勞動力市場分割

從世界主要國家的勞動力市場發展歷史來看，勞動力市場的分割一般分為兩種情形：

一種是縱向的勞動力市場分割，是指勞動力職業等級的客觀界限，也稱技術分割，這種分割源於勞動者個人素質及受教育培訓程度的差距；

另一種是橫向的勞動力市場分割，是指勞動力的單位分割、產業分割、城鄉分割、地區分割。中國的勞動力市場主要是橫向的分割，這種橫向分割更多表現為行政分割，而行政分割更多的是以加強流動人口就業管理的借口而存在的，主要體現在一些地方政府的有關規章制度中。

勞動力市場根據其不同的成因可以分為以下的類別。

1、社會性分割——歧視與社會習慣

造成勞動力市場分割的種種因素中，最直觀的原因可能就是歧視和社會習慣等社會因素的影響。這種社會性的分割以前往往被經濟學研究所忽視，卻無時不刻的扭曲著市場經濟的一般規律。一般來講，個人在勞動力市場上的價值取決於其邊際生產力的大小——這往往受到這個人人力資本存量大小的影響，而當其他因素在勞動力市場上獲取了價值或造成價值損失時，歧視便產生了。勞動力市場上存在的最廣泛的歧視是性別歧視和種族歧視。雖然有很多人更願意用人力資本存量的差異來解釋性別之間和種族之間收入的差異，但是隨著社會的進步，越來越多的女性和有色人種獲得了高質量的教育，而這種歧視並沒有得到什麼實質上的改觀。無論從社會新聞還是政治宣傳中，我們都很容易找到這種歧視的證據：“同工不同酬”是對性別歧視的最直接描述，更進一步的，同類職位的女性員工獲得晉陞的機會要比男性少得多；也有好事者統計了全球500強公司中女性CEO所佔的比例，來強調女性在勞動力市場中所處的不平等地位。而勞動力市場中的種族歧視現象在歐美國家中似乎更為顯著，在這些以白色人種為主的國家裡，有色人種在同樣職位上的報酬和晉陞機會要低得多；調查發現有色人種特別是黑人在這些國家裡，就業往往集中在那些工作報酬低、工作環境差的行業里。另外，一些社會習俗看上也許不那麼令人生厭：比如餐館或者商場的老闆更願意聘用女性來做服務員因為她們看上去更能親近顧客，而律師、工程師這種職業會被認為更適合男性因為他們彷彿更加硬朗和強壯——然而這些習慣客觀上也造成了一定程度的勞動力市場分割。類似以上種種情形的歧視和社會習慣無形當中劃分了勞動力市場，使得某些人不能參與某些行業或職業的職位競爭，或者即使在其中取得了工作機會也不能享受公平的待遇，從而形成了由於社會性因素造成的勞動力市場分割。

2、內生性分割——效率工資理論的解釋

勞動力市場分割理論在90年代最重要的進展，是部分經濟學家提出勞動力市場分割不是由於制度的因素外生給定的，而是由內在經濟因素決定的(Smith and Zenou，1997)。其中，提供最重要解釋武器的是效率工資理論。該理論認為，在勞動力市場信息不對稱的情況下，廠商有動機主動的將工資提到一個高於市場出清水平的程度來誘使職工努力工作。根據這一理論，可以推出“內生”的勞動力市場分割的結果。由於效率工資的存在，分割現象的現象產生了：由於產業的非同性質，一些技術密集領域或依賴於智力的廠商由於難以對員工的實際能力和工作過程進行監督，便更傾向於採用較高的效率工資來防止員工“出工不出力”；同時，這些廠商還利用“錦標制度”來激勵員工，使其在一個“職業階梯”中獲得晉陞——這是一個典型的內部勞動力市場的運作方式。而另一些勞動密集領域的廠商因為很容易對員工勞動的情況進行監督，便可以根據勞動力市場供求關係來確定工資和雇傭人數——就這樣，一個二元勞動力市場分割產生了。進一步的，在經濟衰退時，被一級勞動力市場解僱的工人寧願失業也不願意到二級勞動力市場就業——這往往被解釋為一個信號顯示機制的作用，這種機製表明這些人情願相信廠商會認為去二級勞動力市場就業的人生產率比較低，從而等到經濟復甦時將不再雇傭他。而二級勞動力市場的工人要進入一級勞動力市場幾乎不可能，因為後者吸納新的勞動力往往來自大學畢業生或者同行跳槽——至此，兩個勞動力市場之間的流動也幾乎被割斷了。

