出綜合性特點。當社會風險累積到一定程度，能夠迅速轉化為財政風險，比如自然災害將導致地方財政減收增支，地方金融風險最終轉化為財政風險等等。同時，地方財政主要承擔本地區政權機關所需要的經費及本地區經濟、事業發展所需要的各種開支，一旦地方財政出現風險甚至於危機，將直接影響到國家機器的運轉，導致其功能嚴重失調。因而地方財政風險不應只看成是地方財政部門的風險，同時也是地方政府甚至是整個國家的風險，對社會各方面具有重大的影響。

地方財政風險具有普遍性

並逐步受到世界經濟形勢的影響

正是由於地方財政具有綜合性和來源廣泛的特點，使地方財政風險客觀普遍地存在於我們整個社會系統。僅僅在財政風險問題日趨嚴重時，才引起人們對它的關注，才著重於對防範化解財政風險的研究。入世意味著我國將加快全方位、多領域、多層次的對外開放，逐步融入到世界經濟的主流之中，經濟全球化在給我國經濟帶來新的機遇和挑戰的同時，勢必對我國地方財政產生重要影響。我國地方財政入世后將面臨怎樣的財政風險，如何迎接挑戰已成為急待探討的重大課題。

不同地區所存在的財政風險不同

不同級別政府所存在的財政風險不同

從橫向看，我國地方財政風險程度與區域經濟發展水平有著密切的關係。受歷史和現實等多種原因的影響，中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展環境制約因素多，經濟發展長期處於相對滯后的狀態。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區財政運行的顯著特點，中西部地區財政支出相對於財政收入增長過快，導致中西部地區所存在的財政風險明顯高於東部沿海地區。從縱向看，我國地方財政風險不同程度存在於省、地（市）、縣、鄉四級政府之中，其中省、地（市）級的財政風險程度較小，縣鄉兩級財政風險程度較高，甚至有些地區出現了財政危機。目前的地方財政狀況是省以下政府層層向上集中資金，卻將事權層層下放，導致財政狀況自上而下一級比一級困難。這使得縣鄉兩級財政收支矛盾突出，財政風險加劇，集中表現為財政增收難度加大，財政收入增長趨緩，工資欠發普遍化，財政可調控財力較少，基礎設施建設欠賬等等。

收支矛盾尖銳

債務負擔沉重是地方財政風險的集中表現

首先，分稅制改革的出發點是增強中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。其次，財權財力分散、稅收流失大大削弱地方財政實力。另外，在地方預算自求平衡的約束下，收過頭稅，寅吃卯糧搞空轉給地方財政收入帶來了未來風險。據統計，地方財政收入佔全國財政收入的比重從1993年的78.0%降至於1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年來，地方行政事業機構和人員的經費支出急劇增長，使財政背負了沉重的負擔，同時國家制定並實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此地方財政支出增長呈現出明顯的剛性，地方財政自給率嚴重不足。2000年地方財政支出在全國財政支出中的比重為65.3%，地方財政支出增量達到14.7%，地方財政自給率僅為62%。由於對政府債務缺乏統一規範的管理，長期以來我國各級政府部門各行其道，多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。舉債行為的不規範致使債務的償還主體、責任主體不夠明晰，從而形成重借輕還，財政最終承擔債務的情況，導致了財政長期處於被動的局面。各級政府債務負擔已成為困擾地方經濟發展及社會穩定的重要問題。

地方財政風險具有很強的隱蔽性，危害性大

地方財政既存在顯性風險又存在隱性風險，但更多的表現為財政隱性風險，甚至一些財政顯性風險會通過人為的手段被處理成隱性風險而埋下潛在的隱患。由於通常情況下大部分財政風險處於隱蔽狀態，這造成各部門對防範化解財政風險的意識不強，加劇了財政風險的累積和膨脹。如果地方財政風險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發財政危機，導致地方經濟萎縮，引發社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風險是最為嚴重的社會風險，其危害性可見一斑。

