戶籍制度

戶籍制度，也就是戶口制度，是隨著國家的產生而形成的一種社會制度，是指通過各級權力機構對其所轄範圍內的戶口進行調查、登記、申報，並按一定的原則進行立戶、分類、划等和編製。它是統治者徵調賦役、落實行政管理、執行法律的主要依據，也是國家對農民實行道德教化、經濟剝削、人身控制的重要途徑，所以，歷代王朝都沿襲著這一制度。

加快戶籍制度改革，是黨的十八大和十八屆三中全會部署的一項重點改革，是推進中國特色新型城鎮化的一項重大任務，是實現億萬農業轉移人口“市民夢”的一項重大舉措。剛剛結束的中央城鎮化工作會議，明確提出要推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。根據十八屆三中全會的部署，這次戶籍制度改革與有關領域改革統籌配套、協同推進，涉及的面之廣、人員之多、力度之大，都將是前所未有的。

加快戶籍制度改革，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

中華人民共和國戶籍制度是中華人民共和國對其公民實施的以戶為單位的戶籍人口管理政策。戶籍表明了自然人在本地生活的合法性。長期以來，中華人民共和國人口管理方針的制定與實施均建基於此項制度。中國戶籍制度的特點是，根據地域和家庭成員關係將戶籍屬性劃分為農業戶口和非農業戶口。這種做法在建國初期曾起到積極作用，但隨著城鄉交流的日益廣泛，該制度已引起愈來愈廣泛的爭議與指責。2005年底，中國開始著手改革戶籍制度。截止至2009年3月，已有河北、遼寧等13個省、市、自治區相繼取消了農業戶口和非農業戶口性質劃分。

中國現階段的戶籍制度根據血緣繼承關係和地理位置把戶口劃分為了城鎮戶口和農村戶口，這種城鄉二元戶籍制度在城市和農村之間豎起了一座高牆，是對公民身份的一種不公平的等級界定，帶有一定的歧視性。在市場經濟高速發展和社會生活民主化的今天，現行戶籍制度已經引起了越來越多的爭議，戶籍制度改革是廣大人民群眾特別是持有農村戶口公民和整個社會的迫切要求。

中國戶籍制度的功能與影響並不是一成不變的，它是一個不斷演變的過程，其變遷大致經歷了三個階段：第一個階段著重戶籍的登記管理職能，這時的戶籍管理政策最主要的目的在於對人口居住地點與基本信息的登記上面，並不涉及公民的自由遷徙與利益權利的分配等問題；第二個階段著重戶籍在限定人口自由流動方面的功能，其中最主要的是針對人口的鄉城流動行為進行嚴格的約束與規制；第三個階段著重在相關的利益分配方面，其最突出的表現在於將涉及諸如就業、教育、住房、醫療、社會保障等與公民切身利益相關的諸多福利權益與戶口相聯繫。

1950年8月12日，公安系統在內部頒發了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，正式開始了對重點人口的管理工作，這是新中國戶籍制度開始的起點。

1951年7月16日，公安部制定並頒布了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國后最早的一個戶籍法規，從而基本統一了全國城市的戶口登記制度。

1953年，在第一次全國人口普查的基礎上，大部分農村建立起了戶口登記制度。

1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規定公民有“遷徙和居住的自由”。

1955年6月，國務院發布《關於建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，開始統一全國城鄉的戶口登記工作。

1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續頒發4個限制和控制農民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標誌，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關於遷徙自由的規定。

1975年，憲法正式取消了有關遷徙自由的規定，此後一直沒有恢復。

1984年10月，國務院發《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》允許農民自理口糧進集鎮落戶。

1985年7月，公安部又頒布了《關於城鎮人口管理的暫行規定》，“農轉非”內部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會於1985年9月宣布實施。社會主義市場經濟的逐步確立終於使戶籍制度做出了相應的初級改革。

1997年6月，國務院批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關於完善農村戶籍管理制度的意見》，明確規定：從農村到小城鎮務工或者興辦第二、三產業的人員，小城鎮的機關、團體、企業和事業單位聘用的管理人員、專業技術人員，在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮常住戶口。

1998年7月，國務院批轉了公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可准予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

建國以來，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年～1978年，為嚴格控制期；第三階段，1978年以後，半開放期。

戶籍制度改革是當前備受關注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計劃經濟體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應社會主義市場經濟發展，適應國家實施西部大開發戰略，促進人才資源配置市場化，確保中國經濟長期保持穩定發展等都具有重大意義。當前，全國各地正結合本地實際，加快戶籍管理制度改革步伐。

1、削弱了經濟要素的自由流動，阻礙了經濟的可持續發展，不利於形成全國統一的勞動力及人才市場，“城市關門”現象出現，抑制了勞動力、人才的自由流動。

2、阻礙了城市化進程，對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙，不利於我國農業人口城市化順利進行。我國城市發展步伐緩慢，城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實現社會需求，使城市自我調節控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場需求。

3、遏制了消費市場的進一步發展。目前有數千萬農村人口在城市打工，處於流動狀態。然而，由於他們不具備城市永久居民身份，工作預期不穩定，其消費行為並沒有城市化。

4、加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化。與住房、消費（如購車）、教育、社會保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

5、不能對中國的人口流動進行有效的管理。中西部地區農村相當一部分人有籍無戶，農村“空殼”現象較為突出。很多住在城市郊區或者“城中村”的居民，完全不從事農業，卻仍然是農業戶口；同時也有很多來自農村的居民在城市工作，卻無法獲得非農業戶口。