3、制度性分割——政府決策和工會組織

所謂制度性分割，是指由於法規或者政策造成的勞動力市場分割。我國的勞動力市場分割通常被認為主要是由這種原因造成的。比如延續至今的戶籍制度，就是在計劃經濟時代城市居民和農村居民被分割在不同勞動力市場中的直接原因：城市居民享受國家分配工作的待遇，毫不費力的進入到國家或集體所有制的單位就業，獲得相對較高的工資以及更高的福利待遇——比如公費醫療、福利分房、免費教育、退休工資等，而且絲毫不用擔心失業的風險：而農村居民只得被牢牢地束縛在土地上，終年耕作、收入微薄，土地和生育子女成為他們唯一的保障，偶爾進城做臨時工的機會少得可憐而且享受不到任何福利。到了市場經濟逐步完善的今天，戶籍制度在勞動力市場上依然陰魂不散，和計劃經濟時代所不同的是，國家對於就業方式的大政方針幾乎已經打破了戶籍對於勞動力流動的束縛，但是地方政府、特別是大城市還是通過一系列管理辦法來限制外來人員的就業數量和就業行業，在城市內部造成了新的勞動力市場分割。當然，城市內部的勞動力市場分割的另一個制度性成因是由於政府對不同所有制企業的管制政策的差異造成的。國有和集體所有制企業在經營決策時很大程度上受到政府的影響，在確定工資福利水平、雇傭工人數量以及方式上，都無法依據市場機制自主決策；而其他企業由於受到較少的管制，在用工方式上更接近市場機制。類似這樣的由政府頒布的某些法律、政策或地方法規使得勞動力市場中的不同群體面臨不平等的就業機會和就業環境，就是勞動力市場制度性分割。當然，以上所提的種種並不意味著在實行自由市場經濟的國家和地區就沒有制度性的分割，歐美國家對於移民及留學生在就業方面的限制，也是勞動力市場制度性分割的表現。本文還將工會在勞動力市場分割方面的作用置於制度性分割的一類，這是因為工會在勞動力市場中的影響力是法律或者政策安排的結果。在工會影響巨大的西方市場經濟國家裡，工會與廠商的議價機制促進了內部勞動力市場的形成，進一步的也阻礙了非工會成員進入內部勞動力市場。

實際上，現實的勞動力市場的形態是各種分割形式交織在一起的產物，但在不同的國家和地區，或者這個國家和地區的不同時代，其勞動力市場都存在特定的分割形式和形成原因。本文下一章將從簡述幾個代表性國家的勞動力市場分割的特點開始，進而分析中國勞動市場分割的特點及其成因。

中國勞動力市場分割的歷史與現狀

1949年新中國成立后，我國勞動力市場隨著社會經濟的發展而不斷發生變化。我國勞動力市場分割的狀況，根據勞動力配置機制的不同可劃分為三個時期，並呈現出鮮明的特點。

一、1949—1958年中國勞動力市場狀況

在建國初期直至社會主義改造完成，我國實行的是政府分配與市場自由配置相結合的就業政策。在城市，政府在對原有的工商企業進行社會主義改造的過程中，在給與企業一定自主性的同時也加強了對企業的管制。這一時期，雖然政府沒有實行統一分配的就業政策，但是企業在可以自主雇傭工人的同時並不能隨意解僱工人。與此同時，政府開始對中學、大中專院校的畢業生實行計劃分配，安排他們到國有部門就業。在這段時期里，滿足城市居民生活生產需要的各類商販仍然活躍在城市的市場上，有大量的城市居民以自由選擇的方式在非正式部門中就業。在農村，農民可以根據自己的實際情況選擇從事農業生產還是到城市務工。