財政風險來源的廣泛性，決定了其成因的複雜性。既有財政系統內的內部因素，又有系統外的外部因素；既有歷史與時代的客觀必然性，又有政策、體制與管理等人為因素。

經濟發展的不均衡使財政風險增加

改革開放以來，我國經濟和財政收入保持了持續穩定的增長。但我國幅員廣闊，各地情況多樣，地區間和各預算級次之間是不平衡的。在欠發達地區，由於經濟發展滯后導致財力基礎差，增長也緩慢，往往難以滿足機構的基本運轉和事業正常發展的需要，拖欠工資、政府欠債及其他各種拖欠極為普遍，財政風險日益積聚，縣鄉財政尤為突出，有些縣鄉財政處於僅能維持“吃飯”，甚至“飯也吃不飽”。這些地方由於傳統農牧產業的天生“弱質”、不合理的產業結構、企業機制不活、競爭力不夠等諸多因素導致經濟發展難以與全國同步，由此產生的財力規模弱小和增長後勁不足，既增加了財政風險產生的易發性，更制約著其抗禦風險的能力。

財政支出膨脹是財政風險的直接誘因

當前財政風險日漸顯現是以經濟持續發展、財政收入持續增長為背景的，由此可看出，財政風險的直接誘因在於支出的過快增長。主要表現在兩個方面：

1．財政的正常支出增長快且呈剛性

除擴大了支出範圍等客觀因素（如社保支出）外，正常支出增長主要表現在：一是財政供養人口不斷膨脹，有些縣鄉財政的可用財力尚不足以全額發放人員工資；二是支出標準日益攀高。

2．各級政府的投資需求異常強烈

改革開放后，各地方政府擁有了相對獨立的一級財政，擁有了本地經濟與社會方面的諸多發展目標和各自的地方利益。在以投資帶動為主要特徵的經濟增長方式下，經濟與社會的高速發展，決定了對投資的高度依賴。而且在經濟擴張時代許多“負債經營”的成功先例，也無不激勵鼓舞著眾多的後來者，於是地方財政不準有赤字、地方政府不能舉債的戒律被主動打破，有些地方不惜擠佔有專門用途的財政資金和借債來發展地方經濟。誠然，地方政府適度的“負債經營”應該有其積極的一面，但是不考慮本地區的還債能力和對投資項目效果的把握能力，其結果也必將加重地方的財政風險。從基層調查中也不難看出，伴隨著一股股的政府“投資熱”、 “城建熱”、“建市場熱”、“建廣場熱”，如果項目效果不佳，必然讓地方背上了沉重債務包袱。地方政府投資需求的過熱，實際透視著發展利益與償債責任不對等的現狀。

體制與政策因素促使財政收支矛盾加劇

1．現行財政體制導致地方財力穩定與增長性差

1994年實行分稅制財政體制后，在提高中央財政收入比重和加強中央財政的調控能力方面起到了積極作用，但由於地方稅體系尚未完善，影響地方財政收入的穩定增長。尤其是欠發達地區的縣鄉財政，農牧業基礎財源本身缺乏穩定性，原工業性主導財源趨於萎縮，區域經濟落後造成稅源狹窄，屬於地方的零散稅源很難挖潛。

2．政府間的財權與事權不統一，導致“上面出政策，下面掏錢”

政府間的財權與事權不統一主要表現在：（1）在出現新的財政開支領域（如社保開支、社會應急性開支）時，往往採取“屬地化”原則，增支義務交給下級；（2）在提高開支標準或制定強制標準時（如漲工資和科教、計生等規定法定比例的支出），則多是上面出政策不出錢（或出錢也是部分補助）；（3）在體制上下划轉中存在著甩包袱的現象，有增長潛力的上划，衰退成為包袱的下划（如煤、糧、森工企業下划），實際增加了基層負擔；（4）在上級給下級的各種專項支出中往往要求地方必須有相應的匹配資金，這必然會增加下級財政的支出壓力。由於“上面出政策，下面掏錢”，不僅影響地方財政收支的平衡，還造成因支出的剛性而倒逼收入問題的發生。

3．現行轉移支付制度導致地方政府之間滿足基本支出的財力極不均衡

現行轉移支付制度基本上是以“基數法”來計算的，使地區之間處於不同的起跑線上，地區間財力極不平衡，導致欠發達地區和貧困地區地方財力十分吃緊，甚至連保持正常運轉的基本財政支出都難以滿足。

