環境知情權

對於環境知情權的概念，《中國經貿新詞詞典》是這樣下定義的：環境知 情權是指公民和社會組織收集、知曉和了解與環境問題和環境政策相關的信息的權利。它是行使環境監督權的基礎。環境信息包括公共信息和個別信息，前者是指向全社會發布的環境信息；後者指只有在公眾提出要求的情況下才提供的個別信息。

也有學者認為：“知情權又稱信息權，是國民對本國乃至世界的環境狀況，國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲得的權利。這一權利既是公民參與國家環境管理的前提，又是環境保護的必要民主程序。”

從實際上看，既然一國的環境狀況不僅影響本國公民，甚至會牽動全世界的環境，所以各國公民除了有權了解本國環境狀況，還有權知曉世界及其他國家的某些環境情況。環境是如此脆弱，各國都應儘可能保證環境信息的透明性。比較而言，第二個概念更為貼切一些。

環境知情權作為特指一種權利主張的法學概念，最早是由美國前美聯社社長肯特·庫柏(KentCopper)在1945年1月提出的，而提出這一概念的主要目的是要針對當時美國聯邦政府機構內部蔓延的消極對待政務信息公開化，任意擴大保密許可權的官僚主義傾向。從此，“知情權”作為現代政治文明建設的重要內容逐步得到推廣和實施，而當其與環境保護相結合時，就衍生出了所謂的“環境知情權”。環境知情權的法律價值有以下幾點：

“自由是指一個人在多大程度上能夠自行其事，在多大程度上他能夠自由確定其行為方式，以及在多大程度上可根據自己所執著追求的目標。”現代積極的自由觀倡導通過個人的積極行為獲取、篩選信息以進行理性抉擇，因為如果存在信息缺乏和不對稱，就無法真正實現自由。掌握環境信息的狀況對個人生活的自由和企業設立、運營的自由都會產生不同程度的影響。例如，人們都願意生活在良好的環境中，但若缺乏了解環境指標的渠道，人們可能簡單地認為大面積的草坪和沖刷乾淨的街道就是良好的環境，卻不知草坪的耗水量對城市生活用水構成的威脅以及草坪高昂的維護成本與較低的氧氣釋放量間的反差，這樣盲目地評判顯然有違自由的初衷。可見，環境知情權的設置有助於增進法的自由價值。

秩序是法的目的價值體系中不可或缺的因素，“秩序的維續在某種程度上是以存在著一個合理的健全的法律制度為條件的”。環境知情權使公眾能夠清楚地了解環境質量的真實狀況，從而避免信息不對稱所帶來的盲目猜疑的社會心理，實現社會秩序的穩定。負面的環境信息不會增加不安的社會心理，因為即使不公開有關信息，公眾也可以通過切身感受有所察覺。特別是對於那些潛在的或已然的環境損害信息，若刻意隱瞞，顯然不利於公眾做好預防或補救措施，相反只能造成更大的經濟和環境損失，嚴重危及社會秩序。有人認為公開政府的環境管理決策和行為，特別是由此引發的對其不確定性和錯誤的討論將會弱化政府的權威，實則不然。政府只有對環境行政行為負起責任，才能提升其在公眾心目中的可信度，從而促進良性的社會心理和社會秩序形成。可見，環境知情權在促進安定的社會心理和穩定的社會秩序形成方面的價值是無可替代的。

就行政秩序而言，由於稀缺的環境信息能夠帶來經濟價值，在信息保密的情況下，政府官員很容易利用職務之便截流或扭曲信息，引發尋租行為，滋生腐敗。所以，只有確立環境知情權及其保護機制，要求政府負擔起環境信息公開的義務，使環境管理行為透明化，才能實現對政府行政權力的監督和制約，從而增進良好的行政秩序並促使其持久存續。

效益指的是“法律通過規則設立的權利和義務分配，實現資源最大限度地優化使用與配置的社會目的”。環境事業的開展主要體現的是公益價值，而這項事業又離不開個人的理解和參與，因此提高公眾的環境意識，特別是環境參與意識顯得尤為重要。意識的培養是以了解相關環境信息為前提的，如果沒有權利保障，公眾很可能因為獲取環境信息要付高昂的成本而放棄對環境事宜的關注和參與，久而久之更會淡化環境觀念。通過環境知情權的制度設計來降低公眾獲取信息的成本，從而促進公眾的參與積極性，加快環境法從應然法轉化為實然法的進程，促進法的效益的實現。

在美、英等國，行政公開制度已經比較完善的建立起來。例如在美國，為了 強調對公民知情權的保護，陸續進行了一系列的行政公開立法，如1946年的《聯邦行政程序法》、《陽光下的政府法》、1966年的《情報自由法》、1972年的《聯邦諮詢委員會法》等，上述幾部法律對政府的行政公開制度做出了全面、系統的規定。當行政公開具體到環境信息這點時，英國目前運行的針對不同環境信息類型的公開模式可以為我們提供一個較好的範例。