6、戶口管理使中國公民具有不同身份。如果某人生活在非本人戶口所在地，那麼他將被視為外來人口，享受不到該地的各種福利，以及充足的就學和就業機會，這也是當前戶口管理所受非議最多的方面。

7、戶籍制度的限制造成了大量在城市務工的外來勞動人員不能落戶城市，這是造成每年春運一票難求的具有中國特色的景象。

8、戶籍管理違背了市場經濟的本質，是對農村戶口人員的一種變向剝削，這種制度使得資源不能合理的分配，阻礙了中國經濟的發展。

戶籍制度改革是繼20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制后又一次“解放”農民的革命。

戶籍制度改革的內容，是由傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉統一的一元戶籍制度，打破“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限，使公民獲得統一的身份，充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除粘附在戶籍關係上的種種社會經濟差別功能，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等。

當前我國戶籍制度改革的重點與難點並不在於放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，其著力點與突破方嚮應放在如何打破現有的利益格局而不造成新的社會衝突與群體對立，如何革除其利益分配功能而使其回歸到僅僅作為對人口進行登記管理的必要手段，以及如何配套教育醫療、社會保障等基本福利但不至於使地方財政捉襟見肘這三個方面。這三個問題處理好了，改革過程中的一系列制度性障礙才有可能徹底瓦解。同時還必須明確，戶籍改革的最終目的不僅是還農民以遷徙的自由，給農民與城鎮居民相等的權利，更重要的一點是使他們獲得自由發展的可能，賦予他們與城鎮居民競爭的能力。因此只有不斷夯實經濟基礎、穩妥推進城鎮化建設，縮小城鄉差距，努力提高農村勞動力的個體素質與能力，實現社會的全面發展與進步，才有可能使我國戶籍制度以及由其帶來的一系列問題得到最終解決。

形成於計劃體制時代的戶籍制度，已成為當前社會健全發育的重大制度障礙。在人口大量流動的時代，這種滯后的戶籍制度導致大量人口處於“人戶分離”狀態，由此導致了嚴重的社會與政治問題：過億農民工在沿海新興工業區打工，數以千萬計的白領以外來人口的身份生活於大城市，同樣數以千萬計的人口在異地從事工商業。這三類人口對所在城市貢獻了大量稅收，但卻難以全部享受理應得到的公共服務和公共品。

另一方面，這些外來人口也多在其常住地政府的正常管理範圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了迴避其對常住外來戶籍人口的福利責任。但這一做法的後果，卻是政府對公民的管理存在失靈。

從國民平權與政府有效管理兩個角度看，現行戶籍制度都應廢除，轉而建立以保障國民自由遷徙權為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這裡的房，不是指“房產”。如果是這樣，大多數白領和農民工就不可能在常住地獲得戶籍，改革就不過是有些城市為刺激房地產市場而曾出台的政策：買房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”，其實就是以戶籍隨人轉為基本原則，一個人常住某地，即可獲得該地的戶籍。

因此，理想的戶籍制度是自動登記制度。一個人出生在某地，就自動登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進入另一個地方，不論是城市、鄉村，居住一定時間，並準備長期居住下去，就應當獲得本地戶籍。

當然，不論人口遷入對一個地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設置戶口登記標準，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續居住兩年或三年；有住房，不論是自有房產還是長期的房屋租賃合同；或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動登記制度區別於如今戶籍制度的關鍵在於，凡是合乎這些標準者，地方政府必須自動登記。現有戶籍制度也設立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結果，不少合乎標準者依然不能登記為本地居民戶口。

有專家解讀“以房管人”制度時說：“戶籍制度改革要考慮實際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實屬於鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來人口為本地戶籍，他們仍然居住在本地，使用著本地的公共品，比如地鐵、道路、醫院、水、電、氣等。政府確實可以迴避某些公共品供應責任，但同時，政府對他們也就沒有完整的管理權，這意味著城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。

戶籍制度指中國封建社會對全國人口進行管理，並據以徵調賦稅、勞役和徵集兵員以及區分人戶職業和等級的重要制度。中國是世界上最早進行人口調查並制定和執行一套嚴密戶籍管理制度的國家。中國戶籍制度的出現可以追溯到商代。殷墟甲骨卜辭表明，商朝在進行較大規模的軍事征伐行動之前或過程中，大都下令“登人”，即下達徵集兵員的命令。“登人”的數目，一次從千人到萬餘人不等，這在當時來說是很大的，而且無疑是以戶籍的記載為基礎的。西周青銅器銘文中多有周王賞賜給貴族大臣們人口的記載，有的以“人”、“夫”為計算單位，有的以“戶”、“家”為計算單位。根據《周禮》的記載，中國早在西周，就在秋官司寇之下設置了名為司民的專職掌管戶口的官吏，負責計算全國的戶口人丁數目，並定期向周王報告。周王朝規定要將當時的戶籍文件妥慎保存在“天府”內，並由有關部門分別保管副本。公元前789年，周宣王在征犬戎失利后，立即進行了大規模的人口調查，當時叫做“科民”，以便迅速補充兵員。從這些關於中國古代戶籍管理的早期記載，可以看出戶籍管理與役使人力的密切關係。