項目投資效果不佳，資金使用效益低下

受經濟策略運用不當、決策失誤以及投融資體制問題等多方面原因的影響，地方政府性投資往往效果不佳，並且成為長期得不到有效解決的頑症。主要表現在：⑴投資方向上失誤，一哄而上，形成重複建設，造成閑置和浪費。⑵對市場把握能力不足，使得經營性項目在投產後難以取得應有的經濟效益，許多項目上馬之日就已註定停產倒閉的命運。⑶公益性項目片面貪洋求大，搞超經濟能力和實際功能的高標準，造成資源浪費。⑷項目設計與管理上的問題，造成“鬍子工程”，不僅沒有形成新的經濟增長點，反而浪費了本不富裕的財力，使地方財政背上了沉重的債務包袱。

地方政府的短期行為

由於行政體制及幹部管理等多方面的原因造成的地方政府及領導行為短期化，給地方財政帶來的負擔並不少見，尤其在縣鄉基層更為突出。集中體現在“政績工程”和“形象工程”泛濫。為了突出政績而不顧現實經濟條件，不考慮經濟效益與投入產出比，好大喜功，“政績工程”、“首長工程”紛紛亮相。很多工程由於效果不佳，讓地方財政背上沉重的債務包袱。例如北方某地級市在當地搞了一個屬於“政績工程”的大型綜合性商業設施，總投資達3.7億元，由於脫離實際而不得不中途下馬，僅此一項就讓地方財政背上了1.2億元的債務包袱。為了保證“政績工程”的資金需要，除了借債，還常常發生擠占職工工資等財政正常開支項目，或者長期拖欠工程款等問題。其結果不僅是加重了地方財政風險，而且往往引發一系列社會問題。

制度缺欠及管理約束弱化催化財政風險

1．地方債務管理的制度缺陷

如因為不允許地方舉債，因此地方政府性債務既沒統管部門，也沒有一套完善的制度與辦法，形成了多頭舉債、多頭管理的無序狀態，實質上更增加了地方債務的風險性。另外，《預演演算法》不準地方有赤字，但以地方財政的現實看，尤其是縣鄉基層，赤字已相當普遍，而且總體規模也相當可觀。因此，這一規定實質上已成為一紙空文，不但沒有杜絕地方赤字，而且還造成了大量隱性赤字的存在，更增加了財政風險隱患。

2．預算外資金管理有待進一步完善

預算外資金的存在，肢解了財力，削弱了財政在國民經濟中的調控能力，且成為產生腐敗的溫床。雖然現在實行的“收支兩條線”辦法有所緩解上述問題，但還沒有從根本上扭轉預算外資金部門所有這一傳統認識。

3．管理鬆弛，制度約束弱化

由於長期以來存在的管理鬆弛、獎懲不到位以及人情風、行政干預等問題，導致制度的現實約束力大為下降，有的規章制度甚至成為掛在牆上的擺設。

進一步分析，目前我國財政風險問題凸現，除了以上原因外，還有其深層次的原因：

一是社會處於“轉軌”時期所帶來的必然性。在市場化改革的過程中，過去積存的許多矛盾和問題還未完全解決，新的矛盾和問題又不斷湧現。如要刺激經濟防止衰退和要為過去理論設計不周而出現的社保欠賬而支付成本等等。由於財政所處的特殊地位，必然要擔負起更多的責任與風險。

二是政府越位的必然結果。政府行為的“越位”現象較為普遍，許多地方領導習慣於直接插手於微觀經濟、越俎代庖，這不僅不符合構建公共財政的要求，而且加大了地方財政風險。

三是市場主體尚未健全，投融資體制亟須改革。目前，我國市場主體不健全，政企不分的問題仍較為突出，加之投融資體制的改革滯后，由此造成投資主體不明、責任不清、投資需求膨脹、重複建設、項目質量不高、資金使用效率低下、講借不講還的信用危機和銀行惜貸等大量中國所特有的問題，面對這些問題，缺乏有效的辦法，往往是財政單打獨鬥，加重了財政風險。

