行政立法

含義

行政立法：是指有權行政機關依照法定程序，在自己的職權範圍內製定並頒行有關行政管理事項普遍應用的規則的活動。

1,立法主體不同，行政立法主體是特定的國家行政機關，而權力機關立法的立法主體是全國人民代表大會及其常務委員會以及特定的地方人民代表大會及其常務委員會。

2,立法的調整對象不同，行政立法的調整對象是國家在行政管理過程中所涉及的較為具體的行政事務，而權力機關立法的調整對象是國家政治、經濟、文化生活中的重大事項。

3,立法的效力等級不同，行政立法的效力等級較低

行政立法的主體是憲法和法律規定建立的國家行政機關。由於國家對經濟和社會生活的干預增多和行政權力的相對擴大，單靠立法機關立法已無法適應社會發展的需要。立法機關以委託立法方式，賦予行政機關以立法權；同時，行政機關制定的各種規範性文件也是一種行政立法活動。

行政立法的內容包括：行政機關和公務人員的法律規範；行政機關管理國家事務的法律規範；對行政機關的活動進行監督的法律規範。不同等級的國家行政機關的行政立法的效力等級不同。

行政立法的程序依立法機關的性質而有所不同。中華人民共和國行政立法主要是指國務院制定行政法規，國務院各部委、省、直轄市、自治區人民政府、省會市人民政府和經國務院批准的較大市人民政府制定規章的活動。全國性行政法律草案，多數都由國務院提出，經全國人民代表大會常務委員會討論通過；地方性行政法規草案多由同級人民政府提出。行政法規和規章一般由政府業務部門起草。如涉及幾個部門，則需共同協商起草，並經有關法制機構審查批准。全國性的行政法規經國務院全體會議或常務會議討論決定，由國務院總理簽署發布。部、委規章經部務或委務會議討論通過。地方政府規章經該級政府常務會議或辦公會議討論通過，由部長、主任或省長、市長簽署。重要的部門規章在通過和簽署后，須報上級機關審批，然後公布，一般規章在通過和簽署后報國務院備案。

行政立法的生效要件：①必須是國家行政機關在其職權範圍內或經授權制定的法律規範；②行政立法的內容不得與憲法、法律及上級行政機關制定的行政法規相抵觸，必須符合法定程序；③行政立法的內容須採用書面表示，註明制定、批准機關的名稱，以及首長簽署和發布時間等。

行政立法較之權力機關的立法，是一種從屬性的立法，不得與憲法、法律和同級地方性法規相抵觸；它是一種較法律更具體、更明確、更細緻的立法，是法律、法規的具體化；它還是一種適應性較強，比法律的穩定性較差的立法；由於行政管理的複雜和多層次性，使行政立法也在內容、效力和形式方面具有多樣性。

行政立法是國家行政管理的重要手段，是建立和健全行政法制、使國家行政管理法制化和嚴格依法行政的基礎和前提。

對行政立法的理解，目前在法學界尚不一致。一種觀點認為，行政立法是泛指行政性質的立法，其內容是關於行政管理的行政法律規範，屬於行政部門法。基於這種認識，凡是國家機關，包括國家權力機關和行政機關制定併發布行政法律規範的活動，或稱制定行政法的活動叫行政立法。其定義的核心基礎，是關於行政管理方面的內容，以別於刑事和民事立法，可謂廣義之說。就依法行政的實質來說．國家權力機關所制定的行政法律規範是國家行政機關從事行政管理活動的依據和準則。另一種見解是，行政立法指國家行政機關依法定許可權和程序制定、頒布具有法律效力的規範性文件的活動，簡言之為行政機關立法。根據憲法、《地方組織法》和《中華人民共和國立法法》(2000年3月15日)的規定，具體是指國務院制定行政法規的活動；國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，省、自治區、直轄市人民政府以及省、自治區人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府制定行政規章的活動。其定義的著眼點在於立法者，可謂狹義之說。此說之“行政立法”，從“立法”性質上看，立法是以國家名義制定、發布規範性文件，並具有與法律相同的效力；所立之法屬於法的範疇，體現法的基本特徵。就“行政”性質而言，立法者為行政機關；法所調整的對象主要是行政管理事務或與行政管理有關的事務；其適用的程序是行政程序；目的是執行權力機關制定的憲法和法律，實現行政管理職能。在近現代社會，行政機關所制定的規範性文件，其中部分也是行政機關進行行政管理活動的標準和規則。