軍民異籍

軍民異籍是中國封建社會戶籍制度的特點之一。

戶籍制度但是，由於封建社會的戶籍制度具有明顯的階級壓迫性質，廣大人民為了擺脫沉重的賦役負擔和被迫世代當軍充匠的痛苦生活，歷來就存在著對這套反動戶籍制度的對抗和破壞，歷代隱逃戶口、流徙逃亡以謀掙脫戶籍枷鎖的鬥爭此起彼伏。此外，地主階級內部各階層、各集團之間的利益又是不統一的，皇帝與各級勛貴官僚之間，中央政權與各級地方政權之間，官府與其官僚吏役之間，往往都為自己的私利，或以濫加賞賜，或以非法蔭庇，或以隱匿欺騙，破壞整體的戶口賦役制度。因此，中國封建社會的戶籍制度雖然存在了約3000年，卻是在“建立──敗壞──整頓──再敗壞──再建立”的反覆循環中發展過來的。它從來沒有真正達到統治階級對其戶籍制度的全部要求，也不可能真正健全地發展，結果是與封建制度的崩潰同歸於盡。

萌芽

戶籍制度主要包括兩方面的內容，一是登記制度；一是管理制度。戶籍登記在中國很早就出現了。據甲骨文記載，商王朝已開始實行人口登記制度，有“登人”或“登眾”，即臨時徵集兵員的記載。如殷墟甲骨卜辭“辛巳卜，貞，登帚好三千，登旅萬呼伐”，“登人三千呼戰”等等皆是。《尚書·多士》篇說：“惟殷先人，有冊有典”可見當時已有了人頭統計。這可以視為我國戶籍登記制度的萌芽。

西周時期

西周時創建了原始的人口登記辦法。據《周禮·秋官·司民》記載：“司民掌登萬民之數，自生齒以上，皆書於版，辯其國中，與其都鄙，及其郊野。異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬民之數詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日，獻其數於王。王拜受之，登於天府。”可見，當時已設立了掌握戶籍的官職“司民”，對生齒（男孩滿8個月，女孩滿7個月為生齒）以上的人，按不同性別登記於冊，即“書於版”，並分城（都）鄉（鄙）進行人口統計（這是如今已知我國最早的城鄉人口劃分）。另外，每年要對人口的出生和死亡進行登記，以掌握自然變動情況，每隔三年進行一次人口調查核實（即“大比”），孟冬（陰曆十月）時上報。所以說，周朝已有了戶籍登記制度的雛形。

春秋戰國時期

春秋戰國時期，各諸侯國為擴大兵源，增加賦役，穩定社會秩序，紛紛建立嚴格的戶籍登記制度，即“書社制度”和“上計制度”。“書社制度”的內容是：百姓25家為1社，“社之戶口，書於版圖。”“上計制度”是：郡、縣長官每年於年底前將下一年度的農戶和稅收的數目作出預算，書之於木券上，呈送國君。如商鞅變法規定“四境之內，丈夫女子皆有名於上，生者著，死者削。”

秦朝時期

隨著封建制度的日趨成熟，戶籍登記制度也日趨完善，周知民數已成為立國之本。秦始皇十六年（前231年）規定男子不論成丁與否，一律登記年齡。漢代，戶籍至少三年一造（有的學者認為是年年更造），縣、道官吏負責對戶口的驗查和登記，時稱"案戶比民"，簡稱"案比"。案比的時間在當年仲秋之月（8月）。屆時，老百姓必須扶老攜幼，前往縣府，聚集廷中，待接受主吏的驗閱。戶籍的載入者主要是20-60歲的男子。為了防止人們為逃避苛役而瞞報、虛報，政府還特意制訂了臨時性的查察措施。

魏晉南北朝時期

魏晉南北朝時期沿襲了秦漢時期的戶籍登記制度，實行黃籍、白籍制，黃籍記載服役年齡的人口，白籍記載流亡江南的北方人口。東晉南朝時期，由於戰爭頻繁，戶口流徙嚴重，為了整理戶籍，實行了多次“土斷”，將北方僑居人口和浮浪人口，統一登入當地戶籍，加強對他們的控制，以增加國家的財政收入。

隋唐時期

隋唐時期實行“輸籍定樣”制，規定：民始生為黃，4至15歲為小，男子16至20歲為中，21至59歲為丁，60歲為老。唐玄宗時改18至22歲為中，23歲為丁。國家每年一造計帳，3年一造戶籍。戶籍簿一式三份，一份留縣，一份送州，一份送戶部。編製戶籍時，"縣司責手實計帳，赴州依式勘造，鄉別為卷，總寫三通。其縫皆注某州某縣某年籍，州名用州印，縣名用縣印。"唐代仍實行“案比”制度。唐代人李賢為《後漢書》作注，稱漢代的“案比”，在唐代叫“貌閱”。敦煌文書唐代籍帳殘卷中，關於被登記人的面貌特徵和疫疾的情況的記載很多。如某人“右足跛”、“耳下小瘤”等。案比之後，正式造籍，其原則是自生齒以上，人皆著籍。根據北朝西魏大統13年（547年）敦煌地區的計帳文卡看，從黃（1-3歲）、小（4-9歲）到老（60歲以上）、侯（殘疾、廢疾、篤疾），從家庭成員到奴婢、養子都登記在冊。這種戶籍格式，一直延續到明清時代。

宋元時期

宋元時期戶口的編造時間間隔也是三年。“三年一大比，造戶籍、上計帳。每造凡三本，一留縣，一送州府，一申省部。”宋代是編造五等丁戶簿，重點是評估和確定戶等。元代在村社還置有一種鼠尾簿，隨時登記戶口的變動。