在這段時間裡，城鄉居民在勞動力市場中的流動原則上受到了法律的保護。在1954年9月20日第一屆全國人民代表大會代表第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》第九十條第二項中明確規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。雖然公安部在1951年7月16日頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，規定城市一律實行戶口登記，以及1954年12月20日內務部、公安部、國家統計局發出聯合通知，要求建立農村戶口登記制度，加強人口統計工作，但是政府並沒有限制居民的遷徙自由，只是從治安和社會管理的角度加強了對居民住居住和流動的管理。這就意味著無論城市居民還是農村居民，都可以自由的在城市或者農村尋找工作。不過，政府計劃安排城市居民就業的體制開始初步顯現，只有城市居民可以被分配到正式部門工作，而農村居民只能在正式部門招收臨時工時才能進入這些部門工作，否則就只能在非正式部門中就業；當然，城市居民也無意進入農村部門工作。

二、1958—1978年中國勞動力市場分割狀況

隨著社會主義改造的基本完成和計劃經濟體制的逐步確立，原先政府分配和市場自由配置相結合的就業政策逐漸被完全由政府分配工作的就業形式所取代。與之相適應的，1958年1月9日，第一屆全國人大頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，條例第十條第二款明確規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。這在一方面標誌著政府限制流動(特別是城鄉流動)的二元分割的戶籍制度基本確立，另一方面也意味著政府在城鄉居民就業的問題上掌握著決定權。1975年，憲法正式取消了有關遷徙自由的表述，從法律的角度來看，在根本上否定了城鄉居民遷移的可能性。在這樣的制度安排在下，在1958—1978年間，農村居民僅在“大躍進”時期可以進城就業，國家招收2000萬農村居民參與工業生產，比如為大家熟知的“大鍊鋼鐵”。而在196l—1963年期間，中央政府實行經濟調整政策，又有1300多萬人從城市返回農村務農。於是，除了上大學和參軍之外，農村居民向城市遷移並獲得就業機會的可能性幾乎不存在。

與這種城鄉分割並存的，是城市中的勞動力市場分割現象——當然，這時候或許並不存在所謂的“勞動力市場”，因為當時根本就不承認勞動力作為商品的屬性，通過市場來配置勞動力更無從談起。這就從根本上決定了在城市經濟部門，勞動力也無法自由流動。此時，由於計劃經濟體制以及諸如優先發展重工業的產業政策等制度因素的存在，勞動力被人為的、或者說被各種制度及政策安排在各個地區和行業中，被動的接受差異化的工資收入和福利水平；即使發生了勞動力的流動和轉移，那也是政府或者管理部門計劃安排的結果。

三、1978后的勞動力市場分割

1978年中國共產黨第十一屆三中全會的召開，宣告了中國市場化改革進程的開始，中國勞動力市場的運行機制也隨之產生了深刻的變化。當然，這種變化並非是一蹴而就的，在改革的最初幾年，勞動力市場的運行方式並沒有發什麼實質性的變化，基本上還延續著改革之前的分割狀態。從現象上來看，城市居民依然享受的政府包分配的就業方式，可以進入到政府機關、事業單位、國有企業或集體企業就業，不用擔心被解僱或者任何形式的失業(除了隱性失業……)，享受著穩定的工資收入，特別是擁有與其城市戶口身份相適應的社會福利和社會保障，比如單位分配住房、公費醫療、免費教育等等等等。有所區別的是，同樣在城市中，明顯存在著不同部門的工資收入和社會福利水平的差異，直觀來看，政府機關、事業單位和國營企業的收入水平要比集體企業高得多。但是，由於政府依然掌握著就業的決定權，低收入水平的城市居民此時還幾乎沒有辦法通過勞動力流動進入那些高收入的部門工作——如果他們有辦法的話，應該在一開始就已經在高收入的部門工作了。與此同時，在農村，雖然家庭聯產承包責任制使農民收入有了一定程度的提高，但是城鄉收入的差距還是明顯存在的，而社會福利和社會保障對於農村居民來說幾乎不存在。但是，由於戶籍制度的存在和企業在改革之初尚未取得經營的自主權，使農村居民無法向工資及福利收入更高的城市部門流動，城鄉居民依舊被分割在不同的勞動力市場上。因此，在改革的初期，勞動力市場分割的狀態與改革之前幾乎一致。

中國勞動力市場分割的特點

中國勞動力市場分割在其歷史變化過程中呈現出三個明顯的特點。

第一，勞動力市場的城鄉分割現象明顯。從上文對我國勞動力市場的歷史和現狀的回顧分析來看，城鄉之間的分割是始終存在的現象，這根源於建國初期重點發展重工業的國家發展戰略，並被政府一系列的城市傾向的政策措施所強化(陸銘、陳釗，2004)。更加嚴重的是，在改革開放之後，這種城鄉分割不但沒有減弱反而一直在加強，城鄉之間的收入差距有擴大的趨勢。

