市政體制

市政體制的涵義

關於市政體制的涵義，目前並無統一的定義，由於對“市政”的理解有廣義和狹義之分，市政體制的涵義也大致有廣義和狹義的兩種理解。廣義的市政體制概念大致是從城市管理的整體機構、機制和制度來界定其涵義的。認為市政體制是國家政體在城市的延伸，市政體制即城市政治體制，是指國家為管理城市而建立的有關城市政權機關和政黨組織的組織結構、權力劃分、職能配置、運作機制以及它們之間和各系統上下級之間關係的各種法律、規章和政策的總和。

市政體制的主要形式

市政體制的主要形式是市人民代表大會制。

市政體制的核心

市政體制的核心是城市的權力在國家機構、政黨組織之間的配置及其相互制約的關係。

⑴ 城市的代議機構、行政機構、司法機構之間的關係。

⑵城市的國家機構與政黨組織、社會團體之間的關係。

⑶市級國家機構寓所轄區、縣的國家機構之間的關係。

市政體製法制化的意義

市政體制必須法制化。法制化是與市場經濟相適應的上層建築。

意義在於：法律不僅調整公民、法人、政府之間的關係，而且調整城市各國家機構、政黨組織之間的關係。

市政體製法制化的核心

是將城市的政黨組織、國家機構之間的職權劃分法制化，是這種劃分比較穩定；不因長官意志的變化而變化；通過司法程序解決他們之間的許可權糾紛。

市政體制與國家政體的關係

市政體制是國家政體在城市的延伸。國家政體的內容決定著市政體制的內容，市政體制的形式必然與國家政體的形式相統一。市政體制一方面與國家政體具有統一性，另一方面與國家政體相比較，具有靈活性和多樣性。市政體制具有鞏固和發展國家政體的作用。市政體制也是國家政體的組成部分，是國家政體的具體化。國家政體不僅起源於市政體制，而且不斷地從市政體制的發展中吸取營養。