明朝時期

明朝，朱元璋於洪武三年（1370）下詔，戶部籍天下戶口，並置戶貼。登記的主要內容是籍貫、丁口、姓名、年齡等。為防止假冒、偽造，政府將戶貼“以字型大小編為勘合，用半印鈐記，籍藏於部，貼給於民”。上報方式是地方基層組織將當地戶口“取勘明白”，彙集後到縣，“縣報於州，州類總報之於府，府類總報之於布政司，布政司總類呈報本部立案，以憑稽考”。清朝基本繼承了明代的戶口登記制度。最初是三年一編審，後來改為五年一編審。乾隆三十七年（1772年）取消五年一次的戶口編審制度，代之以通過“歲計”了解各地戶口增減情況。

民國時期

民國時期先後出台了《戶籍法》（1931年）和《戶口普查法》（1947年），推行國民身份證制度（1946年），建立了各級戶政機構。

以上可知，歷史上各王朝對戶籍登記是十分重視的，特別是在新舊王朝更替之際，新統治者為了鞏固自己的統治，保證賦稅收入，總是率先對國家的戶籍進行整頓和制定。如東魏自喪亂之後，“戶口失實，徭役不均。”孝靜帝下令括戶，“得無籍之戶六十餘萬。”明洪武元年初，下令整頓戶籍，規定“凡各處漏口、脫口之人，許赴所在官司出首，與免無罪，收籍當差。”戶籍的登記上報是政府官員的一項重要工作。

歷史發展

戶籍管理亦即人口合法居住地的管理，所謂“合法”即政府將其編入戶口冊簿，視為一地正式居民。他們既承擔國家賦役，又可享受讓子女參加科考等權利。

早在春秋戰國時期我國就採用“編戶”、“定籍”的辦法管理戶籍。如建立居民組織：五家為一軌，十軌為一里，四里為一連，十連為一鄉，五鄉為一軍（齊國）；建立“春曰書比，夏曰月程，秋曰大稽，與民數得之”的戶籍核查統計制度等。

秦統一全國后，形成了嚴密的戶籍管理辦法。在理論上，國家是戶籍的管理者，然而在實際執行中僅靠為數不多的地方官員對人口實施具體管理，往往難以達到有效控制的目的。因此，秦朝政府利用社區組織加強控制，進行什伍編製，“定什伍口數，別男女大小”，“什伍皆有長”，實行“連坐制度”；“使民無得擅徙”，人口遷居，應請求地方官吏“更籍”。戶籍管理制度已相當完備了。漢承秦制，戶籍管理又有發展。劉邦委任蕭何作丞相，蕭何編製《九章律》，其中的“戶律”規定了詳細的戶籍管理辦法，實行編戶齊民，歷史上首次將戶籍管理上升到法律規範。

為了確保戶籍管理的實施，秦漢魏晉時期實行鄉里制。西漢時，“鄉間居民十里為一亭，亭有長；十亭一鄉，鄉有三老、嗇夫和游徼。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，游徼循禁賊盜。”東漢時，“里有里魁，民有什伍，善惡以告”，“里魁掌一里百家，什主十家，以相檢察，民有善事惡事，以告監官”。北魏時實行三長制，“五家立一鄰長，五鄰立一里長，五里立一黨長；長取鄉人強謹者”。為了防止脫籍，政府嚴禁自由遷徙，規定未經鄉亭批准、結清賦稅，不得遷徙更籍，違者受罰。這樣基層組織無形中就有了控制農民遷徙自由的權力。

唐朝實行鄉保制，五家為一保，四家為一鄰，百戶為一里，五百戶為一鄉。每里置正一人。里長的職責是掌“按比戶口，課植農桑，檢察非偽，催驅賦役。”《唐律疏議·訟律》載：“同伍保內在家有犯，知而不糾者，死罪，徒一年；流罪，杖一百；徒罪，杖七十”。戶籍控制更趨嚴密。

宋朝實行都保制，“十家為一保、選主戶有力者一人為保戶；五十家為一大保，選一人為大保長；十大保為一都保，選為眾所服者為都保長”。保內設置有掛牌，以書其保內戶數姓名。同保中如發生“強盜、殺人、放火、強姦、略人、傳習妖教，造畜蠱毒”，同保諸家“知而不告，依律五保法”。元朝實行的是村社制，五十家立為一社。

明朝是里甲制或稱保甲制，“以一百十戶為一里，攤丁糧多者十戶為長，余百戶為十甲。甲凡十人。歲役里長一人，甲首一人”。明代法律規定“農業者不出一里之間，朝出暮入，作息之道相互知”。任何人離鄉百里，都必須持“路引”，“路引”實際上就是離鄉的證明。

清朝稱為保甲制，光緒《大清會典事例·戶部》規定：“州縣城鄉十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長，戶給印牌一張，備書姓名丁數，出則註明所往，入則稽其所來”。來路不明者，就要“捉”去治罪。“戶有遷移，隨時報明，換給門牌”。攤丁入畝實施后，戶籍編審停止，保甲制度越來越得到重視。

民國時期，《戶籍法》已經推行。1931年和1935年，國民黨政府又頒布和修訂《戶籍法》及實施細則。1937年，頒布《保甲條例》，在全國統一建立保甲組織，實行“聯保連坐”制。