根據A．Lewis的二元經濟結構理論，在經濟發展中，傳統經濟部門和現代經濟部門並存，並存在工資差異，傳統部門的勞動者有意願向現代部門轉移。如果這種轉移如願發生的話，這種工資差異將逐漸縮小。但是在現實中，我們發現，以傳統經濟部門為主的農村和以現代經濟部門為主的城市之間，勞動者的收入差距不但沒有縮小反而擴大了，這就從一個側面說明勞動力的流動受到各種因素的限制，城鄉居民被分割在不同的勞動力市場上。

第二，城市勞動力市場分割的狀況隨著經濟社會的發展而不斷變化。從分析來看，城市勞動力市場內部還存在著二次分割的現象，而這種二次分割則在不同的時期體現出不同的特點。在1980年代之前，由於城市居民完全有政府分配工作，所以勞動力是被政府的力量(制度因素)分割在不同的區域和行業中，無法自由流動。在市場化改革的初期，不同的城市居民開始面臨不同的就業體制，一部分人幸運的在“體制內”就業獲得高工資和穩定的保障，而另一些人則在“體制外"進行就業競爭，只能拿到低工資。隨著市場化改革的不斷深入，城市勞動力市場中又開始形成內部勞動力市場，進而導致一種類似西方市場經濟國家的雙元結構的勞動力市場分割。從歷史和現狀的觀察我們可以發現，中國勞動力市場運行的機制和特徵是隨著中國從計劃經濟到市場經濟的發展而變化的；或者從根本上來說，中國勞動力市場分割的變遷就是由各種制度因素帶來的。

第三，在導致分割的眾多因素中，制度因素是造成中國勞動力市場分割的主導力量。其實中國勞動力市場分割從一開始就是政府行為的結果，或者政府創立的制度是造成勞動力市場分割的根本原因。在計劃經濟時代，制度的作用是不言而喻的，正因為重點發展重工業的國家戰略和與之配套的就業制度、分配製度和戶籍制度等等制度體系直接導致了中國特色的城鄉分割、行業分割。伴隨著市場化改革的進程，原先完全限制流動的勞動力市場分割逐漸被新的分割形式所取代，這也是制度變遷的結果——正是由於制度對於勞動力流動限制的放開使原先分割的基礎被打破，一系列的城市經濟改革和對企業管制的放鬆，使流動成為可能，而改革的不徹底性造成了諸如體制分割等新的分割形式；與此同時，市場經濟的不斷深化，使內生於市場的分割產生了——內部勞動力市場就是在這樣的背景下出現的。本文將試圖在下一章分析影響我國勞動力市場分割的制度因素，嘗試解釋其作用機制。

中國勞動力市場分割的發展趨勢

我國勞動力市場面對的兩個基本事實是勞動力供給量巨大和勞動力市場分割狀態持續存在，這兩個基本事實在可見的未來幾無改變的可能。根據這兩個判斷，中國勞動力市場分割可能呈現以下幾個趨勢：

第一，城鄉分割依然是中國勞動力市場分割的主要現象。在我國巨大的勞動力供給的結構中，農村勞動力在其中佔有的比例是巨大的，同時從動態來看，農村人口的增長要快於城市人口的增長。然而囿於經濟增長速度的限制和教育資源不平衡的情況將長期存在，城市經濟部門吸納勞動力的能力是有限的。同時，由於地方政府“以鄰為壑”的意識在短期內無法消除，而且他們代表和維護本地居民利益的觀念也在日益加強，農村勞動力進入城市就業也會面臨更多的困難。

第二，農村勞動力市場內部的分割現象會進一步加強。由於經濟的不斷發展，農業生產力的日益提高，農村經濟中的非農產業將在未來取得極大的進步，這就給農村勞動力在農村非農產業中就業提供了機會；加上政府在解決農村問題時開始形成農村就地城鎮化的思路，農村勞動力就地轉移將成為主流。但是，這種就業方式也會受到歧視、社會習慣、制度等因素的影響，進而加深農村勞動力市場分割的程度。