中國市政體制的發展

1955年6月9日，國務院通過 《國務院關於建立經常戶口登記制度的指示》，這標誌著新中國開始建立嚴格的戶籍制度。城市辦工業、農村搞農業，市民住在城裡，農民住在鄉村，實行非農業戶口和農業戶口分開管理，嚴格限制農業戶口轉為非農業戶口，這就是中國城鄉分割的二元社會結構。城鄉二元社會結構是與中國計劃經濟體制相適應的。在計劃經濟體制下，政治上“崇農”與經濟上“保農”並舉，城鄉差別不但沒有消滅，反而越來越大，成為農村經濟以至整個國民經濟發展中的一個突出問題。隨著經濟的發展，改革開放的深入，這種城鄉分割的二元社會結構發生了巨大深刻的變化。改革開放從農村開始，而且很快取得成效，農村出現大量剩餘勞動力。據有關方面測算，現在農村有剩餘勞動力1.5億，要尋找出路。隨著城市改革的深入，城市各項事業的發展，需要勞動力，如建築業、運輸業、環衛業和各種第三產業蓬勃發展，城市的勞力已不敷需要，或城市勞力不願乾的重活、累活、危險的活，都需要由農村勞動力來補充。1984年政府採取兩項大的政策：一是鼓勵發展鄉鎮企業；二是准許自籌資金，自理口糧，在城鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的農民及其家屬進人城鎮務工經商，公安部門准予落常住戶口，發給《自理糧戶口簿》，統計為非農業人口，糧食部門提供議價糧供應，地方政府為他們建房、買房、租房提供方便。原來農民進城的途徑只有招工、參軍和上大學，如今人口流動大門已打開。與此同時，中國將農村改革與城市改革聯繫在一起的市政體制改革大潮，使中國行政區劃制度發生較大變化。在相當一部分地區改城鄉分治為城鄉合治，實行地改市、市管縣、縣改一市，走城鄉一體化的道路。 1982年底，中央肯定遼寧省的市管縣經驗，並把它作為一項改革戰略進行推廣。 1983年初，國務院批准在江蘇省全省範圍內實行市領導縣體制。此後，許多省、自治區也都實行市領導縣體制。到 1990年，全國3個直轄市和167個地級市管轄700個縣和90個縣級市。目前在全省範圍內實行市領導縣體制的有江蘇、遼寧、廣東三省。 1990年底全國185個地級市中沒有實行市領導縣體制的只有大同、烏海、大慶等18個城市。這18個城市到目前大部分已實行市管縣體制，即使沒有實行市管縣體制的城市，也管轄有廣大鄉村地區，如鄂州、海口、三亞等，實行城鄉一體的管理模式。中國實行市管縣體制大約有六種形式：⑴以原來的省轄市為基礎，划進幾個縣，如武漢、長沙等；⑵地市合併，如宜昌、襄樊等；⑶地改市，如江蘇鹽城、揚州、山東煙台、濰坊等，把原來的地轄市升格為省轄市；⑷原來不領導縣的市，划進幾個縣歸它領導，如常州、無錫等；⑸把原來的縣屬鎮升格為省轄市，再划幾個縣歸它領導，如珠海市，以前是海縣城鎮，升格為省轄市，斗門縣劃歸其管轄；⑹原來為縣級市，升格后划幾個縣歸它領導，如廣元、德陽等。中國城鄉一體的市政體制的另一項重要改革是縣改市。縣改市是指國家根據各縣經濟社會的發展狀況，對於達到一定標準的縣，撤銷其縣建制，設立市建制。相對於合併設市、切塊設市和鎮升級為市而言，整縣改市是中國縣改市建制設立的主導形式。截至1990年7月1日，縣級市已達262-個，佔全國市建制總數450個的58。與大中城市相比，縣級市大多有廣闊的農村，所謂“小城市、大農村”；在產業結構上，縣級市工業一般已經占主導地位，然而農業仍為基本產業；縣級市的企業一般屬中小型，並以鄉鎮企業和加工工業為主。縣級市的建立和縣改市是經濟發展的客觀要求，反過來它又能更好地發展地區經濟。從實踐來看，中國多數縣級市有力地促進了區域經濟和社會各項事業的發展，經濟發展速度明顯加快，財政收人有所提高，農業經濟有了穩定發展，城市功能得到發揮，城市規劃和城市建設得到加強，城市意識增強。中心城市計劃單列也是80年代以來市政體制改革的重要內容之一。大城市在國家計劃中單列戶頭，最早始於五六十年代，當時的計劃單列，僅僅是計劃管理上，市的國民經濟計劃在全國計劃中進行統籌安排，綜合平衡，是名符其實的計劃單列。 1983年開始實行的計劃單列，主要是為了發揮大城市經濟中心的作用，即以中心城市為龍頭，帶動整個經濟區域的發展，形成以城市為依託的開放式網路型的經濟區，以促進商品經濟的發展。其目的是要在計劃管理體制上改變目前中國條塊分割、城鄉分離的狀況，逐步走出一條以大中城市為依託的經濟區來組織經濟的道路，探索一條政治與經濟系統適當分開的發展經濟的新路子。中國80年代以來市政體制改革的城鄉二元到城鄉一體的轉變是有其客觀必然性的。第一，它符合城鄉關係的發展趨勢。城鄉分離緣於社會生產力的發展，同時城鄉分離又為社會進步創造了條件。城鄉對立是在城鄉分離基礎上產生的，但分離並不意味著一定對立，相反，在城鄉分離的同時，也產生城鄉結合乃至融合的必要。城鄉一體化是社會進步的內在要求。城鄉之間由分離對立向結合乃至融合的方向發展，是城鄉關係發展的必然趨勢。第二，它是經濟發展的客觀要求。由城鄉分離對立到城鄉一體這一發展趨勢的實現“取決於許多物質前提，而且一看就知道，這個條件單靠意志是不能實現的”（《馬克思恩格斯全集》第3卷，第57頁）。十一屆三中全會以來，中國出現經濟一體化的發展趨勢，城鄉經濟迅猛發展，農業穩步增長，鄉鎮企業迅猛發展，棄農從工、從商的非農業人口大量增加。恩格斯曾指出：“消滅城鄉對立並不是空想，……消滅這種對立日益成為工業生產和農業生產的要求。”（《馬克思、恩格斯選集》第2卷，第542頁）經濟一體化必然要求城鄉一體化。第三，它是中國解決行政區劃不合理狀況的有效途徑。中國自解放以來城鄉建設儘管取得了很大成就，但城鄉關係在十一屆三中全會以前是很不協調的。事實證明，經濟中心應以符合經濟規律的原則（如中心地理論的原則等）確定自己的聯繫範圍。另外，中國的戶籍制度，一方面在控制城市人口和保證經濟發展方面發揮了重要作用，但另一方面，使“城裡人”和“鄉下人”法定化、固定化，甚至作為社會等級的標誌而帶有“世襲”的色彩，這是行政區劃不合理的表現。80年代后實行地改市、市管縣、縣改市的市政體制改革可以改變一些地區城市布局不合理，行政區劃與經濟區劃不一致等缺陷。第四，它適應了建立和完善市場經濟體制的需要。實行市場經濟必須具有包括消費品市場、生產資料市場、資金市場、勞動力市場、技術市場、信息市場、房產市場、土地市場等在內的統一、開放的市場體系。為此必須打破計劃經濟體制條件下的城鄉分割、條塊分割的格局，建立國內統一市場、大力開拓農村市場。而開拓農村市場必須針對農村市場的特點，要以城市市場為中心開拓農村市場，加速農村經濟內部產業結構的調整；要加強農村商業建設等。城鄉一體化的市政體制改革適應市場經濟的需要，強化城鎮對鄉村的輻射，發揮城市帶動鄉村的作用，形成國內統一的市場。第五，它是實現城市化的重要途徑。中國在十一屆三中全會以前限制農民從事非農業勞動，提倡“人心向農，勞力歸田”，城市化率只有17.9%。改革開放以來，中國工業化發展較快，到1992年，城市化率達到27.60.6，但與1992年中國工業化率48%相比，差20.4個百分點，低於世界城市化率40%的12個百分點。中國城市化的方針是嚴格控制大城市規模，合理髮展中小城市。實行這個方針就要改變二元社會結構，使大多數居民聚集到城市裡來，實現區域現代化。到1993年中國有560個市，15230個鎮，市鎮人口達33351萬人，新型城鄉關係已經出現且將進一步發展。第六，它有利於正確處理農業、農村和農民問題。中國要繼續改革和發展，要實現現代化，重點和難點在農村。溫家寶在《關於農村政策研究的幾個問題》中指出："90年代中國農業和農村問題能不能解決好，一個重要問題是農業剩餘勞動力能不能安置好，使其發揮應有的作用。”解決農村剩餘勞動力問題的途徑主要有：農業內部（擴大資源利用，搞開發性農業）；鄉鎮企業（吸納剩餘勞動力的主要途徑）；發展小城鎮（中國小城鎮有1.9萬個，是中國農村剩餘勞動力轉移的主要集散地）；大中城市第二、三產業的發展，對解決農村剩餘勞動力的作用也很大。城鄉一體化的市政體制改革可使這些途徑充分發揮其功能和作用。城鄉一體化的市政體制改革也暴露出一些問題，如，縣改市出現把關不嚴、貪多求快的失控現象，市管縣體制出現市管市這一與法律相抵觸的情況，與“縣改市熱”一樣出現“市管縣熱”，中心城市計劃單列在目前實際意義不很大。我們相信，隨著改革的進一步深入，城鄉一體的市政體制將會進一步完善和發展。