編製什伍的目的是要被編製者善惡以告。脫漏戶口，自占年齡不實，逃離本土不承擔田租賦役，屬於惡，同伍者事前未加阻止，事後未行告發之責，要連坐，包賠逃戶的田租徭役。如漢朝規定：“細民不堪，流亡遠去，中家為之包出，后亡者為先亡者服事。”西晉政府規定，舉家流亡，一旦被捉，家長斬首；北周時頒布《刑書要制》，規定“正、長隱五戶以上，隱地三頃以上者，至死”；隋朝時，《隋書·刑法志》規定，“緣坐則老幼不免，一人亡逃，則坐家質作”；宋唐時期對脫戶者同樣嚴懲不貸，主管戶籍的官吏也受到牽連；明朝法律規定：“凡民戶逃往鄰境州縣，躲避差役者，杖一百，發還原籍當差。其親管里長，提調官吏鼓縱及鄰境人戶隱蔽在己者與罪。”洪武二十七年（1394年）三月又頒布榜文：“今後里甲鄰人、老人所管人戶，務要見丁著業，互相覺察。有出外，要知本人下落，作何生理，干何事務。若是不知下落及日久不回，老人、鄰人不行赴官首者，一體遷發充軍”。

政府通過戶籍的整頓和嚴密的“什伍相保”、“什伍連坐”制度強制百姓，力圖把農民牢牢束縛在土地上。這種政策的確能收到一時之效。但它的成效是以百姓具備相對穩定的生產和生活環境為前提的。一旦政府和官吏橫徵暴斂，或遇天災人禍，在貧困的煎熬和饑寒的交迫下，任何禁令，都將成為一紙具文。

中國的戶籍制度始於西周時期，至秦代初具規模。此後，經過三國兩晉南北朝的整頓，到隋唐時期日趨完備和周密。從商代的“登人”到漢代的“編戶齊民”，再到宋代的“保甲制”，展現了我國戶籍文化的豐富內涵和戶籍制度的發達。

從世界範圍看，我國歷代政府對戶口管理的重視程度是最高，它通過體系完備的社區組織、行政網路克服了人口分散居住的特點，建立起了自下而上的嚴格的戶口管理制度。我國歷代政府之所以重視戶籍管理，最主要的目的在於藉此為國家的生存籌措人力資本和物質資料。

深受傳統社會經濟制度和文化影響的我國歷史上的戶籍制度，表現出以下特徵：

由於人口與賦役是聯繫在一起的，所以政府千方百計將人口控制在特定的地域範圍中，限制其流動，甚至把任意離開戶口所在地視為一種犯罪而加以懲處。如金朝規定：“避役之戶舉家逃於他所者，元貫及所寓司縣官同罪。”明朝規定：“其令四民務在各守本業。醫、卜者土著，不得遠遊。”在農業社會，以土地為主的生產經營和自給自足的生活方式本來就具有制約人口流動的客觀條件，而嚴格的戶籍管理制度從外部加強了這種安土重遷的特徵，人身的束縛導致了整個社會的封閉，從而影響社會經濟的發展。

中國傳統社會曾出現過特權戶種、民籍戶種和賤籍戶種等類別，其戶籍地位逐級降低，界線分明。其中，特權戶籍以宋代的官戶最為典型。它可享受以下特權：蔭補，即做官的資格，減免某些稅收，差役免除和減免刑罰等。作為特權戶種的官戶在宋代以後消失了。民籍戶種是平民百姓擁有的戶籍，是主體戶種，包括民戶、匠戶、灶戶和鋪戶等。這些人是國家賦役的重要承擔者，其社會地位基本相同。而賤籍戶種的社會地位低於平民，包括軍戶、錄戶、雜戶、樂戶和丐戶等。

嚴格的戶籍管理不僅體對人口生存地域的控制上，而且體現對人口等級、職業的控制上，即同人口的地域流動一樣，人口的等級、職業也被戶籍標識得清清楚楚；不同等級、職業間的流動受到制約，戶籍是世襲的。如軍戶、匠戶和雜戶就具有非常突出的世襲性。軍戶自東漢末和三國時出現歷朝各代均實行世襲制，以達到“兵之子恆為兵”的目的。三國時期，軍戶的兒子世襲為士兵，女兒也只能在軍戶內嫁人，形成了戶籍對婚姻的制度性限制。雜戶主要是指擁有各種技能、技巧的專業戶。北朝時就規定他們的子弟要世襲父業，不得進學受教育。匠戶主要是指各種手工業者。唐朝政府對官府掌握的手工匠戶的世襲性作出了明確規定，《大唐六典》卷7載：“工巧業作之子弟，一入工匠后，不得別入諸色”。宋元以後控制更嚴，《元史·刑法志》載：“諸匠戶子女，使男習工事，女習黹綉，其輒敢拘刷者，禁之”。

戶籍管理一般應是人口的統計和管理工作，與社會治安並不直接相關。但是在我國歷史上，戶口的管理也對人口活動行為進行制約，它對封建秩序，特別是治安秩序的穩定具有重要意義。特別是宋代以後出現保甲制，賦予了戶籍管理一項重要的社會治安功能。各種行政單位、各種身份的人都要被編入其中，形成一個遍布各地、各行業將各種職業者聯繫並束縛在一起的社會治安網路，從而成為政府加強其統治基礎的重要措施。

新中國成立后，政府廢止了舊的戶口制度，制發了新的戶口簿冊，建立了新的戶口登記制度。但由於歷史傳統、文化觀念和計劃經濟體制等多種因素的影響，從總體上看，仍保留有大量傳統戶籍制度的內核。如戶籍帶有深深的身份烙印，城市戶口和農村戶口之間存在著等級差異性，享受的待遇明顯不同；戶籍被打上世襲的烙印，農村居民的子弟除考學等少數途徑外，絕大部分都承襲父母的農村戶籍；戶籍管理帶有很強的社會治安功能等。

