公共服務市場化

所謂公共服務政府主導和市場化的再思考（酸棗刺上看到的幾篇關於醫療體改的思考，令我茅塞頓開，再次嘗到了如武學上所謂任督二脈霍然暢通的學思長進之喜樂。從而也提前開始了自06年初所謂性格反思和知識梳理否定之否定，對自由主義和市場化的信心再次恢復，同時當然也保留了前之否定過程當中所體悟到的對策思維和務實秉性）；原來張和毛的觀念在根子上是相互排斥的，張延續的的確是傳統的、切實（眼下之實）、可行的、政府的精華治理之道，而毛則似乎更代表了新興的、更為深刻的、絕對真理性的、中國所需要不斷邁進的治理之道！比如關於市場化，張一定會要求政府加強監管，和政府不完全放開，而這在毛看來是南轅北轍，毛會認為，根據技術力量的發展，和醫療市場的規律，關鍵是要真正的市場化，真正放開醫療市場，讓競爭降低價格！——我最近大半年來可以說，是一直地在走張的道路，就是要增加可行性、中國歷代治理智慧、對策等等，然而在今天和毛已經很少切近的時候竟然突然明白了其識之大用，他們的精髓和他們的重要性！真是巧啊，我曾經一直說自己是在張和毛的兩種對立的學術趨向當中進步，然而似乎到了今天，在剛剛那幾個篇醫療改革市場化還是政府主導的分析當中，才一下子真正豁然開朗，明白了他們各自之間的“優劣”！真所謂打通了任督二脈，而先前所認為的自己已經很了解自由主義和市場規則、制度分析的精髓以及也同時看透了他們的弱點就是所謂不顧實際云云的感覺，一下子重新獲得了新的認識，自己根本沒有走進去自由主義和市場規則、制度分析！象是武書上所展現出的那樣，重新恢復了對於師門功夫的信心，哈哈！

一、公共服務市場化是改革的趨勢

20世紀70年代以來，面對政府的低效和財政危機，各國紛紛反思“官僚制”的弊端，進而提出了新公共管理理論，主張引入市場機制改進政府公共產品供給機制，同時，提高政府公共管理的績效，運用非政府組織和民營部門提供混合公共產品；重視成本和績效分析，以期提高公共服務的質量。其中“公共選擇理論”強調關注於政府與市場、社會的關係，主張重新界定三者在提供公共產品和公共服務中的作用，縮小政府直接提供公共服務的職能，擴大市場與社會的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機構之間的競爭，認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供，私人企業、非營利組織、半獨立的公共企業也可以提供公共服務”。以英國為開端，西方的主要國家成功地進行了公共服務市場化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財政負擔，極大的提高了政府公共服務的水平。

我國在過去很長一段時間內，在生產力水平較低的歷史時期，我國政府對公共服務領域的壟斷發揮了一定的作用，但隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，公共服務市場化改革是必然趨勢。

公共服務是指政府、非政府公共組織、非公共組織為社會提供的、基本的、非盈利性的服務。它既包括物質形態的公共物品，又包括非物質形態的、社會全體成員共享的生存和發展所需要的服務型項目。其特點是投資資金量大、經濟回報率低、社會效益居首位、具有顯著的非排他性。政府作為公共服務的提供者，是政府在現代市場經濟忠的一種最基本角色。這是由公共物品的特性及市場在提供公共物品是存在的市場失靈所決定的。

一方面，由於公共服務的非排他性，以價格機制為核心的市場不能使得生產和供給達到最優。因此，政府必須通過國家預算開支，擔負公共物品的生產和提供的主要責任。另一方面，市場機制在某些情況下，無法實現資源的最優配置，這就是“市場失靈”，與公共服務相關的“市場失靈”主要表現在其外部性，由於外部性問題不是通過市場交易出生的，因而也就不能通過市場機制來加以解決，只能靠政府來解決。

