行政徵用

行政徵用是指行政主體出於公共利益的需要，依據法律、法規的規定，強制性的取得行政相對人財產所有權、使用權或勞務並給予合理經濟補償的一種具體行政行為。行政徵用並不是一個法律名詞，而是學者對某類行政活動的概括，或許因徵用行為並非所有行 政主體普遍享用的許可權，行政徵用的概念在諸多行政法學教材中鮮有提及。

國家採用強制手段有償取得私人財產用於公益目的的現象雖然在許多國家都存在，但在其稱謂及含義上並不一致。日本行政法稱行政徵用為公用收用，是指為特定公共事業之用，而強制地取得私人的特定財產權的活動或制度。法國行政法將行政主體強製取得財產的行為分為公用徵收和公用徵調。行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補償原則，以強制方式取得私人不動產的所有權或其他物權的程序叫做公用徵收；公用徵調是行政機關為了公共利益，在公用徵收外，依照法定程序，強製取得財產權或勞務的常用方式。不同的是，在行為的客體方面，公用徵收適用於不動產，公用徵調則不僅適用於不動產，而且適用於動產和勞務，但它對於不動產只能取得使用權，不能取得所有權，對於動產則可以取得所有權和使用權。在我國行政立法中，徵用的客體不僅包括不動產，如徵用土地，也包括動產和勞務，如徵用運輸工具和通訊設備、調用人力；既能取得不動產所有權，如徵用集體所有的灘塗收歸國有，也可以僅取得不動產的使用權，如臨時徵用房屋等。

我國行政徵用的內涵要大於單純的公用徵收或公用徵調，所涉及的財產權的內容更為廣泛一些。

中國所以未採用公用徵收、公用徵調等概念，是因為“徵收”一詞，在中國行政法上另有特殊的含義。依照我國現行法律的規定，行政徵收包括稅收和行政收費兩種形式，它與徵用的顯著差異是行政主體以強制方式無償取得相對人的財產所有權，二者屬於性質完全不同的行政行為。至於“徵調”這一行為方式，則是徵用制度的一部分。

因此，本文認為，中國的行政徵用是指行政主體為公共利益目的，根據法律的規定，以強制的方式取得相對人財產所有權或使用權並給予適當補償的一種具體行政行為。

無論各國實行何種性質的經濟制度，保護社會成員的私有財產權都是一項基本的憲法原則。行政徵用作為各國普遍採用的一項以強制方式取得財產的重要法律手段，涉及相對人的私用財產權益，必然有其權力的法源。

在大陸法系國家中，法國是較早建立公用徵收制度的國家，它於1789年頒布 的第一個憲法性文件即《人權宣言》中規定：“私有財產是神聖不可侵犯的權利。除非由於合法認定的公共需要的明顯要求，並且在事先公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。”該項規定構成法國行政徵用制度的權力基礎。日本憲法第二十九條規定：“私有財產在正當補償下得收為公用。”在英美法系國家中，美國1789年憲法修正案第五條規定：“凡私有財產，非有恰當的補償，不得收為公有。”英國的憲法性文件《緊急狀態法》則規定：“內閣在緊急狀態下，可以徵用車輛、土地和建築物。”

中國現行憲法第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。”該條構成我國政府行政徵用的權力基礎，是徵用行為立法的根據。

通過比較上述各國憲法所作的規定，不難發現這樣一個現象，各國的行政徵用一般都能在憲法中找到其權力的來源，這在其他種類的行政行為是不多見的。因此，行政徵用行為的重要性可見一斑。為區別於一般的行政執法行為，突出其重要性，其稱為憲法性行政行為，意即該權力來自於憲法的直接授予。

作為一種憲法性行政行為，行政徵用必須遵循一定的原則。法國自大革命時期的《人權宣言》就確定了公用徵收的基本原則：（1）合法認定公共需要的存在；（2）公平補償被徵用人的損失；（3）在佔有被徵用財產權前，事先支付補償。上述原則直到今天仍繼續適用，並成為各國通用的原則。

我國的行政徵用基本上也遵循了上述原則（事先支付補償除外），但在適用上有所差別，具體表現在以下兩個方面。

（一）在徵用行為的目的認定方面，中國缺乏相應的程序規定。作為剝奪私人財產權的一種公權力行為，行政徵用只有在滿足公共利益需要時才能採取。因此，公共利益需要成為各國徵用行為遵循的首要原則。但如何認定公共利益的需要，中國與其他國家卻存在差異。外國如法國有專門的 公用徵收目的的調查及審批程序。中國法律法規雖然也規定行政徵用以滿足公共利益的需要為前提，但在公共利益需要的認定方面並沒有相應的規定，也未將此作為行政徵用的程序性要件。