隨著以市場為導向的經濟體制改革的不斷深入，現行戶籍制度的弊端日益明顯，戶籍制度的改革已迫在眉睫。我國應儘快變戶口的靜態管理為動態管理，淡化戶籍制度對經濟活動的制約作用，實行用工制度與戶籍制度彈性掛鉤，加速實行證件化管理，用經濟手段而不是行政控制手段調節人口遷移。

在2009年1月份，廣州市高層領導表示，將在花都、番禺試行城鄉統一的戶口登記制度，實行以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本條件的市內戶口准入制。

上海市政府於2009年2月12日印發的《上海市人民政府關於印發《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知》，立刻獲得中國各方輿論的高度評價，稱上海這一自1978年以來第四次戶籍制度改革，將引發全國連鎖效應。

除此之外，備受關注的社保改革，公眾呼聲最高的“社會保險範圍全覆蓋”也與戶籍制度密切相關。

就業、醫療、養老……2009年，戶籍制度正成為社會力求變革、尋求機遇的一個突破口——通過戶籍制度改革，給地方引進人才和技術，激活地方經濟；通過戶籍制度改革，促進創業和就業；通過戶籍制度改革，解決“農民工失業”的民生訴求。

“農民工積滿60分就可以申請入戶。”農民工積分制入戶城鎮在廣東破冰。

2010年6月7日，廣東省人民政府出台《關於開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》，該省計劃從2010年起到2012年，引導和鼓勵180萬名左右農民工通過積分制入戶城鎮、融入城鎮。如今，廣東省發改委和公安等部門正在研究，按照每年60萬名的額度制定分解指標下達各地。

《意見》明確農民工入戶城鎮計劃指標重點向中小城市和縣城、中心鎮傾斜，在政策上，可以個人已有積分的50%作為獎勵加以引導。

廣東公安部門指出，在許可權設置上，《意見》既強調全省的統一性，又注重賦予地方自主權。農民工積分制入戶城鎮指標由省統一指標和各市自定指標兩部分構成，省統一指標全省互認、流通和接續，各市的自定指標可根據當地產業發展和人才引進政策設定。也就是說農民工或可以在居住地獲得另外的加分項目。

積分制採取總量控制、排隊優先的原則，並非達到分數都可以入戶。要根據該市每一年的經濟發展情況，相應制定出可入戶的數量，按積分的高低進行排隊。

《意見》對農民工入戶城鎮后的住房保障、子女入學等配套制度改革方面做出明確規定。

《意見》提出為農民工提供農民工公寓和其他住房救助保障服務。農民工自行居住的，用人單位可以給予一定的租金補助；招用農民工較多的用人單位，可以在符合城鄉規劃並依法取得的企業用地範圍內按規定建設農民工宿舍，有條件的地方可探索在農民工密集地區建設農民工居住小區。

農民工子女就讀方面，規定各級政府將農民工子女義務教育納入城鎮建設發展規劃和義務教育總體規劃，有條件地區實行農民工子女憑積分入讀公辦學校。

為了幫助買不起房的農民工順利在城鎮落戶，《意見》明確允許一定規模的企業設立戶籍集體戶頭，其他的可由當地政府指定戶籍代管機構。

《意見》還探索以土地承包經營權、宅基地使用權置換城鎮戶口辦法。戶籍在城鎮周邊的農民，在城鎮穩定就業5年且自有住房，自願將承包地交回發包方，將宅基地使用權交回的，積分未達入戶條件也可以直接申請入戶城鎮。

另一方面，對達到入戶城鎮積分條件，但不願意交回承包地和宅基地的農民，可以拿城市“綠卡”——創造性實施農民工城市居民居住證制度。“綠卡”在《廣東省居住證》上作標識，持有人除可以享受居住證一切權益和公共服務外，還可以在居住地享受子女義務教育、高考、參軍入伍待遇和權益，創辦企業的可以享受戶籍居民同等補貼扶持政策、領取各級科技項目資助資金，以及申領廉租房、社會救助等等。“綠卡”有效期3年，持卡人可以在此期間選擇是否真正入戶城鎮。

在南疆四地州落戶人員可享受當地生育政策。

2013年1月7日召開的全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為2013年四項重點工作之一。

專家指出，戶籍改革的最終目的就是要剝離附著在其上的諸多社會福利，以市場而不是以身份來配置資源，如此才能淡化戶籍觀念。

據媒體的報導，公安部副部長在國新辦新聞發布會上回答記者關於戶籍制度改革的提問時表示，根據黨的十八大和十八屆三中全會關於加快戶籍制度改革的部署，去年公安部和發改委等部委研究制定了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》文稿，並在去年廣泛徵求了意見。去年12月中央城鎮化工作會議召開之後，又根據會議的精神進行認真修改完善。今年2月中旬，國務院辦公廳再次印發各部門、各地廣泛徵求意見，目前正在進一步修改完善，儘快報黨中央、國務院審批。

2015年3月5日上午9時，第十二屆全國人民代表大會第三次會議在人民大會堂舉行開幕會，聽取國務院總理李克強作政府工作報告，審查計劃報告和預算報告。

李克強指出，對已在城鎮就業和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務，取消居住證收費。建立財政轉移支付與市民化掛鉤機制，合理分擔農民工城市化成本。要用改革的辦法解決城鎮化難點問題。