狹義的行政立法行為是行政權作用的一種表現方式，就是行政機關實施行政行為與相對人所形成的關係結構來說的。與其對應的有行政執法行為、行政司法行為。它有別於立法機關(即國家權力機關)的立法行為和其他行政行為。

立法權力性質不同

國家權力機關制定、發布行政法律規範的活動，其本質是代表國家行使立法權的行為；而行政立法行為則是國家行政機關代表國家行使行政權的行政行為。但並非所有行政機關都有權進行行政立法，只有享有行政立法權的行政機關才能進行行政立法。

立法規範的內容不同

國家權力機關的立法與行政立法有其各自的調整範圍。根據我國的法律規定和立法實踐，應由國家權力機關立法調整的，通常是有關國家生活重要領域中的重大問題。如涉及公民的基本權利和義務方面的，有關國家政治、經濟、文化生活的基本制度的，國家行政組織制度，行使國家行政權的基本程序，以及其他應由國家權力機關立法規定的事項等。國家行政機關立法調整的，一般是上述範圍外的有關行政管理的事項。但若經特別授權，上述範圍內的事項也可由行政機關立法。行政立法重點是對國家社會經濟生活、文化事務實施管理的問題。

立法的效力不同

國家權力機關制定的行政法律，其效力僅次於憲法，而高於行政法規、規章，它是行政機關制定行政規範或從事行政行為的依據；而行政機關制定的行政法規和規章，其效力低於法律，且不能與法律相抵觸，地方政府的規章同時不得與地方法規相抵觸，否則無效。

立法的程序不同

國家權力機關制定行政法律規範必須遵循憲法規定的嚴格立法程序，比行政立法程序正規、嚴格，更注重民主；行政機關的行政立法行為必須遵循特別的制定行政規範的程序，一般較簡便、靈活，更注重效率。

立法者的不同

行政立法的立法者是特定的國家行政機關和經授權的受權性組織。行政立法職權和許可權須由法律特別規定。不是所有的國家行政機關都享有行政立法權。除上述指出的根據憲法、《地方組織法》和《中華人民共和國立法法》規定的五個層級的國家行政機關和經法律特別授權的某些組織可以制定行政法規和規章外，其他行政機關和企事業單位、社會組織均無權從事行政立法行為。至於縣(市)、鄉(鎮)兩級人民政府制定和發布的決定、命令的行為，根據憲法和法律的規定，不應視為行政立法行為。其他行政行為，一般指具體行政行為，所有法定行政機關或經行政機關委託的組織都有權在其職責許可權內實施，無須法律特別規定。

行政立法行為必須在法定許可權內進行

行政機關立法是代表國家從事的一種具有普遍約束力和強制力的特殊行政行為，不僅必須具備法定的職權，而且必須在其法定的許可權範圍內進行。例如，根據法律或法規的要求制定實施細則，根據法律或法規的授權制定規章等。超越法律、法規的要求或授權的事項立法無效，應予撤銷。這是較之其他具體行政行為更為嚴格的特別限制。

對象具有普遍性，行政行為則富特定性

行政立法行為的對象具有普遍性，而具體行政行為則富特定性。前者不是針對特定的人和事，後者的對象是特定的、個別的；前者作出的規定一經發布即對法定範圍內的人和事具有普遍約束力，僅為後者提供依據，並非對特定的人和事的具體處理；後者是依據前者的規定對具體人和事作出的處理。