（二）在徵用補償標準方面，中國適用適當補償原則。行政徵用是一種強制性的權力，其實施無須徵得被徵用人的同意。在行政徵用法律關係中，處於被管理地位的行政相對人無法與強大的政府相抗衡，因而公平補償被徵用人的損失即顯得尤為重要。

何謂“公平的補償”，由於法律觀念的不同，大致存在兩種認識：一種觀點認為應對損害給予完全補償，即完全補償論；一種觀點認為應按社會的一般觀念，客觀地予以補償，即適當補償論。法國所採用的是完全補償論，完全補償一般應等同於被徵用財產當時的市場交易價格。中國行政徵用制度則不同，在補償問題上更多地採用了適當補償的原則。決定一國徵用採用何種補償原則，與該國的國力、經濟制度及相應的觀念等因素有關。中國以適當補償為原則，一方面與國力比較弱有關，即使有徵用補償的規定，但補償的標準一般比較低；另一方面，公有制的觀念在很大程度上也影響著徵用補償原則的確定。

中國雖已形成行政徵用法律制度，但通過比較可以看出，這種制度目前還很不完善，沒有形成體系，理論上對行政徵用行為也缺乏系統的研究。為完善中國行政徵用制度，首先，應進一步明確行政徵用制度的憲法地位。從各國憲法有關徵用的規定來看，大都突出“公平補償”或“正當補償”，所體現的立法目的在於對徵用權力的限制以及對私有財產權利的保護。而中國憲法的規定，則更多地體現了徵用權力的行使，突出了權力與服從，對於“公平補償被徵用人的損失”

另外，現行憲法只對土地徵用作出了規定，但隨著社會主義市場經濟的發展，徵用的客體已不再局限於土地，而是擴大到土地以外的其他財產權。因此，有必要在憲法中重新規定行政徵用對象的範圍，如可以規定為公民、法人或其他組織的財產以及集體經濟組織的土地等，為行政徵用的進一步立法確立原則。

其次，應儘快完善行政徵用程序立法。受重實體輕程序觀念的影響，我國的行政立法歷來忽視行政行為的程序性規定。表現在行政徵用制度中，除土地徵用外，其他大多無程序性規定，這種狀況與行政執法的實踐是不相適應的。當前已有不少學者建議立法機關儘快制定出一部完善的行政程序法典，這是中國行政程序法發展的必然趨勢。

行政徵用的主體是指有權發動並進行行政徵用的人。一般為行政徵用的收益人，但有時也可以為某些沒有行政徵用權力的人的利益而進行。

日本的行政法學者認為：公用收用的主體必須是在法律上有權收用使用必要土地的特定的公共利益的事業主體。在日本，除了國家、地方公共團體因其有權進行行政徵用而當然為主體外，公共組織、公共社團、事業團體等特殊法人、特殊會社、特許企業等也可以依法被賦予主體資格。

德國行政法學者認為：行政徵用應當通過主權法律行為進行，行政徵用是合法的併產生 補償請求權的剝奪具有財產價值的法律地位的主權法律行為。而所謂的法律行為則是指所實施的具有法律意義和法律約束力的措施；主權性則是指該措施屬於公法行為。由此可見，德國行政徵用的主體為具有主權法律行為實施權的公法人。

日本行政法理論認為：行政徵用的客體是指法律上特別規定的具有公共利益性的事業，除《土地收用法》對此加以規定外，《都是計劃法》針對具備都市計劃設施的事業及市街地開發事業也有相關規定。

德國理論者認為：凡全部或部分屬於基本法第14條第1款保護範圍並因此屬於該條第3款規定的私權利中具有財產價值的所有權利以及特定條件下公權利中具有財產價值的權利都是行政徵用的對象。可見，德國行政徵用的客體對象不僅包括實物財產，凡是具有財產價值的權利都屬於徵用客體。

而在法國，行政徵用的主體主要包括兩類：一是公法人，包括國家、地方團體、公務法人，他們都享有徵用權力，但行政機關只能在自己許可權範圍內進行行政徵用，因而被稱之為行政機關的專業性權力。到20世紀70年代，所有行政機關都有權進行行政徵用。二是私法人，私人享有行政徵用權利必須是他所從事的活動具有公共利益性質，並以法律明文規定為限，目前法國法律授予私法人享有公務特許權的情況越來越多。這類私法人主要有：1，受特許人。很多享有公務特許權或公共工程特許權的人為了進行特許業務的需要，除可以請授予特許權的行政主體進行行政徵用外，有時法律還規定受特許人自己享有行政徵用權力，如高速公路建設受特許人，城市規劃執行受特許人等。2，其他私人。如溫泉所有人、建築公司等，由於他們所進行的活動具有公共利益性質，法律有時也授權他們直接享有行政徵用權力而不必請求行政主體代為進行行政徵用。