“污染控制公共登記”是英國公眾獲取污染環境信息的最初及最重要的方式。在這一方式中，地方政府所設的專門辦事處或環境機構駐地方的辦事處是主要的環境信息登記機構，掌握各企業有關水、工業流程、計劃和廢物管理等方面的環境信息內容，而每一個詳細的污染控制登記，都包含了申請、許可細則（操作者名字、地址）、效力活動、起訴和操作者提供的信息（主要包括自身監測的環境排放數據和採樣點）。一般情況下，公眾可以直接前往這些辦事處獲取所需信息，只需要在複印所需文件資料時支付一定的合理費用。當所需信息涉及到國家安全或商業機密時，辦事處可以拒絕此類信息的公開，拒絕的理由充足與否有賴於環境機構的判定。還出現了一些更為直接的公開方法，比如由環境辦事處將搜集到的環境信息進行匯總並繪製圖表，通過網際網路對外發布；由環境辦事處起草併發布年度環境報告，使公眾可以獲知一年內的環境概況信息、成果狀況以及未來的預算計劃等。

產品上所附的環境信息與消費密切相關，因為它可以幫助消費者更好的評估其消費行為所可能帶來的環境影響，進而影響到消費者是否選購該產品。此類環境信息的公開可以調動市場自身的調節機制，減小那些對環境不利的產品份額。

在歐洲，這類與消費相關的信息公開是由“歐洲生態標籤計劃”來推進的。所謂的“生態標籤”就是在產品上加註一個統一的、客觀的、明確的記號，這個記號可以告知消費者該產品已經經過評估並符合一系列的驗證標準。從1993年7月起，“歐洲生態標籤計劃”開始在歐盟各成員國內推行，其生態標籤的外形是一朵藍綠相間的花朵，用以對不同種類產品進行特別的認證。英國首先將這一生態標籤應用於洗碗機，並在隨後將其推廣至其他的清洗設備上。

英國政府正促使國內前350強的企業發布一年一度的環境報告，並以此發展一套自願的企業環境信息公開體系。企業所發布的環境報告內容可多可少，但一份完整的環境報告通常應包括：與商業相關的環境事項討論；商業中的環境審計結果；排放入環境中的物質的信息；能量效率和資源保全事項；本地事宜；對未來環境表現的規劃和目標安排；對在相關行業部門中的表現進行對比分析等內容。通常，企業環境報告會以一種易於傳達的方式對外發布，比如公佈於網際網路上，因而易於被公眾獲取和接納。而且，這種公開方式可以促使企業在準備環境報告的過程中注意其所造成的環境影響，使企業明確其在履行環境責任時所能達及的程度。

基於上述優點，環境報告制度自20世紀90年代以來得到了長足的發展，並取得了顯著的成效。國際標準化組織（ISO）已公布了有關報告標準化格式及內容的指導文件（ISO14031），以此來避免企業隨意調整原始數據或刪除那些對自身不利的信息，各國可以根據需要進行相應的參考。

基於中國行政公開和環境事務的法律制度現狀，借鑒各國有關環境知情權的立法例，從權利主體入手，針對權利客體的不同特點採取不同的權利行使模式，並以權利的行使程序和救 濟措施為制度保障，構建適合中國國情的環境知情權法律機制。

中國行政公開的權利主體大多局限於利害關係人，這不符合行政公開制度和知情權發展的國際趨勢。特別是在環境領域，由於環境問題具有普遍關聯性，任何人都與之存在利害關係，很難嚴格區分哪些人是直接的利害關係人。以利害關係人為條件限制環境知情權的主體，在實踐中不具有明確的判斷標準，缺乏可操作性，而且容易成為剝奪公眾環境知情權的借口。所以環境知情權的主體應當包括公民、法人和其他組織，環境信息除了依照法律規定免除公開的以外，原則上應當向全體公眾公開。

需要特別說明的是以下兩類主體：一是非政府組織。它是公眾參與環境事務的重要形式，能夠克服個人參與環境保護時在精力、財力、專業知識、影響力等方面的內在缺陷，這一點已經被諸多國家的法律所承認。在中國，非政府組織在環境事務中的參與和作用剛剛開始顯現，急需法律賦予其明確的權利和義務，使之能夠以獨立的法律地位參與各項環境事務，因此，環境知情權的主體必須包括非政府組織。二是外國人，包括外國的自然人和組織。在國際化程度日趨加深的今天，中國有義務在已加入的國際條約承諾的範圍內賦予外國人環境知情權，如WTO規則中就存在適用於同環境有關的貿易領域的透明度原則。

履行環境信息公開義務的主體是指掌握環境信息的行政機構。這裡所說的“行政機構”不單指行政機關，還包括經法律授權或行政機關委託而行使行政權力的組織，因為它們在搜集、掌握環境信息方面與行政機關沒有實質性區別。此外，一些立法和司法機構雖然也可能同環境事務發生聯繫，但受其主要職權所限，能夠掌握的環境信息較少，故而在此未將其列入環境信息公開的義務主體。

