經濟公益訴訟

首先

它是指被訴行為侵害了或危及到社會性的經濟公益，一般並不直接損害原告私人的利益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需訴諸傳統的訴訟手段即可處理，個人作為自身利益的最大維護者，理應且非常自覺地向法院提起訴訟以維護自身合法權益；而在經濟公益訴訟之場合“原告申訴的基礎並不在於自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在於希望保護因私人或政府機關的違法

行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。因此，我國這裡提出的是在傳統的限制資格的原則下，原告如果不能向法院提出訴訟，該如何處理。”在此情形下，起訴資格的實質問題是“申請人是否能表明一些實質性的不負責任或濫用職權，而不在於是否涉及他的個人權利或利益”。這也從一側面反映了同“唯有法律上有直接利害關係，才有資格提起訴訟”的傳統訴訟制度相比，不斷放寬了原告起訴資格的限制，而使越來越多的公民個人或其它組織（私人力量）通過司法力量維護社會經濟公共權益的渠道愈加暢通。

其次

經濟公益訴訟具有經濟法的內涵特質。基於對經濟法本質所達成的共識，涉及社會經濟公益與國家干預則構成經濟公益訴訟的本質特徵。舉例而言，在反壟斷案件中，若甲公司因其壟斷行為侵犯了乙公司的合法權益，遭乙公司的起訴，則屬於民事訴訟的範疇；但若甲公司的不法行為還同時威脅到整個市場競爭秩序進而損害到不特定的市場主體和消費者的公共利益，因其涉及國家干預和社會經濟公益而具備經濟公益訴訟的性質。因此，從某種意義上說，經濟公益訴訟是對傳統（民事、行政）訴訟法進行理念性更新與突破的新型訴訟，是經濟法的訴訟程序法。

再次

經濟公益訴訟具有顯著的預防性。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決並不要求一定有損害事實發生，只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。在經濟公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為諸如環境、公平的市場競爭秩序等社會經濟公益一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在經濟公益侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止社會經濟公益遭受無法彌補的損失或危害。

1、為維護社會經濟公益賦予檢察機關以原告資格符合國際通例。在法國檢察官是國家利益的代表，是社會公共利益的代表，檢察官參與涉及到社會公共利益、國家利益和公民重大利益的訴訟可以發揮其維護國家利益、社會公共利益的職能，檢察官為維護社會經濟公益提起訴訟的這一職能在1806年法國《民事訴訟法》中獲得了明確的立法確認。法國的這一做法對後世產生了深遠的影響，現代世界各國都普遍地建立了檢察官為維護社會經濟公益提起訴訟的制度。德國和日本設有公共利益代表人制度由檢察官代表社會公益提起訴訟的制度。美國環境保護法規中均授權司法部長（檢察官）提起訴訟的權利，英國只有代表公共利益的檢察長才有權提起阻止侵犯公共權利的行為的訴訟。雖然，檢察機關在前述各國一般隸屬行政系統，但代表公共利益的屬性是相通的，正如檢察機關隸屬於哪個系統均不影響它提起刑事公訴一樣，其為維護社會經濟公益而向法院提起訴訟的經濟公益訴訟啟動權不應受到權力隸屬關係的限制。

2、檢察機關提起經濟公益訴訟與其作為國家法律監督機關行使法律監督權的性質相吻合。我國的憲法規定，檢察機關為我國的法律監督機關。根據現行的訴訟法體系，檢察機關在傳統民事訴訟、行政訴訟中的直接監督方式是，對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規的，有權按照審判監督程序提出抗訴。但是，這是一種單一的缺乏操作性的事後監督形式，與檢察機關的法律地位是不相稱的。作為對傳統的訴訟法加以理念性更新和突破的新型訴訟方式——經濟公益訴訟，應賦予檢察機關以完整的、全面的訴訟監督權，這種“完整性”、“監督性”應直接體現在賦予檢察機關以維護社會經濟公益為目的的經濟公益訴訟的起訴權。換句話說，檢察機關為維護社會經濟公益提起訴本身就是對損害社會經濟公益的違法行為進行監督。

3．檢察機關代表國家提起經濟公益訴訟有利於保證審判獨立，實現司法公正。涉及社會經濟公益的案件多涉及重大的部門利益和地方利益，不僅當事人想方設法干擾公正審判，地方政府也企圖通過各種途徑對法院施加壓力。加之我國的審判人員整體素質不高，我國的司法獨立制度還不夠完善，單憑審判人員的自律在關涉重大經濟公益的公益訴訟中保證公正司法是不現實的，可以通過檢察機關的監督權介入此類案件進行他律，促使其正確行使審判權。

