中國鄉村發展研究報告：農村空心化及其整治策略

《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》系中國科學院地理資源研究所區域農業與農村發展研究中心創新團隊，在國家自然科學基金重點項目和中國科學院地理資源所綜合研究報告項目資助下，撰寫出版的“戰略研究系列報告”之一。《報告》可供政府決策部門、高等院校、科研院所地理學、經濟學、社會學等學科教學參考，以及城鄉規劃、土地管理、新農村建設研究與管理相關人員使用。

序

前言

第一章 緒論

一、我國農村空心化問題日益加劇

二、開展空心村綜合整治意義深遠

三、我國空心村整治增地潛力巨大

四、空心村綜合整治亟須科學規範

五、加強農村空心化及其整治理論研究

六、本書的總體思路與框架結構

第二章 中國農村空心化問題及其科學詮釋

第一節 中國農村空心化問題的提出及其背景

一、中國農村空心化問題的提出

二、中國農村土地利用問題

三、開展空心村整治的背景

第二節 中國農村空心化科學內涵與表現形式

一、農村空心化的科學內涵

二、農村空心化的特徵與表現形式

三、農村空心化產生的根源

第三節 中國農村空心化過程及其階段特徵

一、土地改革與農業生產恢復時期（1949～1952年）

二、社會主義改造與人民公社化時期（1953～1978年）

三、農村經濟加速發展期（1979～1988年）

四、農村經濟緩慢發展期（1989～1998年）

五、農村經濟結構調整期（1999～2003年）

六、農村經濟發展新時期（2004年以來）

第四節 中國農村空心化的理論詮釋

一、農村空心化“生命周期”及價值

二、農村空心化代際演替空間形式

三、農村空心化形成的動力學機制

第五節 小結

第三章 中國農村人口與居民點用地時空格局

第一節 中國農村人口時空格局演化特徵

一、農村人口變化的時序特徵

二、農村人口變化的空間特徵

三、農村人口結構變化特徵

第二節 中國農村居民點用地變化特徵

一、農村居民點用地變化的時序特徵

二、農村居民點用地變化的空間特徵

第三節 中國農村人均居民點用地變化的特徵

一、農村人均居民點用地變化的時序特徵

二、農村人均居民點面積變化的空間特徵

第四節 農村人口與居民點用地變化的協調性分析

一、協調性評價方法

二、農村人口與農村居民點用地變化的時序耦合特徵

三、農村人口與農村居民點用地變化的空間耦合特徵

第五節 農村人口與農村居民點用地變化情景

一、農村人口數量變化預測

二、農村居民點用地需求預測

第六節 小結

第四章 中國農村空心化主導類型及演進機制

第一節 農村空心化演進的主控因子分析

一、社會經濟因素

二、生物自然因素

三、土地管理制度與政策

第二節 主控因子演化態勢及對空心村影響的情景分析

一、人口變化及其作用過程

二、社會經濟發展及其作用過程

三、土地管理制度與政策的變動及其作用過程

第三節 農村空心化的類型診斷

第四節 農村空心化的演進機制

一、城市郊區空心村演進的階段特徵與動力機制

二、平原農區空心村演進特徵及其典型實證研究

三、山地丘陵區空心村演進機制分析

第五節 小結

第五章 中國典型區空心村調查及整治潛力

第一節 典型區空心村調查與潛力測算方法

一、基於遙感的空心村調查技術與方法

二、農戶調查問卷設計與調查方法

三、空心村土地整治潛力測算方法

四、基於高分遙感影像的山東空心村用地調查

第二節 典型村莊土地利用結構及其效率分析

一、調研區域村莊土地利用現狀與結構

二、村莊土地利用方式

三、調研地區村莊土地利用效率

第三節 農村空心化對農村土地佔用調查

一、農村空心化佔用農村土地的主要形式

二、典型村莊空心化對農村土地佔用

第四節 山東省禹城市空心村整治增地潛力測算

一、調查村莊的近期土地整治潛力

二、調查村莊的遠期土地整治潛力

三、基於用地潛力係數推算的禹城市整體用地潛力

第五節 空心村整治農戶意願調查與整治決策

一、空心村整治的農戶意願

二、影響農戶意願的因素分析

三、農戶自主整治的案例分析

第六節 小結

第六章 中國農村空心化格局與潛力評估

第一節 中國農村空心化評估指標體系構建

第二節 中國農村空心化程度與分區

一、研究方法與數據來源

二、中國農村空心化程度及其區域差異特徵

三、中國農村空心化的區域類型

第三節 中國農村空心化綜合整治潛力評估

一、中國農村空心化綜合整治潛力測算思路

二、中國農村空心化綜合整治現狀潛力

三、中國農村空心化綜合整治遠景潛力

第四節 小結