由於公共服務的特點，加上市場在提供公共服務時存在“市場失靈”的地方，以及政府有責任保障公民得到滿意的公共服務，這就成為了政府干預公共服務的最充分的理由。

雖然，“市場失靈”可以靠政府去彌補、糾正，但政府在提供公共服務中也同樣存在著“政府失靈”現象。隨著公眾對公共服務的需求越來越旺盛，政府公共服務供給不足，財政支出沒有嚴格控制，政府機構不斷膨脹，成本不斷加大，公共服務質量和效率降低，這些跡象表明，市場機製做不好的事情由政府直接來做也未必能做好，政府不能完全替代市場。

因此，公共服務不能完全交給市場，也不能完全由政府負責，政府和市場都應參與，在公共服務的提供中引入市場競爭機制，通過競爭提高效率，使投入少而產出多；通過競爭打破壟斷，使供給者對公眾的需要做出反應；通過競爭推動人們去創新，改善公共服務的質量。公共服務市場化是改革的必然趨勢，是完善社會主義市場經濟體制的客觀要求，是經濟社會良好發展的需要。公共服務市場化有利於轉變政府職能，有助於和諧社會的構建和發展。

二、我國公共服務市場化必須適度 我國的公共服務市場化是一個長期的變革過程，在此過程中難免出現許多問題，諸如：傳統思想觀念的影響；政府過度壟斷，財政壓力過大，供給總量不足，供給水平不平衡；市場不成熟，市場運行機制不完善；公共服務供給方式單一，非政府組織發育不全；甚至在某些領域存在著市場化過度的現象等。

從我國公共服務市場化存在的問題來看，一方面，我國現有的公共服務體制是在計劃經濟條件下建立起來的，它有兩個典型的特點：一是公共服務基本上是由政府部門一家獨攬；二是政府依靠行政命令採用計劃分配方式提供公共服務。大量的事實證明，這種公共服務體制不僅使政府在人力、物力、財力上不堪重負，而且公共服務的效率和質量也難以提供。因此，必須引入市場機制。另一方面，我國的市場化必須適度。在任何社會，我們必須分配有限的資源，一些公共服務可以市場化，而另一些仍由政府提供為好，那麼，其是否得當的“度”如何把握？應具體問題具體分析，在“市場失靈”的時候，政府應加強監督和控制，在“政府失靈”的時候應該引入市場機制。

因此，必須在科學實踐中把握公共服務市場化“度”的問題，從而使整個社會健康發展。具體來講包括：

1、加強公共服務市場化的法制建設。只有健全的法律法規體系才能保障市場化過程的規範化，便於政府監督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場化過程中的成本和風險因素。一方面，政府需要建立完善的法律法規體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結。目前我國民主監督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標、投標制度，也沒有嚴格的審計制度。在這種情況下市場化改革，難免出現“暗箱操作”，這樣反而會增加公共服務的成本和風險，因此必須儘快出台相關法律法規，如<反壟斷法>等，並建立健全建立公開、公平、公正的招標、投標制度，保證信譽良好、資質優良、價格低廉的企業承包公共服務項目。另一方面，政府要通過立法，為公共服務社會化創造公平的發展環境。

2、培育市場。有學者研究指出：“2000年中國經濟的總體市場化程度未超過50%，以此為基數，到2010年接近60%，2020年達到70%，成為準市場經濟國家”。由此看來我國目前的市場化程度並不高，只能在逐步推行公共服務市場化的過程中，加大力度培育市場，充分發揮市場在資源配置方面的作用。