四是法治建設和經濟發展軟環境有待加強，對政府行為（或領導行為）缺少必要的約束。健全的法治環境及其他經濟發展軟環境對現代的市場經濟的發展十分重要，但有些地方領導往往是熱衷於抓一兩個項目，而忽視了環境治理，結果是舍本而求末。如果一個地區軟環境惡劣，市場秩序混亂，信用低劣，辦事效率低下，亂收費和勒卡嚴重，即使地方領導抓得上一兩個項目，恐怕也難以久存，更談不上地方經濟的整體騰飛。

進一步完善分稅制財政體制

有效控制財政風險

我國1994年建立的分稅制財政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關係，但該體制受到種種條件制約，帶有強烈的過渡色彩，對地方財政風險的形成累積具有重要影響。進一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風險應從以下三方面著手。

一是明確中央政府與地方政府事權的劃分與界定。首先是確定哪些事權劃歸中央政府，哪些事權劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發生事權交叉的領域，中央與地方政府應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協調以實現有效管理，如跨轄區的基礎設施、江河治理等。然後是合理安排地方各級的事權關係。也就是正確處理地方各級政府間的關係，明確省、市、縣、鄉政府間的事權劃分。長期以來，省級以下政府間事權劃分不清是造成地方各級財政風險程度不同的重要原因。

二是合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立並完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉移支付的壓力，也使地方政府調節經濟力度不足，為此有必要建立、完善地方稅體系，適當擴大地方稅規模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防範財政風險的能力。

三是健全完善政府間轉移支付制度。就防範化解地方財政風險而言，我國當前轉移支付制度應在兩個方面完善。第一，加大對經濟不發達地區轉移支付的力度，確保地方政府最低服務水準的實現。經濟欠發達地區財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風險更加明顯。因此，在建立規範的財政轉移支付制度的同時，應當充分考慮這些地區的財政運行狀況，實行轉移支付傾斜政策，加大中央專項撥款力度。第二，省以下財政轉移支付制度有待加強和完善。要加大省級轉移支付的力度，促進地區間經濟協調發展；轉移支付資金要按規定使用，向貧困地區和糧食主產區傾斜，保證基層政權運轉和農村教育。

調整和優化地方財政支出結構

加強公共支出管理

按照市場經濟和公共財政的要求，優化地方財政支出結構，地方公共財政支出體系是有效防範和化解地方財政風險的關鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財政支出的範圍。按照社會主義市場經濟財政職能的客觀要求，地方財政應有“進”有“退”，有所為有所不為，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經營領域，加大公共需要的保障力度。第二，優化地方財政支出結構。地方財政支出結構的優化主要是在保證國家機構正常運轉的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農業、能源、交通等基礎設施以及教育、科技、環境保護、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財政支出預算體制。要嚴格按照地方政府職能範圍確定預算支出範圍，調整優化預算支出結構，延長預算編製時間，細化預算編製項目並加強預算論證；同時嘗試開展部門預算，改變財政資金按性質歸口管理的作法，將各類不同性質的財政性資金統一編製到資金使用部門。第四，推進政府採購制度改革，加快實施國庫集中收付制度。逐步擴大採購範圍，加強採購的規範化建設，提高政府資金使用效益，確保政府採購的規範運行；改革財政資金繳撥方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。

加強債務統一管理

適時推出地方公債制度

加強政府債務管理，應從規範政府舉債行為，強化財政在地方政府融資管理中的地位入手。為此需要做好以下幾方面工作：一是建立地方政府債務信息公開披露制度。其內容不僅包括地方政府的直接債務，也包括間接債務。債務信息的充分披露是債務監控得以有效實施的重要保障。二是規範地方政府擔保，緩解潛在的債務風險。隨著我國地方政府債務融資渠道多樣化，地方政府應當制定規範的擔保原則，並逐步縮小擔保債務規模，以財政貼息、補貼等方式來實現融資目的。三是加強政府債務歸口管理，突出財政部門的主體地位。各級財政部門應對本級政府所屬部門舉借債務進行認真審核，監督債務資金的使用及償還狀況，承擔起其所負有的監督管理責任。四是建立規範的地方財政償債機制。地方各級財政部門應以年度預算安排，財政結餘資金等形式建立財政償債資金，專項用於地方政府債務的償還。五是建立地方公債制度，規範政府融資行為。按照市場經濟體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規範可行的地方政府公債制度，在中央嚴格審批和監管制度的條件下，允許地方財政發行統一的債券，籌集地方公用事業發展資金，以規範政府融資行為及防範地方財政風險。

