產業組織政策

所謂 產業組織政策，也便是政府為實現這一目標而對某一產業或企業採取的鼓勵或限制性的政策措施。同時，因一般認為良好產業組織的形成需以市場結構合理、競爭適度為條件，因而，產業組織政策也被稱為“禁止壟斷政策”或“促進競爭政策”。

1、從政策導向角度看，各國已有的產業組織政策通常分為兩類。一是競爭促進政策：鼓勵競爭、限制壟斷，主要有反壟斷政策或反托拉斯政策、反不正當競爭行為政策及中小企業政策等，它著眼於維持正常的市場秩序；二是產業合理化政策：主要適用於自然壟斷產業鼓勵專業化和規模經濟，它著眼於限制過度競爭，直接表現為政府的規制政策。

2、從政策對象看，產業組織政策可分為市場結構控制政策和市場行為控制政策兩類。

市場結構控制政策是從市場結構方面禁止或限制壟斷的政策，如控制市場集中度、降低市場進入壁壘等。市場行為控制政策是從市場行為角度防範或制止限制競爭和不公正交易行為的發生，以及詐騙、行賄等不道德商業行為的發生。

產業組織政策的主要內容可分為兩方面：

1、充分利用規模經濟

規模經濟是指產品產量處在適度規模時因單位產品費用水平相對下降而獲得的經濟利益，是生產的社會化和專業化的結果。這種規模經濟的形成，靠市場雖也可漸次 獲得，但畢竟耗費時日。要加速企業生產的專業化發展，建立大批量生產的組織體系，只有動用經濟政策的力量，對經濟規模的形成適時引導，才能實現對規模經濟利益的取得。

2、促進有效競爭

有效競爭是指企業間通過提高質量、降低價格、提供優質服務等正當競爭手段而進行的有利於增進社會福利的競爭，是相對於無效競爭而言的。雖都是競爭，但這兩種競爭結果卻是截然不同的。一個是對社會經濟利益提高的促進，一個卻是對社會資源的空耗。產業組織政策的實施，便是要限制無效競爭，促進有效競爭，從組織上保證資源的充分利用。

產業組織的一般目標是維護市場的有效競爭，以提高產業內部的資源培植 效率。有效競爭是指產業組織處於既能夠保持產業內部各企業之間的適度競爭，又能獲得規模經濟的效益，即可以兼容競爭活力和規模經濟效益的競爭。

企業達到並有效利用經濟規模，市場供應主要有達到經濟規模的企業承擔；從長期看，各產業的資本利潤率比較均等；較快的技術進步；不存在過多的銷售費用；產品的質量和服務水平較高，並具有多樣性；能有效利用資源。

儘管市場上賣主數目足以消除單個企業對價格的影響，但要達到符合經濟規模的要求；企業規模比較均等，單個企業不能操縱市場；不存在人為的企業進入或退出市場的障礙。

企業獨立作出價格、產量和營銷決策，不存在竄謀；企業不能使用提高效率以外的方法消除和排擠競爭對手。

利潤不高於其他行業從事同樣風險程度生產經營活動可以獲得的水平；促銷開支和產品差異化程度在適度範圍以內；企業經營具有效率；企業對技術進步能及時作出反應。

對各個產業的市場結構變動實行監測、控制和協調，防止不合理市場結構的產生。具體措施包括：降低市場集中度，依法分割處於壟斷地位的企業，降低進入壁壘，減少不合理的產品差異化；建立企業合併預審制度，對中小企業實行必要的扶植；在某些產業實行規制政策，防止過度競爭。

禁止和限制競爭者的共謀、卡特爾及不正當的價格歧視；對賣方價格、質量實行廣泛監督，增強市場信息透明度；對非法商業行為進行控制和處置。

對資源分配方面存在市場缺陷的產業，通過政府的干預（如直接投資）彌補市場機制缺陷；對贏利不多和風險較大的重大技術開發項目提供資金援助；增加教育、科研和技術推廣的公共投資；禁止濫用稀缺資源。

提高產業競爭力的兩種基本政策取向

在如何提高本國產業的國際競爭力這一問題上，存在兩種不同的基本政策取向：一是以保護、扶植為特徵的產業政策，一是以鼓勵競爭、反對壟斷為主旨的競爭政策。①儘管從增強產業競爭力、調整產業結構和推動經濟增長等政策目標看，二者有著共同之處；但是，無論是在理 論依據還是在政策手段上，它們都存在重大的差別。