3、明確公共服務市場化對象，進一步研究公共服務的供給範圍，一些必須由政府提供，而另一些可市場化或部分市場化。第一、基本公共服務如：國防、外交、義務教育，以及突發事件和緊急情況等，由於此類物品在消費上的非排他性和非競爭性，消費者會出現“搭便車”現象，導致“公地悲劇”的產生。按照福利經濟學的觀點，應該全部由政府供給。第二、具有非競爭性強和非排他性弱的服務，如郵電、電信、民航、鐵路服務等傳統上屬於壟斷性服務，應逐漸打破壟斷，國有公共部門可進行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主題的參與，同時政府發送市場准入的限制，將一部分公共服務的供給交給私人部門去完成，在政府的引導下形成一種競爭機制，施訓安公共服務的市場化運作。第三、具有非競爭性弱和非排他性強的服務，如公共環境、文體事業、公共醫療、公共交通和社會保障等，則可引入競爭機制，由市場進行調配。

4、明確政府和市場的各自責任。明確政府和市場之間的“非零和博弈”關係，在很多領域，政府和市場並非是“非此即彼”、“此消彼長”的對抗性關係，而是一種相互補充的合作態勢。所以應把政府手中掌握的資源配置權利適度還給市場，實現市場機制配置資源的優勢。而政府則對公共服務的供給由直接生產轉為組織協調、規劃決策、加強市場的法制建設及監督管理，實現政府在保障社會公平及市場良好運作的優勢。

隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，公共服務市場化是必然趨勢。因此，我國的公共服務市場化必須將政府作用與市場調節緊密結合起來，必須根據我國國情，根據我國市場經濟發展的程度，把握政府主導作用的尺度，把握市場化的尺度，建設有中國特色的公共服務市場化道路。

大力推行公共服務市場化改革，是優化政府職能、促進政府轉型發展的重大舉措，是創新體制機制、提高公共服務品質和效率的重要手段，也是改善民生、構建和諧社會的重要途徑，深化這一改革具有劃時代的創新意義。當前，要提升公共服務市場化水平，實現此項改革新跨越，必須深刻理解和全面認識公共服務市場化的內涵和要求，同時要敢於實踐探索，善於政策創新，著力破解改革難題和瓶頸。為此，我們著重以實踐需要和實際工作為視角，圍繞公共服務市場化改革與政策創新的若干問題進行理性思考與探討。

一、公共服務的內涵特徵與基本類型（一）公共服務的內涵特徵

要研究公共服務市場化問題，首先要明確公共服務的概念和特徵。目前，關於公共服務的內涵，理論界和實踐領域還沒有形成一個統一的、共識性的看法，其中有三種觀點比較有代表性：其一是從消費特點的視角來界定公共服務，認為公共服務屬於公共物品，具有消費的非競爭性和非排他性，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會事業，發布公共信息等。其二是從提供主體的視角來界定公共服務，認為公共服務一般指由政府直接出資興建或提供的基礎設施和公用事業，如水、電、煤、道路、通訊、郵政等。其三是從需求特點的視角來界定公共服務，認為公共服務是指社會公眾共同需求的、為人們日常基本生活所必需的、可持續性和非盈利的服務。

總之，理解公共服務的視角有很多，但關鍵和重點在於對“公共”的理解。從這一視角出發，我們認為，公共服務是指社會大眾普遍需求，對區域整體發展有重要影響，具有規模效應特點，存在收益外溢現象的一般性或普遍性服務。其具有以下顯著特徵：

一是大眾性。公共服務不是少數人的特定需求，也不是只針對少數人的特定服務，而是滿足公共需求的普遍性服務，具有規模效應特點，通常通過共濟互助方式進行生產。

二是基礎性。公共服務是滿足公眾日常生活和國家發展所必須的服務，內容和標準都是按照基本需求的底限來設定的，其收益會在一定程度上外溢，為此政府必須承擔提供責任。當然，不同的公共服務收益的外溢程度有所不同，據此政府應該介入的程度也有所差異。

三是相對性。公共服務與經濟社會發展水平密切相關，發展階段的差異性會導致技術能力和社會需求的變化，公共服務的範圍和標準也會隨之調整；同時，公共服務的層次也是相對的，社區、城市、國家都可以成為公共服務的範圍。