法國行政法對行政徵用的客體規定的也很寬泛，但在徵用制度實施伊始，只針對不動產所有權，而且只有私人所有的不動產才可被徵用，行政主體的公產不能作為行政徵用的客體，隨著徵用制度的不斷發展，法國還特別規定國家的私產同私人所有的財產一樣可以被徵用。另外，無形財產也逐漸可以被徵用，例如，對國防有價值的發明專利可以作為行政徵用的對象。

行政徵用是強迫轉讓財產所有權的行為，最初的理論認為只能以公共目的才可為之，但此目的隨著時間的推移不斷擴大。日本行政法學者黑詔稔認為：行政徵用須為特定公共事業。德國行政法學者認為：徵用必須以公共任務的執行並且因此以公共福祉為目的，關鍵在於侵害行為的一般目的，至於具體 措施是否事實上服務於公共任務的執行和公共福祉，不是徵用的構成要件問題，而是徵用合法性問題。而法國行政法院則根據具體情況判斷徵用是否符合公共目的，而不是根據行政徵用本身考察是否符合公共利益。例如，如果一個海濱地區的市政府徵用土地建設跑馬場，行政法院則認為符合發展旅遊事業和地區經濟的公用目的；但如果在農業地區這種徵用則不會被認為是符合公用目的。可見，法國行政法院關於公共利益目的的解釋側重於比較由於徵用進行建設可能得到的利益和可能引起的損害之間的比例關係，然後決定公用徵用行為是否符合公用目的，防止行政機關濫用公用徵用程序。

“無補償即無徵用”，為確保被徵用者在因徵用受到侵犯時可以獲得補償，在法律規定徵用規則時，必須同時給定補償的額度、種類等唇齒條款，促使立法者事先就必須知道：其所制定的徵用法律合憲與否全在於有無補償條款。徵用——補償——私有財產權的保護應當是三位一體的，不可分離的。但各國對補償的標準、受補償財產的結構、補償的計算、補償義務人等的規定不一。

法國行政徵用法典規定：“補償金額必須包括由於公用徵用產生的全部的、直接的、物質的、確定的損失。”

德國憲法對徵用補償的理念在不同時期也不同。19世紀堅持全額補償原則；魏馬憲法則主張適當補償，現行基本法則採用公平補償原則，基本法將公共利益及徵用所涉及的參與人的利益同時斟酌並予以公平衡量，即將這些利益均視為同等級的價值因素來考量。這種既不偏頗當事人的利益也不私好公眾而以私人利益為犧牲的公平補償即為基本法的徵用補償原則。日本憲法第29條第3款規定保障正當補償的請求權。但何謂正當的補償在日本存在完全補償說和相當補償說。田中二郎博士認為“：何謂正當補償必須考慮承認具體的權力侵害的法律目的以及侵害行為的形態，根據受侵害利益的性質及程度，依照當時可以依據補償的社會一般理念，從社會性爭議的視角出發來判斷決定是否在客觀上是公正的，合理的。”事實上，當代日本又出現了一種新的補償理論，根據這理論，如果作為徵用對象的財產具有財產權人的生活基盤的意義，那麼，對其損失的補償就不僅限於對其財產的市場價格予以評估，還考慮到其附帶性損失補償，甚至有必要給付財產權人為恢復原來的生活狀況所必需的充分的生活補償。例如，因公共建設的需要，一般市民的 土地或房屋受到徵用，在此情形下，僅僅給付完全補償，有可能不足以使之恢復原來具有同等程度的生活狀況，為此必須實行上述的生活補償。因此這一見解又被稱為“生活權補償”。

在美國，一般認為政府的財產徵用權乃是屬於主權中固有的一項許可權，而徵用條款並非賦予這一許可權，只不過是規定了其形式的條件而已。其中最重要的條件就是徵用必須補償。可以說，美國財產權的憲法保護制度的核心不在於禁止政府對私人財產權的規制，而在於設定徵用補償這一條件性的阻卻機制。

它們的共同特徵為：公共目的性、強制性、法定性、可訴性。

不同之處在於：行政徵用是有償的、相對人是不可預知的，而行政徵收則正反之。