產業保護與扶植政策以經濟後起國家的“市場殘缺”和“后發優勢”為理論依據。市場經濟在歐美等國經過百年的發展日漸完善、成熟，但在這一過程中，市場機制的缺陷也不斷展露出來，像公共產品、外部性、壟斷、分配不公、宏觀經濟失衡等種種市場失靈現象逐漸為人們所認識。產業保護與扶植政策的倡導者認為，在世界經濟發展的進程中，後起國家不僅面臨著市場經濟國家共有的市場失靈問題，而且還存在後起國家所特有的市場殘缺問題，也即，後進國家的市場經濟運行由於缺乏相應的制度體系作為支撐，從而導致市場機制不能穩健運行。不同於各種市場失靈現象，市場殘缺的問題主要表現在：國民經濟中市場化程度低，市場機制無法充分發揮作用；市場主體發育不完全，其結構和行為往往是扭曲的；市場體系不完整，商品市場與要素市場割裂，要素市場發展緩慢；市場信息經常阻滯與失真，難以為決策提供有效信息；最為嚴重的是，後進國家往往不具備市場運行的法律制度框架，市場中正常的交易活動和信用行為得不到應有的保護。市場殘缺問題的存在，決定著後進國家在實行趕超戰略和實現工業化的道路上必須另闢蹊徑。

“后發優勢”是產業保護與扶植政策的另一種理論依據。在發展理論中，發展中國家的后發優勢主要指產業結構演變的規律性所產生的可模仿性。相對於先進國家來說，後進國家的產業水平一般處於較低的層次上，這樣，後進國家就可以向先進國家引進、學習並模仿已有的知識與經驗積累，這不僅在技術方面，而且也在制度方面。憑藉這種后發優勢，後進國家可以少走彎路，大大縮短工業 化所需的時間，儘快趕超工業發達國家的經濟水平。

由於不是依靠市場經濟的自然演進來實現產業結構的升級和產業組織競爭力的提高，因此，以產業保護與扶植作為基本政策取向的後進國家都十分強調政府在產業經濟發展中的主導作用。政府一方面強制性地移植市場制度，培育市場主體，以克服市場殘缺；另一方面則依據產業結構的演進規律，選擇、確立戰略性的、具有“後向聯繫”和“前向聯繫”效應的主導產業部門，通過運用財政、金融、管制等政策手段，大力予以政策上的傾斜，保護和扶植其發展，以促進產業競爭力的提高，推動產業結構高度化，帶動經濟增長。

推行產業保護與扶植政策，提高產業競爭力的思路如下：“市場殘缺”與“后發優勢”→政府對產業發展的強幹預→傾斜式的產業發展策略→旨在保護、扶植特定產業發展的政策設計→提高產業競爭力。

產業組織政策

競爭政策是政府為維護市場經濟的有效競爭而確立的經濟政策與法律體系的總和，它以“市場有效”和“政府失靈”為理念，倡導經濟的自由民主化，藉助有效的法律框架和實施機制，創造公平、透明的經濟環境，促進競爭，限制壟斷。西方國家一般實行競爭政策，他們堅信，充分競爭的市場經濟能夠在自發運行的基礎上，僅僅依靠自身的力量，達到資源的有效配置狀態。儘管在特定的場合或領域，存在著所謂的“市場失靈”現象，這需要依靠政府的力量加以克服和矯正。然而，由於政府機構的運作容易陷入低效率境地，加上政府機構固有的自我繁殖性，政府對經濟的介入和干預經常也會帶來負面效應，使市場經濟的效率受到損害。因此，市場經濟的運行固然離不開政府的參與，但應當對“政府失靈”保持足夠的警惕，要讓市場機制延伸到它所能有效運作的最大空間。從促進產業競爭力的角度看，競爭政策本身並不指向特定的產業，更不為特定產業的發展提供保護或扶植，它的目標指向是由各種原因不斷衍生出來的對市場競爭秩序的侵蝕和破壞因素。削弱和排除來自各個方面的對競爭秩序的衝擊，為置身於市場經濟的各種參與主體創造公平、透明的經濟環境，構成推行競爭政策的最高宗旨。

那麼，在缺乏政府推動的情況下，產業競爭力提高的動力又來自何方呢？源於市場，源於競爭。競爭政策的倡導者認為，在一個供求雙方都存在足夠數量的獨立參與者的競爭性市場上，每個參與者為了能夠在相互爭奪中成交，需要向來自另一方的夥伴提供優惠條件，包括低於同一方的競爭價格，優惠的支付條件和供給條件，優異的產品質量和售後服務等等，而產品和技術的創新則是當事者最重要的競爭策略。因此，競爭性的市場提供了激勵產品和技術創新的動力，從而為各種新的想法、新的技術、新的組織、新的管理方法提供了演練場和試驗地，一旦技術與組織創新獲得成功，就能夠在市場上贏得豐厚的回報，與此同時，一個個富有生機活力的企業就會在市場競爭中逐漸成長和壯大起來，而產業競爭力也因之而得以進一步的提升。因此，競爭性的市場本身雖不直接青睞於哪個產業，卻能夠依靠自身的力量，為產業競爭力的提高提供一個足夠有力的支持環境。