第三，制度因素對城市勞動力市場分割的作用進一步下降，內部勞動力市場將在城市勞動力市場中發揮更大的作用。由於我國的改革進程是從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的過程，在一段時期內必然還會殘留著一些政府行為的痕迹，在勞動力市場分割方面也會持續受到制度因素的作用。但是，隨著市場化改革的推進，我國經濟越來越向著發達市場經濟國家的機制發展，市場機制將越來越完善。與之相適應的，各種類型的用人單位所採用的就業機制將越來越趨於統一，中國勞動力市場中的制度因素將被削弱，取而代之的是內部勞動市場和外部勞動力市場並存的分割狀態將處於主導地位。

影響我國勞動力市場分割的幾種制度

中國勞動力市場分割的各種成因中，制度因素髮揮著主導性的作用。勞動力市場分割的歷史變化也是隨著制度的變遷而不斷發展變化的。在各種各樣的制度中，經濟體制、產業政策、就業體制、戶籍制度和所有制結構等制度是影響我國勞動力市場分割的幾股重要力量。下面，將分別分析以上幾種制度因素對勞動力市場分割的作用。

一、經濟體制

可以說，國家的經濟體制是新中國成立以後我國勞動力市場分割的形成和變化的根本原因。這是因為，在1978年實施改革開放、進行市場化改革以前，我國實行的計劃經濟體制從根本上決定了勞動者就業是由政府根據計劃安排的。一方面，政府根據長期或者短期的經濟計劃，強制性的把勞動者安排在某個崗位上；另一方面，政府為了更方便、更準確的制定計劃，強制性的要求勞動者固定在這個工作崗位上，不允許流動。所以，在這個時代，勞動者被政府指令分割在城市與農村之間、不同的地區之間、不同的行業之間，雖然其中存在著收入的差異，卻無法通過勞動力流動來獲得更高的收入和更好的工作環境。可以說，正是計劃經濟體制(或者說政府)的力量強制性的造成了起初我國勞動力市場分割的狀態。隨著改革開放的實施和推進，經濟發展中計劃的作用逐漸減弱，計劃在勞動力市場運行中的痕迹也慢慢淡化。當市場經濟體制基本確立之後，大多數企業在不受政府管制的情況下，開始按照市場經濟的規律配置勞動力資源。此時，中國勞動力市場分割的現象主要來自於內生性因素、社會性因素和其他由於政策慣性而依然存在的制度性因素，原先由於經濟計劃或者說政府指令形成的勞動力市場分割現象已不再發生——當然，我們還可以認為目前的城鄉勞動力市場分是計劃經濟體制留下的不幸遺產。