市議會制的主要特徵是市議會兼行議決權和行政權，市議會就是市政府。

市議會制的優點是有利於維護市議會的權威性；有利於市議會對城市管理的監督；有利於減少議決機構與行政機構的矛盾，提高管理效率。它的主要缺點是缺乏一個統一指揮市政府各部門工作的、有實權的市長，而這對於協調各部門的工作，領導執行系統高效率運轉，是不利的。

議會市長制的主要特徵是市的議決機構和行政機構分設，但市議會在於市長的關係上處於優勢地位。

議會市長制的優點是有利於市議會監督市政府的工作；作為市政府工作部門的特別行政機關對市長和市議會雙重負責；在西方國家的使者管理中是必較獨特的。它的缺點是市議會對市政府工作不適當的監督，會降低行政效率。

市長會議制的主要特徵是市的議決機構和行政機構分設，但市長在與市議會的關係上處於優勢地位。

市長議會制的優點是作為城市管理執行系統的市政府，由於有強有力的行政首長的統一指揮，有利於提高行政效率；“首席行政官強市長制”是“強市長制”的健全，對於大城市，既要處理政治關係，又要搞好行政管理，比較使用。它的缺點是由於市長大權在握，市議會的制約較弱，容易引起市長專權；如果市長不尊重市議會，二者容易產生矛盾。

市委員會制的主要特徵是市委員會既是市議會，又是市政府，它兼行市的議決權和行政權。

市委員會制的優點是有利於精簡機構和人員；有利於議決權和行政權的統一；有利於提高城市管理的效率。它的缺點是缺乏一位行政首長統一指揮市政府各部門的工作；由於市委員兼工作部門的首長，有時較難處理二者的矛盾關係。

市經理制的主要特徵是市議會聘任一位市經理，把行政權授予市經理行使，市經理對市政府合城市實行專業化管理。

市經理制的優點是有利於引入市場競爭機制，在更大範圍招聘城市管理的專業人才；有利於對市政府和城市實行專業化管理，提高城市管理的效益；有利於把政治矛盾與城市管理相對分開，市議會負責處理政治矛盾，而市經理集中精力解決專業和技術問題。它的缺點是當時議會難以處理政治矛盾、而它又與城市管理交織在一起時，市經理往往無能為力。