由此，推行競爭政策，促進產業競爭力的思路如下：“市場有效”與“政府失靈”→政府對產業發展的弱干預→自然演進式的產業發展策略→旨在為國內產業發展創造透明、公平的經濟環境的政策設計→提高產業競爭力

產業保護與扶植政策的有效性及其內在缺陷

產業保護與扶植政策是國家主動運用各種政策工具，採取重點生產方式，實行社會現有資源的重點配置。它一方面根據產業演進趨勢，規劃產業結構高度化目標和發展序列，選擇和確立對國民經濟發展和產業結構高級化具有較大關聯效應的主導產業部門，通過政府的經濟計劃、經濟立法、經濟措施扶植戰略產業的成長，實現產業結構升級，帶動整個經濟起飛；另一方面則出於對決策者的水平限制和國際經濟環境的不穩定性等方面的考慮，通過建立富有活力的企業制度和具有靈活性的市場結構來彌補產業結構政策的缺陷，促進產業結構自我調整功能的形成。一旦政府因結構調整進行重點投資時，民間投資就可以通過市場機制的作用來帶動，從而促進產業結構調整和產業組織競爭力的提高。同時，由於市場的殘缺，僅僅依靠市場競爭形成規模經濟的時間往往過於緩慢，因此通過促進集中的產業組織政策有可能縮短這一過程，從而也能縮短後進國家實現趕超先進國家的目標。因此，成功的產業政策實踐一般是在立足市場機制的基礎性作用的前提下，強調政府在產業結構升級和產業國際競爭力提高中的主導作用，並且在實施產業結構政策的同時，實施產業組織政策。應當說，在國內市場殘缺、民族產業的國際競爭力不足，以及國際經濟環境動蕩不安的情況下，如果能夠對產業保護與扶植政策恰當地加以運用，能夠起到彌補市場失靈與市場殘缺，提高資源的配置效率；保護和扶植新興、幼稚和重要的民族產業，發揮后發優勢，增強產業競爭力；防止經濟震蕩，保持社會經濟穩定發展等多方面的作用。事實上，正是憑藉獨樹一幟的產業保護與扶植政策的有效運用，日本經濟才能在20世紀60、70年代獲得高速增長，一躍成為世界第二大經濟強國；而效仿日本產業政策實踐的韓國經濟，從20世紀60年代開始起步，經過30多年的超常規發展，創造了所謂的“漢江奇迹”，1995年GDP排名世界第11位，並擁有三星、現代、大宇等一批人們耳熟能詳的國際性大企業集團。

日、韓等國的成功實踐表明，在一定時期和一定條件下，產業保護與扶植政策的有效性是可以得到保證的。然而，1991以後，日本經濟陷入了戰後首次的長期蕭條和回升乏力的境地，而韓國也與日本一道，從1997年末起先後被捲入亞洲金融危機之中，一些享譽世界的重量級企業集團在此過程中紛紛落馬，經濟復興之日至今依然遙遙無期。人們在反思：過去因創造了經濟奇迹而大行其道的產業保護與扶植政策，為什麼會成為今天危機的誘因？

首先，正確進行產業規劃，尤其是確立對產業結構高度化具有關鍵作用的主導產業，是產業保護與扶植政策的重中之重，不能有所偏差。總體說來，在實現工業化的趕超階段，由於一方面可以通過學習、研究和把握先進國家已有的產業結構演變規律進行戰略產業的抉擇，做出正確產業規劃的機率較大；另一方面因經濟發展初期投資項目之間的互補性較強，即便事後發現最初的政策並不準確，仍有改進的可能；因此，只要政府具備相應的能力，並且能夠廣泛聽取企業和專家的意見，對主導產業的正確認定和把握是比較有保證的。但是，在工業化趕超任務完成之後，在激烈競爭的國際經濟環境中，技術前景和市場機會變得越來越不確定，出現了不同企業之間產品相互替代、資源相互競爭的情況，在此情況下，政府要對主導產業做出正確的判斷和選擇是相當困難的。儘管自20世紀70年代起，日本就和美國展開了信息通訊技術的較量，但是日本政府直到80年代末期還沒有深刻意識到隨之而來的IT革命對世界經濟的影響，而是在電子技術和新材料發展處於領先地位，汽車、家電、計算機等出口優勢明顯的情況下，把戰略重心放在擴大內需、擴充公共投資上，並在經濟形勢尚好的情況下，實施超低利率，誘使大量資金投入到土地和股票市場，從而導致了90年代泡沫經濟的崩潰，其時，美國卻以IT革命的洪流創造了連續10年之久的低通脹增長的新經濟。

