城鄉統籌發展

現有城鄉規劃體系包括城市總體規劃、土地利用規劃、國民經濟與社會發展規劃。許多人不了解什麼是城鄉統籌發展規劃，他們只聽說過城市規劃，鄉村規劃。這主要是因為，不是每個人都學過城市規劃，城市地理之類的課程，什麼是城，什麼是鄉是屬於學術研究的範圍，比較難以理解。而事實上，城鄉統籌發展規劃是城市規劃與鄉村規劃（如城鎮總規）之上的，它是戰略性，一些學者已提出了這個觀點。解決怎麼處理好城鄉關係，清晰得說明城鄉各自發展的戰略是什麼，而不是去探討一些操作層面的問題。所以，城鄉統籌發展規劃是城市規劃鄉村規劃的上位規劃，指導他們的編製。另外，要了解什麼是城鄉統籌發展規劃，要了解國家對城鄉關係的宏觀政策的變化的歷史。

與城市總規、土地規劃、國民經濟與社會發展規劃相比，城鄉統籌發展規劃因涉及內容太廣而編製較難，難以確定重點。但實事上，城鄉統籌規劃比上述規劃更具意義，以人為本是規劃的主要指導思想，城鄉統籌的目的是縮小城鄉差距，提高鄉村農民的生活水平，這有利於國家安定。從內容上，它包括以下方面：產業布局、村鎮布局、土地統籌和指標的協調、基礎設施布局和公共服務布局、保障措施。似乎，每個方面都可以做成一個子規劃，因此，哪方面是重點，深度如何把握成了首要規劃首要考慮的問題，所以城鄉統籌發展規劃的內容沒有一個範式，編製什麼掌握在編製者手裡。

一是統籌城鄉規劃建設。即改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，把城鄉經濟社會發展統一納入政府宏觀規劃，協調城鄉發展，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。根據經濟社會發展趨勢，統一編製城鄉規劃，促進城鎮有序發展，農民梯度轉移。主要包括：統籌城鄉產業發展規劃，科學確定產業發展布局；統籌城鄉用地規劃，合理布局建設、住宅、農業與生態用地；統籌城鄉基礎設施建設規劃，構建完善的基礎設施網路體系。尤其要在農村地區缺乏基礎設施建設資金的情況下，政府要調動和引導各方面的力量著力加強對農村道路、交通運輸、電力、電信、商業網點設施等基礎設施的投入，使鄉村聯繫城市的硬體設施得到儘快改善。優先發展社會共享型基礎設施，擴大基礎設施的服務範圍、服務領域和受益對象，讓農民也能分享城市基礎設施。

二是統籌城鄉產業發展。以工業化支撐城市化，以城市化提升工業化，加快工業化和城市化進程，促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集聚。建立以城帶鄉、以工促農的發展機制，加快現代農業和現代農村建設，促進農村工業向城鎮工業園區集中，促進農村人口向城鎮集中，促進土地向規模農戶集中，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務事業向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射，提升農村經濟社會發展的水平。

三是統籌城鄉管理制度。突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘留影響，保護農民利益，建立城鄉一體的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地徵用制度、社會保障制度等，給農村居民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，遵循市場經濟規律和社會發展規律，促進城鄉要素自由流動和資源優化配置。

四是統籌城鄉收入分配。根據經濟社會發展階段的變化，調整國民收入分配結構，改變國民收入分配中的城市偏向，進一步完善農村稅費改革，降低農業稅負，創造條件儘快取消農業稅，加大對“三農”的財政支持力度，加快農村公益事業建設，建立城鄉一體的財政支出體制，將農村交通、環保、生態等公益性基礎設施建設都列入政府財政支出範圍。

迄今為止，國內對統籌城鄉發展對策思路的研究，主要涉及統籌城鄉發展的重點、關鍵、階段性和切入點等方面。張宏宇(2005)認為城鄉統籌應該考慮到農村公共品的供給、資源的有效利用、工業化農業化和城市現代化之間的關係以及勞動力流動與產業轉移之間的關係，站在政策性高度對城鄉統籌進行理論性的分析。楊濤、羅必良(2006)認為城鄉統籌問題的實質是農村收入相對較低的問題，解決農民低收入就必須提高農業效率問題，而提高農業效率就必須減少農村勞動力和對農業、農村進行支持，籍此最終實現城鄉統籌。從不同的角度都說明了一個問題，即城鄉統籌發展，改變城鄉二元經濟結構的根本途徑是工業化和城市化。