增強各級財政風險意識

建立財政風險預警機制

財政風險問題貫穿於財政活動全過程中，是當前地方財政亟待關注和解決的重要課題。提高各級財政風險意識，預先估計財政風險程度，做好防範規避風險準備，是財政工作由被動變主動的基本前提，是建立穩固平衡和強大的地方財政的重要保證。為此，要加強財政風險意識，增強防範規避地方財政風險的緊迫感和責任感。

為了切實有效地防範地方財政風險，應當根據我國地方政府財政運行的現狀，建立一套相對完備的監控指標體系，準確地反映地方財政風險程度和未來發展變化趨勢，對地方財政風險狀況做出及時的預測。地方財政風險預警指標系統可以包括地方財政自給率、債務依存度、償債率、內外債比率、地方財政可用財力比例等，相應設定風險指標控制範圍，劃分地方財政風險信號類別。

為有效防範財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，財政部按照黨中央、國務院部署，切實加強地方政府性債務管理。日前，財政部有關負責人就相關問題回答了記者的提問。

我國地方政府性債務風險總體可控

問：目前我國地方政府性債務的基本情況如何？

答：據審計署審計，截至2010年底，全國地方政府性債務餘額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，佔62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，佔21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，佔15.58%。分級次看，全國省級、市級和縣級政府性債務餘額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別佔29.96%、43.51%和26.53%。分地區看，東部11個省（直轄市）和5個計劃單列市政府性債務餘額53208.39億元，佔49.65%；中部8個省政府性債務餘額為24716.35億元，佔23.06%；西部12個省（自治區、直轄市）政府性債務餘額29250.17億元，佔27.29%。

多年來，地方政府通過舉債融資，促進了地方經濟社會發展，對應對兩次金融危機發揮了一定積極作用。一是為應對危機和抗擊自然災害提供資金支持。在應對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發行國債並轉貸地方政府、代地方發行政府債券；地方政府通過融資平台公司等多方籌集資金，為我國經濟發展提供了資金支持；汶川特大地震發生后，四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用於災后重建，推動災后恢復重建的順利實施。二是為推動民生改善和生態環境保護提供重要支撐。截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務餘額達13753.12億元，投入節能減排、生態建設、工業等領域的債務餘額達4016.02億元，有力地促進了社會事業發展，推動了生態環境改善和經濟發展方式轉變。三是為保障經濟社會的持續發展打基礎。截至2010年底，地方各級政府已支出的債務餘額中，用於交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，佔61.86%；用於土地收儲10208.83億元，佔10.62%。這些債務資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎設施建設及軌道交通、道路橋樑等市政項目建設，形成了大量優質資產，促進了各地經濟社會發展和民生改善，有利於增強經濟社會發展後勁。

問：我國地方政府性債務風險是否可控？

答：從審計結果看，我國地方政府性債務風險總體可控。從債務規模看，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務餘額與地方政府綜合財力的比率為52.25%。如果按地方政府負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算，債務率為70.45%。從債務結構看，我國政府性債務以內債為主，2010年末地方政府性債務的債權人主要以國內機構和個人為主。而且地方政府性債務是多年累積而成的，30多年來，地方通過自身經濟發展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處於較低水平。從償債條件看，除財政收入外，我國地方政府擁有固定資產、土地、自然資源等可變現資產比較多，可通過變現資產增強償債能力。此外，我國經濟處於高速增長階段，基礎設施建設給地方經濟和政府收入創造了增長空間，有利於改善其償債條件。從區域結構看，一些發達地區的經濟和財政能力強，負債水平相對適度。有部分地方政府負債相對其經濟和財力偏高，但只要採取措施控制新增債務，規範當地政府債務融資行為，風險也是可控的。

但也要看到，部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患，如個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大等。對部分地區和行業存在的風險隱患，需要未雨綢繆，採取有效措施，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防範和化解可能出現的風險。