第二，以產業保護與扶植作為提高產業競爭力的基本政策取向，往往強調社會資源向特定產業的政策傾斜，這必然導致國家對產業的強幹預，在此情況下，一支有能力監督經濟行為而又獨立於政治干預之外的高質量公務員是至關重要的，因為它是廉潔、高效政府的基礎，是實現正確的強政府干預的必要前提。但是，在政府長期控制社會經濟主要的資源配置權力的條件下，公務員要始終保持廉潔是相當困難的，對產業經濟活動的強政府干預往往演化成政府腐敗的溫床。日本號稱有一支高素質的公務員隊伍，但是，政府官員的經濟醜聞卻一直不斷。在亞洲金融風波中，大藏省金融檢查部官員的違法事件被揭發，說明日本一些重要企業集團破產倒閉是與政府管理部門長期以來營私舞弊、監管不力存在著密切聯繫。

第三，產業保護與扶植政策的強化必然導致競爭政策的弱化，並且極易衍生出市場競爭的大敵——行政壟斷。競爭政策倡導對不同的企業和產業部門提供一視同仁的政策服務，而產業保護與扶植政策側重於對不同企業不同行業採取差別對待的政策，使它們在競爭中處於不同的地位；儘管二者可以在某些場合起到互相補充和相互促進的作用，但是在多數情況下，它們之間的兼容性是較差的。從日本競爭政策的實踐看，儘管日本在戰後不久(1947年)就在美國經濟顧問的直接參與下，制訂了一部類似美國反托拉斯法的競爭政策法規，即《關於禁止私人壟斷和保護公平交易的法案》(簡稱《禁止壟斷法》)；但在戰後日本經濟發展的大部分時間裡，《禁止壟斷法》所確立的競爭政策原則，並沒有得到認真的實施。由於產業保護與扶植政策在戰後歷屆政府的經濟政策體系中始終居於核心地位，因此在產業政策與競爭政策的衝突中，產業政策總是處於上風，而競爭政策則長期受到了冷遇。

此外，由於產業保護與扶植政策的立論是，如果缺乏政府直接的或間接的財政、金融支持，企業就不能有效地進行技術改造、產品開發和結構調整，從而會影響到企業的長遠發展，並最終削弱一國的國際競爭力。這就難免使企業必須為爭奪有限的資源而與政府緊密聯繫在一起。同時，產業保護與扶植政策的鼓吹者認為：適當的集中和壟斷，可以創造出規模經濟的效率，而大企業壟斷在國際競爭中具有天然的優勢，這對提高一國經濟的國際競爭力有益而無害。這樣，當政治權力與市場勢力聯繫在一起時，就催生出市場競爭的大敵——行政壟斷。

第四，產業保護與扶植政策的制訂與實施以相對獨立、封閉的國民經濟體系作為自己的邏輯起點，這與全球經濟與貿易自由化的發展趨勢格格不入。為了促進國內主導產業的非常規式發展，政府不僅要在資金、技術、人員等方面給企業以支持，而且還要為企業的產品的銷售提供或創造市場。這一方面要保護同類產品或替代產品的國內市場免受外來的干擾，而且要為本國企業的產品在國際市場上的立足創造條件，保護與扶植民族產業發展的需要很自然就會導致一系列關稅和非關稅壁壘的設置。可見，以相對獨立、封閉的國民經濟體系為邏輯起點的產業政策的制訂與實施，其結果難免要走向貿易保護主義。由此，在民族產業的國際競爭力得以提升的同時，其在國際市場上的摩擦與衝突也變得愈益激烈。事實上，有關日本、韓國與其他發達國家或新興工業化國家之間發生貿易爭端的事例，我們都是時有耳聞的了。

綜上分析，在相對獨立封閉的民族經濟體系條件下，運用財政、金融、管制等手段，以產業保護與扶植作為基本政策取向，通過在資源配置上對主導產業的強制傾斜，在一定時期是有利於加速工業化進程的。但是在完成初步工業化以後，尤其是隨著國內外經濟運行環境的變化，這種非均衡的政策模式將逐步喪失效率，尤其是難以適應經濟信息化和全球化的要求。