專門的對策主要包括：統籌城鄉的社會保障制度、統籌城鄉的財政政策、統籌城鄉的收入分配、統籌城鄉的就業政策等。季建林(2003)指出：統籌城鄉收入分配的重點問題是農民收入低、農民增收困難，為此政府可以：取消農業稅和農業特產稅、以中央財政來支付農村教育科研、建立全國統一的農產品市場、創建有利於農村勞動力向非農產業轉移的條件等。馬克和(2006)從稅費改革的角度提出：給與農民與城市居民同等的國民待遇，徹底廢除農村稅收負擔，建立統籌的金融市場，為農民提供資金。張業圳(2007)認為，農村教育供給不足，農村教育供求結構不良是造成鄉滯後於城的主要原因之一，因此統籌城鄉教育發展需要通過完善城鄉的財政給付體制和加強城鄉教育交流才能完成，最終實現一體化的現代性公民教育。

對於城鄉統籌的路徑是實現學界並無異議，但是關於以何種模式來實現學界仍有爭議。黃晉太認為中國有幾種模式可以選擇：資源型工業化模式(以山西晉城、呂梁為代表)，技術型工業化模式(惠州、佛山、東莞，浙江的寧波、溫州、紹興，江蘇的蘇南沿江等為代表)和加工工業化模式(以東北地區、中部各省和西部省市區為代表，需要充分利用種植業、養殖業、經濟林業和山區土特產的資源優勢，大力發展生活日用品加工型產業，發展綠色經濟產業化體系)。劉家強、唐代盛、蔣華(2006)總結了三種模式：珠三角“以城帶鄉”的模式，上海“城鄉統籌規劃模式”和北京“工農協作，城鄉結合”的發展模式，蘇南以“鄉鎮企業為動力”的發展模式。四種模式都以城鎮化為戰略核心，以城帶鄉；以工業化帶動城鎮化發展。

(1)體制和制度創新是城鄉統籌發展的根本途徑；

(2)城鎮化健康發展是城鄉統籌發展的有效途徑；

(3)發展和壯大縣域經濟是城鄉統籌發展的有效載體；

(4)建設社會主義新農村是城鄉統籌發展的集中要求和具體實踐。

1.加強公共服務和社會管理，形成城鄉公共服務統一標準、流動可用新局面

農村社會與城市社會文明的差異是城鄉差別的顯著特點之一，也是城市偏向的二元發展模式的直接後果。統籌城鄉發展必須統籌城鄉社會發展，加快促進農村教育、文化、衛生等社會事業的發展。按照經濟社會協調發展和人的全面發展的要求，統籌發展城鄉社會事業和社會保障，充分發揮城市的先發優勢，推動城市社會事業和社會保障向農村延伸，著力形成社會事業城鄉協調發展、社會保障城鄉全面覆蓋的新格局。

2.要因地制宜，形成各具特色的區域發展格局

不同國家、不同地區鄉村重建的道路是不一樣的。我們不可能完全照搬發達國家完全依賴政府強大財政供給或者農村剩餘勞動力全部轉移的路子，同時也應盡量避免部分拉美國家城市貧困和農村衰敗同時並存的局面。中國各地區城市化水平和經濟差異較大，村鎮建設將會出現多種模型。應該因地制宜，分區進行將是中國村鎮建設的一個基本特點。

3.村鎮建設的主體和關鍵還是農民本身

轉變農民觀念，促進農民就業，改善農民福利，使得農民與城鎮居民真正對等，能適應集中生產生活才是村鎮建設可以持續發展的途徑。實施鄉村教育計劃，提高農民素質是中國徹底解決農村問題的核心與基本走向。

4.完善經營渠道，拓展城鄉基礎設施建設投融資渠道

城鎮建設必須走市場化道路，充分發揮市場機制，通過政府的政策鼓勵和資金引導，調動社會各方面投資的積極性，形成多元化的示範鎮投融資體制。在政府預算中，要安排一定的財政資金，用於城鄉基礎設施建設。

鄉村振興戰略有力實施，糧食總產量保持在1.3萬億斤以上。新型城鎮化紮實推進，近1400萬農業轉移人口在城鎮落戶。推進西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展，出台一批改革創新舉措。京津冀協同發展取得明顯進展，長江經濟帶生態優先、綠色發展格局不斷鞏固。粵港澳大灣區規劃建設邁出實質性步伐，港珠澳大橋建成通車。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區改革發展支持力度。新增高速鐵路運營里程4100公里，新建改建高速公路6000多公里、農村公路30多萬公里。城鄉區域發展協調性持續增強。