二、產業政策

國家的產業政策也是造成中國勞動力市場分割的重要力量。首先來回顧一下建國以來產業政策和產業發展的歷史過程。我們可以從三個階段來觀察我國產業發展的過程：第一階段是建國初期到改革開放之前，我國實行的是優先發展重工業的產業政策，其中行業涉及電力、煤炭、石油、鋼鐵、機械、冶金、汽車、拖拉機、飛機製造等。在1953--1957年，重工業的投資占這個工業投資的88．8%。在1958-1960年間的“大躍進”，更是強化了重工業在產業結構中的核心地位；在這段時期里，我國過工業總產值增長了1．3倍，而重工業卻增長了24倍。同時，優先發展重工業的產業政策也造就了政府利用農業來補貼工業的策略，通過限制農產品價格、提高工業產品價格來幫助重工業實現資本積累，從而形成了工業產品和農業產品價格的剪刀差現象。第二階段是改革開放伊始至1990年代術，其重要特徵是輕工業和加工工業的發展。改革開發開始后，政府開始改變優先發展重工業的產業政策，開始加大對輕工業的投資力度，特別對輕紡工業、食品工業等產業給與政府投資、銀行貸款和進出口政策方面的傾向。在改革之初的1979—1984年間，輕工業在整個工業中的比重就由43．7%上升到47．7%，重工業的比重隨之下降。而隨著沿海地區的進一步開放，加工工業在我國快速發展，進一步提高了輕工業在整個產業結構中的地位和比重。第三個階段是從1990年代末至今，第三產業取得了飛速的發展。從1978年到2001年，第三產業在產業結構中的比重，從15%快速增長到40%，餐飲業、零售業、娛樂業在城市中蓬勃發展。不同的產業對勞動力的吸納能力是不一樣的，重工業部門吸納勞動力的能力最低，輕工業和加工工業吸納能力較強，而第三產業的吸納能力則更強。在實施優先發展重工業的產業政策時，由於重工業容納勞動力的能力有限，政府又無法容忍失業情況的出現，因此就指令性的安排勞動者的工作。同時由於工業產品和農業產品價格剪刀差的存在，往往重工業的工資水平要高於其他部門。而政府為了防止勞動力湧向工資水平較高的部門，就嚴格限制勞動力的流動，將勞動者固定在崗位上。可以說，我國長期以來的勞動力市場在行業間的分割和勞動力不得流動，就是傾向於重工業的產業政策的直接後果。而當改革開放開始后，產業政策開始向輕工業和加工工業直至第三產業傾斜，不但增加了經濟部門對勞動力的需求數量，減輕了政府安排就業的壓力，使勞動力流動成為可能，而且提高了這些部門的收入水平，使勞動力的流動更加平衡。同時，投資小、回報期短的輕工業、加工工業和第三產業吸引了私人資本的投資，城鄉中出現了大量的非公有制的經濟部門。這些部門在僱用勞動力時採用的是與公有制部門不同的市場配置方式，這就形成了雙元結構的勞動力市場分割狀態。進入21世紀后，高新技術發明和應用帶來了現代企業的快速發展，一些大型企業不斷湧現；而加工工業在這段時間的迅猛發展，形成了大量勞動密集型的傳統中小型企業，造就了一個龐大的城市二級勞動力市場。現代大型企業和傳統中小型企業的並存，造就了內部勞動力市場與外部勞動力市場的分割。

三、就業政策

與經濟體制變遷相適應的，我國的城鄉就業政策也在不斷的發展變化之中，並持續影響勞動力市場的運行。在實行計劃經濟的時代，城市居民根據政府的指令被分配到不同崗位並且固定下來，這就造成了城市勞動力市場中的行業分割和地區分割。而農村居民並不享受這種分配工作的待遇，並且也被禁止自行到城市中打工謀生——只有在“大躍進”時期，根據國家的統一安排，出現大量農民進城參與工業建設的情況——城鄉之間的勞動力市場分割現象便由此形成了。而實行改革開放之後，就業政策逐步改革，政府不再統一分配城市居民的工作，而由市場來配置勞動力資源。這樣，由政府行為導致的行業間勞動力市場分割被打破。而農村居民這時也有機會參與到城市勞動力市場的競爭之中，城鄉之間的勞動力市場分割得到了改善。

四、戶籍制度

戶籍制度一直以來都被認為是造成中國勞動力市場分割的罪魁禍首，可以說正是因為戶籍制度的存在，使政府限制勞動力流動的動機成為現實。從是否允許自由流動的維度來看，1949年以後，我國戶籍制度經歷三個歷史階段：1958年以前是第一階段，這是一個允許自由流動時期。新中國成立初期，對人口遷徙的管制較少，此時的戶籍制度更多的只是承擔登記的作用，便於社會治安管理的需要。1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以後最早的一個戶籍法規，使全國城市戶口管理制度基本得到統一。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》規定公民有“遷徙和居住的自由”。1955年6月，國務院發布《關於建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，從而統一了全國城鄉的戶口登記工作。然而，在五十年代初，政府對於戶籍及人口流動的管理髮生了變化，其根本原因是基於當時的國情：生產落後、物資匱乏，發展任務艱巨。具體來看，1953年第一個五年計劃開始后，為了實現工業化，工廠新招收了幾百萬工人，在這些新工人中的許多人實際上是尋求非農就業的農民；同時，還有大量農村“盲流”進入城市，等待進入工廠的機會。於是，城市的就業、住房、食品供應等方面的壓力陡增。面對這樣的情況，政府於1953年4月頒發了《關於勸止農民盲目流入城市的指示》、1954年3月緊接著又發出《繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》，但此時的政府行為還只是停留在“勸阻”階段。1956年的《關於建立經常的戶口登記制度的指示》同時也規定了全戶或個人遷入或遷出縣級行政區時必須向縣一級政府報告和領取遷移證，政府控制人口流動的傾向開始出現。在隨後不到兩年的時間，政府連續頒發了4個限制和控制農民盲目流入城市的文件，但是收效甚微，僅1956年秋至1957年不到一年問，就有57萬農村青壯年湧入城市。