第七章 中國空心村整治主導模式與典型實踐

第一節 中國空心村整治的三類主導模式

一、城鎮化引領型模式

二、中心村整合型模式

三、村內集約型模式

第二節 中國空心村整治實踐案例及其評價

一、城鎮化引領型整治案例

二、中心村整合型空心村整治案例

三、村內集約一生態引領型空心村整治案例

第三節 空心村整治技術規範及其安置標準

一、空心村整治與新村建設技術設計原則

二、原址填實型空心村整治技術規範要點

三、新址重建型空心村整治技術規範要點

第四節 典型區域空心村整治實踐——以禹城市為例

一、禹城市鄉村空間重構

二、科禹新村規劃示範

三、五龍社區中心村建設示範

第五節 小結

第八章 中國空心村整治的目標與策略

第一節 中國空心村整治面臨的形勢

一、空心村整治切合社會發展需求

二、空心村整治具有一定的政策基礎

三、空心村整治具有良好的實踐基礎

四、空心村整治中面臨的現實問題

第二節 國外快速城鎮化過程中鄉村整治實踐與啟示

一、鄉村整治政策法案的經驗借鑒

二、鄉村整治建設規劃制定的國際經驗

三、鄉村整治實踐成功案例

四、對我國農村空心化整治的啟示

第三節 空心村整治的目標導向、基本理念與原則

一、空心村整治的目標導向

二、空心村整治的基本理念

三、空心村整治的原則

第四節 空心村整治的重點領域

一、鄉村空間重構

二、中心村鎮建設

三、農村土地整治

四、統籌城鄉發展的政策創新

第五節 空心村整治主要策略

一、空心村整治的“三整合”策略

二、空心村整治“一整三還”策略

三、階段性空心村整治策略

四、差異性空心村整治策略

第六節 空心村整治機制與政策保障

一、空心村整治實施保障機制

二、空心村整治政策與制度創新

三、空心村整治機制創新：重慶地票模式

第七節 小結

第九章 主要結論與政策建議

第一節 主要結論

第二節 政策建議

參考文獻

後記

附圖1～2

改革開放30多年來，隨著中國工業化、城鎮化快速發展，農村人口非農化加快，農村常住人口持續減少，造成了農村“人走房空”現象，並逐步由個體出現、擴張，發展為村域成片廢棄和整村閑置。人口空心化逐漸轉變為涉及人口、土地、產業和基礎設施的農村地域空心化，併產生了大量的“空心村”。農村空心化（國外也稱空洞化、空殼化）在國際上也具有普遍性，但是在我國特殊體制背景下的農村空心化，要遠比其他國家更複雜、更嚴重。

從高空遙感影像看空心村：“外擴中空”，到實地看空心村：“遠看是房，近看是草”，問關留守老人：“幾十年前就這樣，土地廢棄很可惜”。深層問題還在於，迄今我國城鄉二元結構的體制仍未根本轉變，城鄉之間的利益衝突與農民工就業壓力尚未根本緩減，農村土地制度改革和規劃管理滯后的局面也未全面改觀。因此，假若城鄉統籌發展和農村土地制度創新不能取得實質性的進展，我國農村空心化問題，不僅會加劇發展，而且將長期存在。

農村空心化直接導致農村“三留”人口增多、主體老弱化和土地空棄化，既破壞了鄉村地區人居環境，造成土地資源的雙向浪費，又影響到農村土地資源的可持續利用和農村經濟社會的可持續發展，成為新時期推進新農村建設和統籌城鄉發展面臨的首要難題。同時，由於城市擴展與基礎設施建設用地增長需求旺盛，保障經濟發展與保護耕地紅線的“雙保”壓力不斷增大，集約節約利用土地資源，推進空心村綜合整治，已成為我國現代化建設進程中破解土地供需矛盾，推進新農村建設、切實保障民生，促進城鄉協調發展的重大戰略。

1）差異類型：我國自然地理格局和社會經濟發展的差異性決定了農村空心化的巨大差異。可歸納為城市郊區、平原傳統農區、農村城鎮化區、山地丘陵區等四種地域類型。根據不同類型區內村莊用地現狀，可將空心村整治潛力劃分為居住用地和非居住用地兩類。前者包括廢棄宅基地、閑置宅基地、低效利用宅基地、街巷用地、空閑地潛力；後者包括打穀場、坑塘、可整理林地潛力。全國農村居民點用地規模約2.48億畝，占建設用地總面積的一半以上，戶均近1畝、人均220多平方米。空心村現實問題嚴峻，分區整治勢在必行。

2）主要成因：我國農村高峰人口是1995年的8.6億人，2010年為6.7億人，到2020年按城鎮化率60%計，屆時將有5.8億左右的農民生活在農村，農村人口將累計減少2.8～3.0億人。龐大的農村高峰人口基數決定了巨大的農村建設用地規模。隨著農村人口城鎮化轉移減少和老人去世，人口高峰期佔用的農村建設用地會大量閑置下來。然而，在農村建設規劃缺失、土地管理缺位和農村宅基地缺乏退出機制的情形下，農村“一戶多宅”、“建新不拆舊”、“新房無人住”問題長期得不到解決，導致農村空心化加劇發展，農民合法權益難以保障。