環境知情權是以環境信息為客體的，關於環境信息的概念應當兼用概括式和列舉式的定義方法，這樣既可避免概括式定義過於抽象而缺乏可操作性，又可避免列舉式定義不適應環境動向的缺陷。

環境信息是指有關環境要素及環境保護、利用、管理等方面的信息。從環境要素的角度看，環境信息應當包括水流、空氣、土地、地貌等要素，以及生物多樣性等生物要素的資源信息，還應當包括大氣、雜訊、水體、土壤、廢物、光、熱、磁等污染信息；從環境開發與管理角度看，環境信息應當包括可能影響環境、人類健康、安全和生活條件的非政府活動、具體行政行為和抽象行政行為（如決議、政策、行政立法、規劃等）的信息，以及此類活動和行為的成本效益分析及其它經濟分析。

此外，應當以但書的形式規定下述環境知情權的例外情況，即明確權利的界限。例外一，國家秘密。國家秘密關係到國家安全和利益，在一定時間內只限於一定範圍的人員知悉，但對國家秘密不能作寬泛的解釋，應將其限制在最小範圍和最低強度之內。因為國家秘密過於寬泛，“保守秘密就有可能成為專制暴政的打手和幫凶”。可以免於公開的環境信息可以包括有關礦藏及其他重要自然資源的地質學和地球物理學的情報和資料（包括地圖）。例外二，商業秘密。商業秘密是指不為公眾所知，能為權利人帶來經濟利益，具有實用性並經權利人採取保密措施的技術信息和經營信息。那些已經或即將影響環境、人類健康、安全和生活條件的企業行為都不應歸為商業秘密，而那些對上述各方面的影響尚處於論證階段的商業行為則可以列入商業秘密範疇，一旦證實影響確實存在或可能性定量達到一定比例，那麼其將不再屬於商業秘密了。

環境知情權制度設計應針對不同類型的環境信息提供不同的獲取途徑，採取不同的權利行使方式，並輔以不同的救濟途徑。環境信息獲取的途徑依權利人付出成本的大小可分為方便型和低成本型。方便型是指權利人無須特別支付費用而獲得環境信息的途徑，包括依職權主動公布和產品標識及認證兩種形式；低成本型是指權利人只需支付少額的工本費即可獲得環境信息的途徑，包括登記公開和依申請提供兩種形式。

（1）依職權主動公布的權利行使方式主要針對以下環境信息：環境要素的數量與質量狀況、受污染程度，涉及社會公眾利益、影響面廣、後果嚴重的重大環境信息，行政權力機關在環境事務方面的管理職權依據和程序、審批標準和程序。環境信息的載體可以是網路、電視、廣播、報紙、雜誌等傳媒的一種或幾種，對於其中較為穩定的環境信息，如行政權力機關的管理依據和程序、審批標準等，應選擇報刊、網路等便於長期保存的方式；對於時事性較強的重大環境信息，應選擇收視率高、影響面廣的電視、網路等形式；對於經常性定期公布的環境狀況公報等信息，應選擇兼具前兩種優點的媒體形式。

（2）產品標識與認證所提供的主要是產品在生產和使用過程中資源消耗和環境污染程度的信息，它有助於消費者在選擇商品時做出理性取捨，減少那些造成重大環境損害的產品份額。產品生產者應向國家有關機構提出認證申請，然後由該機構按照產品的分組划類及審批標準，將產品歸類並送交專門機構審查檢驗，對通過驗證的產品按能耗和污染程度准予使用不同級別的環保標識。對於與公眾健康密切相關的產品（如食用產品等），可在原有檢驗標準上增加環境方面的要求；對於能耗或污染較嚴重的產品（如石油製品），應強制其通過該項驗證后再投入市場。

（3）通過登記的方式提供的環境信息包括以下幾方面：行政機關和非政府主體對資源利用、污染治理及其他影響或可能影響環境的規劃、方案和行動；污染源裝置，包括煉油廠、電站、核反應堆和裝置、冶鍊廠、化工廠、煤礦及廢物處理裝置；環境要素單項及綜合指標的階段性分析。環境信息登記應當保存在當地政府的政務部門，或者保存在環境行政管理機構。複印登記的環境信息應當支付一定的合理費用。

（4）當不便採用上述方式時，則可依據申請來獲取需要的環境信息。公眾可以通過法定的程序，向法定專門機構（如環境行政管理部門內部的信息機構）提出請求，經審查確屬法定環境信息且不在法定例外信息之列的，該機構應當在法定時間內無條件提供。若請求被駁回，或該機構未在法定時間內提供環境信息的，可以在法定期限內申請行政複議；對複議決定仍不服的，可以在法定期限內向人民法院提起行政訴訟；也可以直接向人民法院起訴。