四是廣泛性。公共服務的內容比較廣泛，涉及多個領域，既包括物質產品（水、電、氣、路、通訊、交通工具等），又包括非物質產品（安全、醫療、教育等）。

（二）公共服務的基本類型

根據上述標準，本文所研究的公共服務，主要是指涉及廣大人民群眾（包括企業、社會組織），對區域整體和公民個體發展有重要影響的各類基本服務。公共部門（機關事業單位）內部的具有業務屬性的技術類服務（如區域中長期發展規劃編製等）和具有輔助支持功能的事務類服務（如機關後勤等）則不包括在內。從內容和形式來看，本文所指的公共服務主要包括四大類：

一是基礎設施類公共服務。是指需要國家介入的，為公民（包括企業、社會組織）從事生產和生活提供設施條件的基礎性服務，如水電氣、交通與通訊設施等。

二是經濟發展類公共服務。是指需要國家介入的，為公民（包括企業、社會組織）從事經濟活動提供支撐的配套性服務，如科技推廣、政策性信貸等。

三是社會發展類公共服務。是指需要國家權力介入的，為滿足公民社會發展活動直接需要所提供的服務，如教育、醫療、社會保障等。

四是公共安全類服務。是指需要國家權力介入的，為保障公民財產和人身安全所提供的基本服務，如國防、治安服務等。

二、公共服務市場化的內涵與要求

（一）公共服務市場化的內涵特點

公共服務市場化，是指政府通過有效方式籌集資源，作出決策，確定公共服務標準，然後再以市場機製為槓桿，通過招投標、合同承包、特許經營等多種方式調動私營部門、非贏利部門等參與，在競爭中完成生產提供的公共服務供給方式。具體而言，就是某一層級政府依據本地經濟社會發展水平、財力基礎和民眾需求，根據規定程序確定公共服務供給內容和標準后，再以具體的政府機關或部門作為發包方，通過明確條件和資質的准入制度，按照一定程序公開擇優遴選承包商，簽訂報酬與服務數量、質量、效率相掛鉤且與規範考核評價結果相聯繫的合同，將公共服務生產任務承包給有關市場主體（社會組織主體）的公共服務供給過程。這一創新性改革具有以下特點：

一是需求導向。公共服務市場化強調公眾參與，賦予公眾更多的選擇機會和發言權，政府或主管部門是代理商和組織者，通過廣泛徵求民意獲悉公眾需求，然後以此為依據確定公共服務的品種、數量、方式及方案，使其更加符合社會公眾和區域發展的需要，從而讓民眾和服務對象得到更多、更好、更滿意的服務。

二是多元化主體。公共服務市場化主張公共服務提供和生產相分離，鼓勵生產主體多元化，政府部門、私人企業和社會組織都可以成為公共服務生產單位，發包單位和“消費者”可以圍繞多個主體自主選擇，原來的政府和服務對象兩方關係，演變成為政府、服務對象、服務承包方三方關係（或者加上“服務評價方”成為四方關係）。

三是間接生產。公共服務市場化堅持“決策”和“執行”相分離的原則，政府部門或主管單位主要充當服務的規劃者、組織者、調控者和監督者，而不直接生產公共服務，具體的生產職責通過市場的方式交由私營部門和社會組織承擔。政府成為發包方后，主要通過服務外包的方式向市場或社會主體“採購”服務，更多地從服務對象角度出發，考核、評價、督促服務承包方改進提高服務水平。

四是政府主導與市場機制有機結合。公共服務市場化是政府主導下的市場化配置機制，通過引進市場中的優勝劣汰機制，把有限的公共資源向最優的生產主體傾斜，從而提高公共服務的供給效率和質量。但進行市場化改革的目的，不是單純為了營利，而更是為了促進公共服務均等化、優質化發展，為社會和公眾提供更多、更好、更滿意的公共服務。因此，政府要對改革進行嚴格監管，公共服務價格不能“隨行就市”，在改革績效評價上既要考慮到承包商的利益，更要考慮到民眾的滿意度。

