財政投融資
政府投資方式之一
財政投融資是指政府為實現一定的產業政策和財政政策目標通過國家信用方式把各種閑散資金(特別是民間的閑散資金)集中起來,統一由財政部門掌握管理,根據經濟和社會發展計劃,在不以盈利為直接目的的前提下,採用直接或間接貸款方式,支持企業或事業單位發展生產和事業的一種資金活動。
財政投融資
Fiscal Investment and Loan
財政投融資是一種政策性投融資,它不同於一般的財政投資,也不同於一般的商業性投資,而是介於這兩者之間的一種新型的政府投資方式。
財政投融資作為市場經濟條件下政府配置資源的重要實現途徑,在促進經濟有效增長、調整和改善經濟結構、強化宏觀調控能力等方面都具有獨特的功效。我國財政投融資起源於上世紀50年代,進入80年代以後得到迅速發展。但隨著我國市場經濟的日漸完善和公共財政框架的逐步確立,原有財政投融資體制的問題日益突出,使得對其進行改革的必要性和緊迫性大大增強。
日本投融資流程示意圖
日本財政投融資體制
我國財政投融資的資金來源主要依靠財政,包括各項財政周轉金、預算執行中的間歇資金、專戶儲存的預算沉澱資金以及行政攤發的國家債券或金融債券,既缺乏市場性融資手段,又不能適應市場的進程,適時地吸收郵政儲蓄、社會保險基金和藉助於一些社會財力,甚至一些應納入財政投融資範圍的資金也沒有到位。
管理體系不健全
改進的投融資決策程序
界限不清,缺乏法律依據
財政投融資與商業銀行投融資界限不清,缺乏法律上的依據體現在:一方面財政投融資範圍界定不嚴,一些本應通過市場融資的項目卻通過財政投融資籌措資金,從而扭曲了資金結構,損害了金融業公平競爭。另一方面商業銀行過分擴張投資性貸款,投資資金過分依賴銀行,這不僅加劇重複建設和結構失調,還會導致銀行不良債務急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。
財政投資不規範
目前,在許多財政投融資項目上,有償資金往往無償使用,資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析,工程建設中缺乏有效的監督約束機制,項目結束后也不進行評估,往往是“說投就投,一投了之”,使財政投融資無法維持自身“融資——投資——還款”的良性循環。
企業主體地位未確立
企業在投融資領域作為市場主體的地位還未確立,其自主權未能得到很好落實體現在:當前,投資的決策權都在各部門、各地區的行政機構手中,政府行政部門審批投資項目、安排投資計劃,對投資項目單位的管理實行以投資項目為中心而不是以企業法人為中心,投資過程中政企不分的狀況依然存在,致使一些國有企業缺乏面向市場、適應市場的能力,投資的效益觀念和風險意識較差。
拓寬融資渠道,壯大投融資規模
政府投融資平台體系
財政投資的基本原則是:致力於公共福利的增進;不能對市場的資源配置功能造成扭曲和障礙;不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好;不宜損害財政資金的公共性質,進行風險性投資。為此,應進一步明確財政的投資範圍和領域,這主要包括市場機制難以發揮作用的公共領域。在今後相當長一段時間內,我國財政投融資的重點對象應當是基礎設施和基礎產業、農業、科技進步、區域發展、環境保護等過去忽視的範圍和領域。
加強管理,提高效益
1.建立財政投融資計劃編製制度。通過編製財政投融資信貸資金綜合計劃、財政投融資資金來源計劃和財政投融資資金運用計劃,全面反映其資金來源、資金運用和投資預期收益等情況,從長遠看,財政投融資計劃應成為政府的“第二預算”,由同級人大或人民政府審批,並列入國家綜合信貸計劃和固定資產投資計劃,以利於控制固定資產投資規模。
2.制定財政投融資資金使用的審批制度、監督檢查制度、回收和效益考核制度、預決算制度、財政投融資內部財務核算制度及其配套管理辦法,並切實按照相關規定組織實施財政投融資活動,保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。
3.建立合理、高效的財政投融資管理機構,並實行現代化管理。中央一級可考慮在財政部內部設置專門管理財政投融資的機構,統管全國的財政投融資工作,制定全國的財政投融資政策,同時負責中央財政投融資資金的籌集與使用。
4.從國際經驗來看,凡是市場經濟活躍的國家,其法制都很健全。因此,應制定相應的財政投融資法規、管理條例及實施辦法等,使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。
創新機制
1.按照市場機制的要求,建立和嘗試多種財政投資項目運營模式
對非經營性項目,可以採取政府投資、政府經營的模式,授權國有資產經營管理公司經營管理。對經營性基礎設施項目,國外運用得比較成功且適合我國實際的模式主要有:政府和民間合作投資、民間經營模式;建設經營轉讓模式(BOT);建設轉讓經營模式(BTO);購買建設經營模式(BBO);此外,還有租賃開發經營模式、管理合同模式以及政府和民間就項目合資組建公司的共同投資經營模式等。
2.建立財政投融資和市場投融資的協調機制
主要包括三個層面:一是財政投融資活動要嚴格遵照市場經濟的信用原則,對財政投融資資金進行流動性、安全性管理。財政投融資不能唯成分論,而要以社會經濟效益高低來決定投融資領域。二是雖然財政投融資體制強調自上而下一致的政策導向機制,但必須藉助市場投融資體制,實施市場化的投融資活動。同時,財政投融資的政策性導向,要對市場投融資的方向、規模發揮引導效應,使市場投融資逐步納入到國民經濟良性運行的軌道上來,最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項目選擇上,市場投融資活動要優先參與競爭,凡是適合從其他來源獲得資金的項目,財政投融資活動不應向其提供資金,而且,在必須通過財政投融資扶持和發展的領域,財政投融資要注意更多體現政府的經濟長期戰略,注重宏觀平衡和結構均衡。
3.建立多層次的財政投融資風險責任分擔機制
財政投融資最大的風險源自財政投融資的產權責任模糊。財政投融資成為社會主義市場經濟投融資主體,是來源於政府的政權行使者和國有經濟的代表者雙元身份和政府的社會管理和經濟管理的雙重職能,這雙元身份和雙重職能在具體實施中,容易被簡單地運用行政手段所混淆,致使財政投融資活動與行政權力結合在一起,產生低效率和腐敗。因此,為減小財政投融資風險,要通過委託和代理關係,明確資金託管、資金管理和資金運用三個層次的產權關係,落實各個投資主體的責、權、利。
4.確立以企業為主體的投資決策機制