時間效力

行政立法行為較之具體行政行為具有更長的時間效力。行政立法行為的效力具有延續性和無溯及力，它對同一類型的人和事可以多次反覆適用，且只有向後的效力；具體行政行為的效力通常是一次性的，一經履行或實現即告消滅，某些具體行政行為還可追究既往，如行政處罰行為就是對已經發生的違法行為的制裁。

程序規則

行政立法行為須遵循更為正規和嚴格的程序規則；而具體行政行為的程序相對較簡單靈活。而且兩種行為的形式要件不同。行政立法行為必須採取特殊規範性文件的形式公開發布；具體行政行為的形式要件，可以是公開發布的書面形式，或是一般的書面形式，也可以是口頭形式。

不可訴性

行政立法行為與具體行政行為的不同還表現在其不可訴性上。根據我國《行政訴訟法》和《行政複議法》規定，行政立法行為不能成為訴訟或訴願的對象，即對行政法規、規章不能提起訴訟或申請複議；而對於涉及人身權、財產權方面的具體行政行為引起的行政爭議，可以提起訴訟或申請複議。

維護社會主義法制的統一

行政立法特別是地方性法規、行政法規和行政規章的制定一定要有憲法和法律作依據。一般應在總則里明確載明行政法規和行政規章所依據的法律，行政規章還應載明其所依據的行政法規，地方政府的行政規章也應當載明其所依據的地方性法規，堅持下位法服從上位法。在法律、地方性法規、行政法規、自治條例和單行條例、規章中，特別規定與一般規定不一致的適用特別規定；新舊規定不一致的適用新的規定；不能確定如何適用時，由全國人大常委會、國務院或制定機關裁決。

民主和公開

在法律層面上，依現行法律的規定，有關行政管理的法律草案的提出議案權屬於國務院，國務院在提出法律草案的初始階段大多是由國務院有關部委起草（包括立法的需求、立法理由、立法的相關資料和草案本身），涉及一個以上部委的由一個部委牽頭，由部委首長簽署後送國務院法制機構審查或修改，經國務院審議后，由國務院總理提交全國人大。目前，我們遇到的主要問題是在一些法律草案中部門的痕迹較為明顯，在管理事項涉及一個以上部委時，協調起來困難重重。社會主義法律應是具有民主性的法律，立法的公開性既是民主性的表現，又是民主性的保障。在法律草案的起草初始階段，法律起草小組的成員中應有相當比例的從社會聘請來的專家，這樣可使法律草案的提出者在法律草案的提出過程中，具有更多的理性，以此克服部門偏見，提高立法質量。另外一個方法是從程序上保證法律草案的社會討論更加規範化，使得立法機構能夠充分聽到社會各界對每一個法律草案的各種呼聲。

權利（權力）與義務（責任）對等

法的規範之核心內容是規定社會成員的權利與義務，對於行政機關而言也就是職權與職責，立法者在權利與義務配置時的規則是：權利（權力）與義務（責任）對等，對於行政管理的主體行政機關而言，行政職權的享有就意味著相應的職責，一旦法律賦予其一定的職權，就必須積極認真地行使，不得失職也不得越權，並要接受各種監督。對被管理一方而言有服從行政管理的義務，也就有要求行政機關依法進行管理的權利，並有法定的各種救濟途徑。今後的行政立法中注意權利（權力）與義務（責任）平衡仍然十分重要。

授權立法規範化

《立法法》規定在國家主權事項、民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾組織制度、犯罪與刑罰、訴訟和仲裁製度、涉及公民政治基權利剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、民事基本制度和各級人大、人民政府、人民法院、人民檢察院的職權和相互關係以及財政、稅收、海關、金融外貿的基本制度等應當由全國人大和全國人大常委會以法律的形式規定。人大未立法時，全國人大可以授權國務院和地方人大或行政機關進行立法，但有關犯罪與刑罰、涉及公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。被授權機關不能將該項權力轉授給其他機關，並應在一定時間裡制定規範性文件，授權應有期限，到期收回。法律制定后，相應的立法事項的授權終止。單行法律是否還將授權，應研究，若不再授權，還要解決現行法律中授權的效力問題。