（二）公共服務市場化的內在要求

作為一種制度創新，要提高公共服務市場化具體改革項目的成功率和整體發展水平，必須全面把握其內在要求：

一是要明確公共服務內涵和邊界。當前對於“公共服務”的理解存在著多種誤區，各級政府都不同程度地承擔了許多不屬於自身職責範疇的任務，所提供的服務中有一些屬於“偽公共服務”範疇。所以，要推進公共服務市場化改革，首先必須要解決公共服務“是什麼”和政府應該“提供什麼”的問題，只有這樣才能清晰界定市場化改革的對象和邊界。

二是要明確政府職責所在。公共服務是社會大眾的普遍需求，對區域整體發展有重要影響，有效供給各類公共服務是政府應盡的職責。進行市場化改革並不意味著政府可以當“甩手掌柜”，把供給公共服務的責任推給市場，而是要求政府對公共服務供給環節進行細分，在不放棄責任的基礎上，把可以交給市場的環節讓市場去做，從而達到降低服務成本、提高服務品質和效率的目的。因此，公共服務市場化改革只是政府履行職責方式的調整和優化，而不是責任的讓渡。

三是要發揮市場機制優勢。公共服務供給可以區分為提供和生產兩個環節，市場對於資源有效配置有著天然的優越性，要通過招投標、公民自主選擇等市場化方式，建立起競爭機制，推動公共資源利用效率和公民滿意度的提升，充分發揮市場在公共服務生產環節的優勢。

四是要有基礎條件支撐。公共服務市場化涉及到政府理念和實際操作多方面的變化，是一項複雜的系統工程，其順利實施有賴於各方面的條件作保證。從實踐來看，相對成熟的市場機制、民主化的公共決策體制、法制化的政府行為、有效的市場化技術甚為關鍵，比如要有成熟的公共服務承包商、完善的公共服務合同制度作支撐等。

三、公共服務市場化改革中的政府角色與責任

在公共服務供給中，政府的職責主要體現在提供環節上。圍繞這一職責，在公共服務市場化改革過程中，政府主要應承擔以下角色與任務：

一是總體的調控者。政府應通過多樣化的制度安排，收集轄區居民的公共服務需求信息，並結合區域經濟社會發展實際，對公共服務供給做出規劃安排，進行總體調控，明確公共服務供給的基本類型、總體規模、具體標準、先後順序和空間分佈。同時，根據分類管理的原則，選定公共服務市場化改革的具體領域，確定公共服務外包業務的具體品種、數量質量標準和操作思路。

二是經費的補貼者。市場化改革以後，公共服務提供和生產相分離，形成了多元化的生產經費籌集機制，但這並不意味著政府可以放棄經費責任，政府作為公共服務的供給者、發包商，應籌集經費對承包商或消費者予以補貼。當然，具體補貼多少主要取決於公共服務的屬性，屬性不同政府應承擔的經費責任也有所不同。如義務教育，政府就應對消費者或生產單位進行全額補貼；而自來水、煤氣等，生產單位可以適當收費，政府只需給予生產主體部分補貼即可。

三是政策的制定者。政府應制定公共服務市場化改革的政策法規，確保這一改革高效、有序進行。比如需要制定一視同仁的准入制度、公開擇優的採購承包制度、科學可行的績效評價考核制度和動態調整的激勵制度等。同時，政府還應建立促進公共服務市場化的政策創新體系，為這一改革提供配套支持。比如需要制定推動事業單位轉型發展的改革政策，社會中介組織高效發展的扶持政策，民營資本進入公用事業領域的促進政策等。