這幾年，廣東一直為推進戶籍制度改革努力。從2011年起，廣東率先實施積分制入戶政策，以積分形式破解戶籍改革難點，引導農民工有序落戶、融入城鎮；2012年進一步擴大積分入戶對象範圍，由“在粵務工的農業戶籍勞動力”擴大至所有在粵務工城鄉勞動者，適用範圍也由原先僅用於積分入戶擴大至享受城鎮公共服務。記者了解到，省政府辦公廳印發了《深入推進基本公共服務均等化綜合改革工作方案（2012—2014年）》，明確廣東將積極穩妥推進戶籍制度改革，放寬中小城鎮人口准入條件，基本公共服務均等化綜合改革將在三年內基本完成。

在廣州，戶籍制度改革的啟動，更直觀地體現新版戶口簿的更換上，如今，新的廣州戶口簿“戶籍性質”一欄上，統一換上了“居民戶口”，而不是以前的“農業戶口”和“非農業戶口”的劃分。新版戶口簿更換工作從2010年5月1日起啟動，廣州市公安局還函請各區、縣級市黨委政府分批分階段推進戶籍制度改革，認真區分原農業和非農業戶口人員相關配套政策的過渡。廣州市還明確提出推進“城鄉戶籍一元化”將分三步實施，真正實現“戶籍一元化”。

戶籍與賦役

由於中國封建社會的主要生產事業是農業，絕大多數的人口是農業人口，所以歷代的戶籍管理又與土地賦役有著密切的聯繫。戰國時期，在韓、趙、魏、秦等國都先後推行了“上計”制度，即地方官必須在每年年底以前，將轄區現有人口數字、本年度的賦稅收支結算和下年度的預算寫在“券”上，送到中央去，中央把“券”割分為二，收執右券而發還左券，據以檢查地方官的工作。地方官要完成“上計”工作，就必須編製好本地區的戶籍和賦役冊籍資料。西漢初年開始按人口徵調賦役“初算賦”，唐代的稅制從租庸調改為兩稅，郡縣官府每年仍然要造計帳，宋代規定每年一上帳目奏狀，明清時期每年要呈交奏銷冊，都是從“上計”制度發展而來的。明代的戶口黃冊又名賦役黃冊，在每戶名下將人丁、事產並列，每戶都要註明有無或佔有土地多少、好壞，交稅等級、數量等。清代基本上沿襲明制。這些都說明戶籍管理和賦役管理已經基本上合而為一了。

四民等級體系與特權戶

封建社會中，人們在身份、地位、權利和義務等方面都是不平等的。這種不平等的關係也反映在戶籍制度中。從戰國開始，被稱為四民的“士、農、工、商”等級體系便逐漸確立了。“士”是四民之首，歷代的官吏主要是從這個階層選拔出來的；“農”是從事耕作的，當時被視為本業，其地位僅次於“士”；“工”、“商”則被看為是從末業，地位又更低一些。“士”雖然不能像勛戚貴族和現任官吏一樣享有種種政治特權，但也能享受減免賦役的優待。晉至唐初，是最講究門閥士族等級的時期，門第高的往往易於得官，士人只要名載“黃籍”，便可免除賦役負擔，並可蔭庇他人。以後，不論唐代的不課戶，宋、元時期的形勢戶、官宦戶，明、清的紳戶等，實際上都享受某種法定和法外的特權；元代雖然歧視儒士，但儒戶仍可得到蠲免科差的待遇。

軍民異籍

是中國封建社會戶籍制度的特點之一。戰國以前，服兵役是貴族的特權，這是他們陞官晉爵和奪取更高地位的途徑，因此不肯輕許庶民進入軍隊。但其後，隨著戰爭規模的擴大，戰役的頻繁，需要大量補充兵員，逐漸實行了普遍徵兵的制度。一般士兵不但隨時有傷亡的危險，而且生活艱苦，其地位逐漸淪於一般平民之下，許多人都想法逃避兵役。東漢末年以迄三國時期，軍戶逐漸從一般民戶中劃分出來。列入軍戶的人，不但本人終身為兵，而且子孫後代都有服軍役的義務，不準改業，甚至婚嫁也限制在同類戶籍中進行。長期以來，軍戶被列為低賤的社會階層。明代的戶口分為軍、民、灶、匠四大類，關於拘查追捕逃軍的記載也特別多，反映出軍籍人戶的痛苦。至於北魏的鎮軍，西魏、北周的府兵，遼、金兩代的禮軍，金代的猛安、謀克，元代的蒙古軍及宿衛軍，以至清代的滿、蒙、漢軍八旗，則是以統治氏族為主組成的鎮壓力量，其權利、義務當然與一般軍籍不同。正因為如此，更需要有特殊的軍籍（旗籍）戶口以進行管理。不論按社會身份、軍民職業抑或按民族區分的不同戶籍制度，都是封建社會等級制度和特定歷史時期社會政治情況的反映。

由於城鄉戶籍制度，城鄉兩部分居民有不同的社會身份，這兩種身份在地位上截然不同，配置的社會資源也完全不一樣。擁有城鎮戶籍的城鎮居民獲得較好的資源，在享有教育、補貼、勞保福利、社會保障，以及醫療、教育和失業保障等各方面的優厚權利和待遇，而農村戶籍的農民無法獲得這些好的資源。這就直接或間接地拉大了城鄉收入的差距。在很大程度上，社會資源配置的不公造成了城鄉收入分配的不均。在城鄉二元結構下，社會資源並不是由市場來配置的，而是政府根據城鄉分割的原則進行配置資源。

戶籍制度剝奪了農民對居住地點和工作的選擇權利，使農民被迫在低收入崗位和低收入地區工作，造成了城鄉居民在就業和創業方面初始條件方面的不公平。城鎮居民有機會進入國有企業獲得穩定的工作，而農民卻很難進入國有企業工作，更不用說進入壟斷行業。農民即使能夠進入這些行業工作，也只能是臨時工，不能享受與正式工一樣的收入和待遇。