科學合理地處理當前和長遠目標的關係

法律規範的目標太高或太低，內部不和諧，缺失規範性和制裁性，這樣的法律是無法實施的。法律、法規因其對社會生活的引導作用，迎合遷就現實生活而確定過低的目標和脫離現實生活而確定過高的目標同樣有害而無益。這從美國的《水凈化法》的變遷可以得到說明。美國1972年制定的《水凈化法》明確規定水的質量應達到的數個標準，要求到1985年底任何廢物都不得排入公共水體中，水體將回到自然狀態。當該法施行若干年後美國國會對其進行了修改，原因是原來規定的目標不切實際，耗費太大，因而確定了一個執行新標準的時間。反觀我國法律、法規的實施不能盡如人意的狀況，目標選擇和定位不當應為原因之一。這方面荷蘭的開放式分段立法的經驗值得關注。行政立法中常常會遇到立法時機是否成熟的問題，如若立法時機不成熟的情況下超前立法，則很難保證所立之法得到真正執行，如果待時機成熟再行立法，則又不利法治的推進。荷蘭的《通用行政法》不是一次性制定，而是分段立法，至今還處於未完成狀態。這種首先規定最急需解決的問題，然後不斷加入新的內容的作法，具有很好的靈活性。

立法者應當關注法律、法規的時間效力

人們常常認為一部法律、法規或規章頒布后在時間上不應具有追溯力，這彷彿不成問題。但筆者認為：法律頒布后應當在3個月後施行，行政法規、地方性法規、行政規章若是執行法律或法律授權而制定的規範，則應具有追溯力（註：筆者認為《立法法》一概規定所有法律文件均不具有追溯力是不妥的。），與其執行的法律生效的時間一致。否則，執行性的法規、規章、從頒布之日起生效，勢必造成法律規定的生效時間不能保證，使法的權威性在社會上受到損害，法律、法規、規章之間的許多衝突便由此而發，最終影響法律、法規的實施。

應當進行行政立法的實驗和評估

一部法律或法規、規章成為“良法”的諸多因素中，陳立法者高度的社會責任感和較高的立法藝術外，必要的實驗和法律頒布后的社會效果的評估亦十分重要。社會上常常聽到這樣的爭論，經濟轉型時期改革要在法律的範圍內進行，還是可以超出現行的法律規定。法治社會要求國家的一切活動都要依法辦事。因此，正確的法治之路應該是任何重大改革均應出台法律或法規，這些法律或法規的空間效力可以是局部的、時間效力可以是有時限的、對人的效力可以是劃定的群體。進行立法實驗證明成功后再將完善的法律、法規推及全國或全省（市）。這方面行政立法的實驗在德國一直在進行，荷蘭的《通用行政法》也規定了常規的正式評估制度，以便對行政機關和公民是否遵守該法的規定及社會對該法的滿意程度進行調查。通過社會調查可以發現法律是怎樣起作用的，也可以發現行政立法上存在的問題和需要改進的方面，從而推進行政法律體系的完善。日本有關改革的法律出台後，法津附則中詳盡規定改革的過渡時期操作規則的做法很值得借鑒。對現行有效的法律進行評估（乃至經濟有效性的評估），也將成為完善法律的重要方法之一。

考慮進行法律的編纂

當一個國家的法律體系日漸完善後，應適時進行法律編纂，梳理現行法律，消除矛盾，彌合疏漏，使國家法律更加適應社會生活，並成為國家依法行政的前提，使我們向法治國家的目標邁進。

（1）依行政立法權的來源不同，可分為一般授權立法與特別授權立法。

（2）依行政立法的主體不同，可分為中央行政立法和地方行政立法。

（3）依行政立法的內容、目的不同，可分為執行性立法、補充性立法和試驗性立法。