四是秩序的監管者。進行市場化改革后，服務採購、服務外包將廣泛興起，公共服務類市場進一步發育，政府必須承擔起服務市場監護者、監管者的職責，維護市場秩序。一方面，政府及各部門應加強政策研究，強化依法行政和司法保障工作力度，切實保護各類生產主體合法權益，促進市場有序運營，防範市場風險，保障社會穩定。另一方面，政府及各部門應加強服務標準體系建設，對生產者的服務績效進行評估和監督，切實保護“消費者”的合法權益，讓社會民眾獲取更優品質、更多數量的公共服務。

五是改革的組織者。公共服務供給涉及提供、生產、消費等多個環節，市場化改革更是一項系統工程，政府需要發揮自身組織協調方面的優勢，履行好改革組織者的職責。一方面，政府及各部門應謀划市場化改革思路，制定操作方案，組織實施這一改革，比如要明確服務外包或採購的品種、數量，制定招投標方案等。另一方面，政府及各部門應利用自身優勢，促進發包單位、市場主體、社會民眾合作互動，構建和諧的公共服務供給秩序，提高公共服務供給效率，比如需要組織承包單位與消費者進行產品意見交流等。

四、推進公共服務市場化改革的政策創新

目前，公共服務市場化改革已在我國各地陸續展開，並取得了階段性的成果，但要深化這一改革也還面臨著思想理念滯后、體制機制制約、專業人才缺乏等障礙。為此，必須要把握方向，找准領域，進一步加強政策創新力度。

（一）圍繞優化公共服務市場化需求表達進行政策創新

公共服務的重點在於保基本、促均衡，其涉及面大、影響範圍廣。要解決好“眾口難調”的問題，確保市場化改革高效有序推進，就必須創新體制機制，圍繞公共服務市場化改革的具體領域、數量規模和質量標準，建立廣泛深入的社會調查和民主科學的行政決策制度。尤其要注意增加基層群眾的知情權、話語權和一定的決策參與權，以進一步提升社會民眾對改革的了解度、滿意度和支持度。

（二）圍繞健全公共服務市場化制度體系進行政策創新

公共服務市場化改革需要一個良好的法律和政策環境。為此，必須要加強政策創新，建立健全公共服務市場化改革的制度體系。首先，要建立科學規範的市場化運行機制，主要包括公平公正的資格准入制度、公開擇優的採購承包制度、科學可行的評價考核制度和動態調整的激勵制度。其次，要建立科學嚴謹的市場化改革監督機制，主要是規範政府職能部門及其官員的行為，防止市場化改革過程中腐敗現象的發生。第三，要建立完整規範的市場化糾錯機制，主要是防止因市場化改革而帶來的服務價格上漲、社會階層差距拉大、民營主體形成新的壟斷等負面問題的出現。

（三）圍繞推進政府職能轉變進行政策創新

政府在公共服務市場化改革中居於主導地位，要深化這一改革必須要加強政策創新，進一步推進政府職能轉變。首先，要推進政企、政事分開，加快社會事業單位和城市公用事業單位改革轉型步伐，為公共服務市場化改革提供配套支持。其次，要改變目前我國公共服務市場化改革多頭管理、政出多門、責任不清的現象，切實解決市場化改革成本高、效率低的問題，使政府職能部門能真正發揮好市場化改革組織者和推動者的作用。

（四）圍繞提升公共服務市場化改革能力進行政策創新

公共服務市場化改革需要政府機構、市場主體、社會組織、人民群眾等多個主體共同參與。因此，要深化這一改革就必須要加強政策創新，提升這些主體的市場化參與能力。首先，要鼓勵、扶持民營企業、社會中介組織參與公共服務供給，逐步培育出一批有能力、有意願的優秀公共服務承包商。其次，要推動地方政府學習實踐公共服務市場化模式，逐步改變政府職能部門及其官員招投標、定價、業績監督等方面專業知識和實踐經驗不足的問題。第三，要加快社區層次上的公共服務市場化改革步伐，改變公共服務供給中民眾對政府的依賴心理，不斷增強社會民眾對公共服務市場化改革的感性認知、理解程度和支持力度。