不能產生根本性的衝擊

無論是上海戶籍新政，還是國務院的“要求”，都不足以對戶籍制度產生根本性的衝擊。前者，被當作人才引進的獎品和工具；後者，雖是前所未有的舉措，但同樣屬於“政策槓桿”。

所謂“戶籍制度文化”，是長期戶籍制度之下社會權益的不合理所形成的觀念。農村孩子生來就是農村戶口，進了城的農村居民是“跳了龍門”；即便是大城市與小城市之間也因著經濟上的差距有著身份的差異。

比如引起媒體廣泛關注的“講上海話有沒有文化”的爭論中，一部分人所謂“燒香趕走和尚”的論調即是這類文化的代表。在一些人看來，城市原住民才是城市的主人，所有外來者則是客人。客人不能搶了主人的飯碗，更不能搶主人的頭銜“戶口”。如此觀點，凸顯了自大與自閉，而對以國際化大都市為目標的城市而言，是不利於發展的。

一直以來，中國許多經濟發達的大城市被看成“改革開放前沿”，所謂改革開放，不僅是對外開放，還有對內開放。對外尋找發展通道，對內謀求合作機遇，而戶籍制度改革便是對內開放的一種。如何調整戶籍制度下的利益格局，破除戶籍制度背後的地方保護壁壘，衝破傳統的“戶籍制度文化”，是2009年改革開放前沿城市的使命。

戶籍制度改革，不能只考慮精英

大家也應該認識到，戶籍制度的改革有一個大的趨勢和一個大的方向是不可以逆勢而行的，戶籍制度的改革應該是有助於人的解放和經濟的發展，切實實現《憲法》賦予公民的權利。如果各地都自說自話，把各地戶口當成獎勵有才能人的獎品，把戶籍改革弄成是讓少數有能力的精英得到他們想得到的城市戶口，恐怕那和在戶籍制度上實現真正平等的全世界都認同的宗旨背道而馳了。

最優社會流動需要解放戶籍桎梏

“人挪活、樹挪死”，然而以戶籍制度為桎梏的中國式流動，往往成為一種令人尷尬的身份迷失：從最初的“盲流”到“外來工”、“農民工”，在工不工、農不農之間，始終連最基本的身份融入都無法做到，猶如成為一片無根的浮萍，改革開放三十多年以來，我們已經親身感受了社會流動帶給我們的種種好處，但是具體在個體層面，這些流動的人員，卻一直默默忍受著不合理戶籍制度的束縛，而且也限制著社會流動的最優化。

回顧中國人口流動的變遷，在人口流動的客觀需要和不願徹底放開的共同作用下，各地均陸續出台了一些漸進的措施，設立門檻，在學歷上、個人技術能力上，實行了嚴格的規定，有條件地放開部分入戶的可能性，以鼓勵所謂合理的流動。但是多年下來，只有極少部分人享受到了這種政策，大部分人只有望洋興嘆的份，大量進入城市從事低端工種的人士，沒有學歷、沒有所謂的技術，但對當地同樣作出了貢獻，卻只能徘徊在自由流動的邊緣，難以紮根城市。

其實，流動本無所謂合理不合理，“盲流”從來不是盲目流動，都是出於生存所迫，為了追求更好生活的理性選擇，同時，人們在流動中長見識、長才幹的，流動使人們選擇最佳的就業機會，發揮自己的最高水平，有利於人力資源的優化配置，因此流動的社會是一個快速發展、健康發展的社會。雖然流動確實需要佔用個人的時間、社會的資財，要佔用更多的管理資源，有人擔心這樣的流動，是盲目地流動，會對社會和個人造成影響。但是出於這樣考慮的制度，解決了“近憂”卻帶來了如今顯現出來的嚴重後果，況且，社會流動的背後，也有一雙“無形的手”在平衡著流動的科學、有序。

人口流動是社會發展的必然結果，有利於人才交流和勞動力資源配置和社會均衡發展。快速的經濟發展必然產生大量的人口流動，美國、澳大利亞以及我國香港等地都是世界上人口流動量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區，同時也是經濟高速發展之地。而再從社會學角度看，人口流動分為向上流動和向下流動，一個社會如果缺少這樣可上可下的流動，變成僵化的社會結構，那麼其危害性就是輕微的衝擊，都隨時可能導致這個社會結構崩盤。順暢的人口流動能促進社會結構的不斷地新陳代謝。

所以，解決了戶口弊端，充分實現社會自由流動，深化改革后的利益均衡分配，實現公民就業、教育、發展等等機會平等，才能實現和諧社會下的公平正義。

國務院2016年2月印發《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》。

《意見》指出，鼓勵各地區進一步放寬落戶條件，除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶。除超大城市和特大城市外，其他城市不得採取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。

《意見》要求加快落實戶籍制度改革政策。圍繞加快提高戶籍人口城鎮化率，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。

《意見》鼓勵各地區進一步放寬落戶條件，除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶，優先解決農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工落戶問題，全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制，加快制定公開透明的落戶標準和切實可行的落戶目標。除超大城市和特大城市外，其他城市不得採取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。

《意見》還要求加快調整完善超大城市和特大城市落戶政策，根據城市綜合承載能力和功能定位，區分主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策；以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，重點解決符合條件的普通勞動者的落戶問題。加快制定實施推動1億非戶籍人口在城市落戶方案，強化地方政府主體責任，確保如期完成。