地方政府融資平台公司管理取得階段性成效

問：近年來中央在加強地方政府性債務管理方面採取了哪些措施？

答：黨中央、國務院一直高度重視地方政府性債務管理。國務院領導多次指示要加強地方政府性債務管理，切實防範風險。2010年6月，國務院專門下發《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號），對加強地方政府融資平台公司管理工作進行全面部署。

為積極貫徹落實國發[2010]19號文件，財政部會同有關部門全面部署並督促地方開展規範融資平台公司管理，做了大量工作：一是建立部際協調機制。為加強組織領導和統籌協調，穩步推進加強地方政府融資平台公司管理工作，財政部會同發展改革委、人民銀行、銀監會、審計署共同成立了“加強地方政府融資平台公司管理部際協調小組”。二是研究制定實施細則。財政部會同銀監會、發展改革委、人民銀行等部門制定具體實施方案，細化相關政策，制定了《關於貫徹國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知相關事項的通知》，對國發[2010]19號文件中的一些概念和政策內容進行了細化和說明，並提出加強組織領導、確保工作落實的具體要求等。三是規範地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為。為進一步依法規範地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為，財政部研究出台了《財政部關於規範地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為的通知》，重申《預演演算法》、《擔保法》等有關規定，明確地方各級政府部門要嚴格遵守《預演演算法》有關規定，規範舉債行為，不得違規舉借債務，細化了國發[2010]19號文件堅決制止地方政府違規擔保承諾行為的具體情形，並對切實加強管理和監督檢查提出了明確要求。四是研究建立融資平台公司債務會計核算制度和管理信息系統。財政部研究下發了《地方政府融資平台公司公益性項目債務核算暫行辦法》，明確融資平台公司要按照企業會計準則、制度的規定，對其全部經濟業務和事項進行確認、計量和報告，並就公益性項目債務相關的業務和事項設置輔助賬簿體系，進行輔助核算和報告。同時，研究建立全面、系統、規範的債務統計報告制度。

按照中央統一部署，各省（區、市）人民政府積極貫徹落實國務院文件精神，全面清理核實融資平台公司債務，初步摸清債務底數，並採取有效措施，規範管理平台公司，取得了階段性成效。清理規範后，融資平台公司融資規模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制，保留的平台公司正在按照市場化原則規範運行，逐步實現債務風險內部化。銀行業金融機構等對平台公司的信貸管理更加規範，政府違規擔保承諾行為基本得到制止。

下一步將採取四方面措施

問：下一步財政部將採取哪些政策措施，進一步加強地方政府性債務管理？

答：按照國務院領導指示精神，財政部正在會同有關部門積極做好加強地方政府性債務管理各項工作：

一是妥善處理債務償還和在建項目後續融資。融資平台公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關係，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。認真落實有關債務人償債責任，融資平台公司等要抓緊制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得繼續通過融資平台公司融資，應通過財政預算等渠道，或採取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他項目，原貸款銀行等要認真做好重新審核工作，符合規定和政策要求的，要繼續按照協議提供貸款；不符合有關要求的，地方政府要儘快進行清理，妥善處置。

二是繼續抓緊清理規範融資平台公司。有的在落實償債責任和措施后要剝離融資業務，不再保留融資平台職能；有的要充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作，引進民間投資改善股權結構。加強融資平台公司土地登記與管理的合規性，注入公司的土地必須經過合法劃撥或“招、拍、掛”程序。加強對融資平台公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理。銀行業金融機構等要切實加強風險識別和風險管理，嚴格落實借款人准入條件，按照商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。地方政府在出資範圍內對融資平台公司承擔有限責任，實現融資平台公司債務風險內部化。

三是堅決禁止政府違規擔保行為。地方各級國家機關以及學校等以公益為目的的事業單位、社會團體要嚴格執行《預演演算法》、《擔保法》、《財政部關於規範地方各級政府部門舉債和擔保承諾行為的通知》等有關規定，不得違法違規舉借債務，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位和企業融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任，不得在預算安排之外與其他單位或企業簽訂回購（BT）協議，不得從事其他違法違規擔保承諾行為。

四是加快研究建立規範的地方政府舉債融資機制。按照國發[2010]19號文件要求，抓緊研究建立地方政府債務風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規範、運行高效的地方政府舉債融資機制。