第二階段是從1958至1978年，這段時間對人口流動採取嚴格控制的政策。1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標誌，政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制，第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，此條例對農民進入城鎮做出了約束性限制：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這在事實上廢棄了1954年憲法關於遷徙自由的規定。1975年，憲法正式取消了有關遷徙自由的規定，直到今天仍沒有恢復。1964年8月，國務院批轉了《公安部關於處理戶口遷移的規定(草案)》，該文件比較集中的體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農村人口遷往城鎮的大門。1977年11月，國務院批轉《公安部關於處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。隨後，公安部在《關於認真貫徹(國務院批轉“公安部關於處理戶口遷移的規定”的通知)的意見》中，具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”一人數不得超過現有非農業人口的1．5‰。

第三階段從1978年開始，緩慢放開對人口流動的管制。1984年，中共中央一號文件，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶；繼而國務院又發出《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧進集鎮落戶。1985年7月，公安部頒布了《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮居留，這些規定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關於超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續或動員其返回常住地的條款，作了實質性的變動；同時，《規定》指出，“農轉非”內部指標定在每年萬分之二。同年，作為人口管理現代化基礎的《中華人民共和國居民身份證條例》由全國人大常委會於1985年9月宣布實施，規定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證，為人口管理的現代化打下了基礎。80年代開始，“農轉非”政策發生變化。“農轉非”對象逐漸擴大，控制指標有所調整，控制辦法得到改變。1992年8月，公安部發出通知，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度，以解決要求進入城鎮落戶的農民過多與全國統一的計劃進城指標過少之間的矛盾。1994年，取消戶口按商品糧為標準劃分為農業和非農業戶口的“二元結構”，而以居住地和職業劃分為農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口3種管理形式為基礎的登記制度，並逐步實現證件化管理。1997年6月，國務院批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關於完善農村戶籍管理制度的意見》，明確規定：從農村到小城鎮務工或者興辦第二、三產業的人員，小城鎮的機關、團體、企業和事業單位聘用的管理人員、專業技術人員，在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮常住戶口。1998年7月，國務院批轉了公安部《關於解決當前戶籍管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可准予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。戶籍制度逐步鬆動。與此同時，各地方也開始對戶籍制度進行嘗試性的改革。1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮實行“綠卡戶籍制”。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍印戶口制”。以此為代表，部分地區實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。

我們可以看出，戶籍制度其實是政府對出於不同區域的居民事前做出的劃分，當政府需要時，就根據這種劃分嚴格控制勞動力的流動，這樣，城鄉之間的勞動力市場分割和地區之間的勞動力市場分割就成為了現實。而當政府發現不再需要限制勞動力流動時，這種劃分就又被人為的忽視了，勞動者在城鄉之間、地區之間流動變得更加方便。不幸的是，地方政府、特別是大城市的政府依然有動機利用戶籍制度對居民的劃分來限制外來勞動力的流入，以保證本地居民的利益，控制城市的擴張速度，從而事實上維持著城鄉之間和地區之間的勞動力市場分割的狀態。

五、所有制結構

所有制結構對勞動力市場分割的影響是改革開放之後新出現的制度因素。在改革開放之前，由於並不存在非公有制經濟部門，所以也就不存在所有制的差異導致的勞動力市場分割的情況。即便當時也有全民所有制和集體所有制的差異，但是由於他們面對的就業政策是相同，所以並非是所有制的差異造成了分割的情況。而隨著市場化改革的推進，各種非公有制經濟部門蓬勃發展，在所有制結構中的比例不斷提高，其工業產值在工業總產值中的比重從1985年的3．06%快速提升至1997年的35．96%。非公有制部門在快速發展的同時，吸納了大量的勞動力。根本性的，非公有制部門在用工機制方面實行的是市場化的配置方式；與之相對的，公有制部門由於受到政府的管制，無法通過供求關係來僱用工人，這就造成了勞動力市場在不同所有制部門之間的分割。好在隨著改革的不斷深入，政府對公有制部門(國有企業)的管制不斷放鬆，這種勞動力市場在所有制之間分割情況得到了一定程度緩解。