3）評估潛力：空心村土地廢棄閑置的區域差異很大，可挖掘潛力的影響因素眾多。從理論上講，農村廢棄宅基地、閑置宅基地、部分低效利用宅基地及打穀場、取土坑塘等農村空置用地，都可作為整治潛力。根據對傳統平原農區山東省典型村莊調查測算，像禹城市村莊土地整治潛力在46～54%，近期（3-5年）和遠期（10-20年）空心村整治潛力分別為10萬畝和12萬畝左右，可凈增耕地率13%～15%。

基於農村土地、人口、經濟等3大類、9項指標，可將我國農村地域劃分為東北平原人口經濟平穩發展型空心化中值區、黃淮海平原人口經濟平穩發展型空心化中值區、長江下游平原人口經濟發達型空心化高值區、西南丘陵山地人口經濟滯后發展型空心化低值區等10個大區47個亞區。進一步評估我國農村空心化整治現狀潛力約1.14億畝，實現城鄉統籌發展的遠景理論潛力約1.49億畝。盤活利用空心村土地潛力，事關統籌城鄉發展大局。空心村綜合整治理應上升為國家保耕地、擴內需、惠民生的重大戰略。

1）空心村整治利國利民，應上升為國家保耕地、擴內需、惠民生的重要戰略。從當前來看，推進空心村整治是擴大農村內需、促進土地流轉和提升土地價值的重要途徑；從長遠來看，開展空心村土地整治是保障耕地紅線、推進新農村建設和優化城鄉土地配置的新舉措，也是逐步消除我國城鄉二元結構、解決經濟社會發展結構性矛盾的重要平台。因此，以空心村整治為重點的農村土地整治的前景廣闊。當前要確立適應我國經濟發展轉型與保障民生等重大方略的農村土地整治重點戰略、科學規劃、技術規範、政策保障，形成一整套符合我國基本國情，破解城鄉發展難題的集理論、技術、戰略為一體的決策調控體系。

2）空心村整治要因地制宜，創新農村空心村整治的區域模式與長效機制。針對不同類型區域空心村特徵，有序推進空心村整治的城鎮化引領型、中心村整合型、村內集約型等主導模式。我國傳統農區村莊具有接近商品糧基地、便於耕作的天然優勢，較邊際土地開發的自然和社會風險低。因此，空心村整治和補充耕地潛力的重點應放在黃淮海等傳統農區。將城鄉建設用地增減掛鉤作為一項長期的、基礎的土地管理制度納入我國空心村綜合整治戰略，逐步建立基於城鄉建設用地增減掛鉤的空心村整治增地長效機制。

3）空心村整治應循序漸進，遵循城鄉轉型發展的時空規律。農村空心化是區域社會經濟發展到一定階段的產物，與農村經濟社會發展階段和環境密切相關。其形成和發展在時序上遵循“生命周期”演進規律（包括出現、成長、興盛、穩定、衰退或轉型五個階段），因而空心村整治應遵照村莊演進的節律性，在規劃決策中，既不可錯失良機，也不能操之過急。應當科學編製中長期規劃，指導空心村整治實踐。應由國土資源部門來牽頭、多部門協作，制定整域性空心村整治與新農村建設規劃。深入揭示城鄉轉型期農村空間形態、組織形態、社會形態的時空特徵，整合現有相關鄉村發展規劃，制定空心村整治科學決策、有效管控、有序推進的規劃體系。

4）空心村整治要民生為先，充分考慮農村地域特點和農民意願，創新統籌城鄉土地配置機制與管理制度。著眼於空心村的不同區域類型與不同演化階段，適度推進空心化村莊“三整合”（組織、產業和空間整合），來推動鄉村格局重構和資源整合。通過空心村整治還田、還林、還園，節約集約利用農村土地，優化農村居住空間，提升農村土地價值，保障農民土地權益，保護鄉村特色，完善村莊公共設施，改善農村生產生活條件和人居環境，促進新農村建設和農村經濟社會可持續發展。

5）建立以空心村整治為重點的農村土地綜合整治與新農村建設試驗區。針對我國城鄉發展差異大、農村發展問題多、土地制度創新難的現實問題，創建不同類型區和不同功能導向的，以空心村整治為重點的農村土地綜合整治與新農村建設試驗區，通過探索研究農村土地整治與新農村建設的理論體系、技術體系與政策體系，深化體制改革，重視開展基礎性、前瞻性、戰略性的綜合研究，創新和完善農村土地整治和新農村建設的配套政策與制度，探索具有中國基本國情特色的空心村整治可持續模式及其科學途徑。