當行政行為損害國家利益和社會公共利益並不直接侵害公民個人利益時，公民是否具有起訴資格？丹寧勛爵在〈〈法律的訓誡〉〉一書中指出，普通的個人可以到法院進行起訴，只要他在正在進行的案件中有“充分利益“。關於何謂”充分利益“？丹寧勛爵在介紹布萊克本先生對倫敦賭博俱樂部違法行為要求法院發布一項訓令，迫使警察局長去履行他的職責一案后，指出，每一有責任感的公民都有權利確保法律得到實施，而這本身就是他為確保法律得以實施在要求法院頒布調卷令和訓令時充分利益，並強調在一定意義上，充分利益與公共利益具有很大的一致性。面對維護國家利益和社會公共利益的公民，如果不給予司法救濟，將公民拒絕於司法大門之外，這樣的法律是令人懷疑也是令人感到悲哀的。因此，當社會經濟公益遭受損害或有損害之虞時，授權公民以原告資格是可行的也是必需的。

社會團體是指具有某種共同目的、利益以及其他共同特徵的人通過一定的形式組合起來的互益組織，包括各種公益性團體如環境保護組織、消費者協會及各類行業公會組織等。其主要功能為對成員利益和社會公益的維護，以及對政府活動的參與與監督等。然而，最具有現實意義的是，社會團體使作為獨立利益體系的社會利益有了最終的載體和歸依，使得經濟法（社會法）具有了堅實的物質基礎，不再是空中樓閣；它突破了傳統訴訟法只有利害關係人才能享有訴權的制約，社會團體能夠作為社會利益的代表提起公益訴訟，獲得法律的救濟和保障。鑒於經濟公益侵害行為實施者的強大性，其在人力、物力、財力等方面具有明顯的優勢，一般的個人不論在哪方面都無法與其抗衡，面對經濟公益訴訟這一有力武器只能望之而不能用之，與公民個人相比，社會團體具有訴訟能力優勢，不同的社會團體基於對本團體相關的公共事務如環境保護、消費者權益等的了解與熟悉，在行使原告權利或承擔相應義務方面更加方便，以團體這一組織形式介入更能產生強大效應，其影響範圍更大。因此，筆者更傾向於在我國將來真正建立的經濟公益訴訟中應充分發揮社會團體的積極功效，構築起同各種危害經濟公益行為作鬥爭的經濟公益訴訟機制。

從西方各國行政訴訟演化的歷史來看，當代立法的趨勢是降低起訴資格的要求，使更多的人能對行政機關的行為提起申訴，促進公民對自身利益和公共利益的維護。“法律就是朝著允許公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決方向發展”。在美國，儘管憲法包含了有關原告資格的規定，國會仍可以為某個人或某種人規定他們本來所沒有的原告資格，即使有關個人沒有通常所要求的那種直接的個人利害關係。在不斷發展的司法判例的推動下，人們認識到，在請求複審政府行為的合法性的訴訟中，應保護的是公共權利而不是私方當事人的權利。如果立法機關認為合適，它可以把維護公益的任務委託給政府官員，例如，委託給司法部長，甚至可以委託給私方當事人。所謂的“私方司法部長”理論由此形成，國會可以制定一部法律授權某個公民提起複審訴訟，一旦這種訴訟提起了，“私方司法部長”不是保護他自己的利益，而是保護公共利益，他是依法律規定維護公共利益。這種理論，在維護社會經濟公益領域得到了極好地體現，如美國在其《清潔空氣法》中首創了著名的“公民訴訟條款”，規定任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。《清潔水法》也有類似的規定，允許公民對任何被指控為違反《水法》的人提起訴訟。本世紀70年代以來，包括《空氣法》和《水法》在內的12部聯邦環境資源法律都通過“公民訴訟條款”賦予公民以提起司法複審資格，認可公民可以象司法部長和政府一樣起訴環境不法行為，為公民或公眾團體就環境公益提起行政訴訟提供了強有力的保障。在其反壟斷法《克萊頓法》第15條規定：對違反反托拉斯法造成的威脅性損失或損害，任何人、商號、公司、聯合會都可向對當事人有管轄權的法院起訴和獲得禁止性救濟。不僅在美國，英國法律在總體上關於經濟公益救濟手段的發展趨勢是向統一和寬大的起訴資格方向前進。當事人在司法審查中，不論申請任何救濟手段都取決於對申請事項是否有足夠利益，不象過去那樣當事人須具有權利才能申請救濟手段，這是對以往起資格的一個改進。大陸法系的國家，如法國、日本等同樣就針對社會經濟公益侵害提起公益訴訟的原告資格也普遍呈現放寬與擴大的趨勢。私人為維護社會經濟公益而提起訴訟的現象正在世界範圍內出現，這種狀況被學者認為是民事訴訟今後最主要的發展方向。

（一）法理基礎：權利的社會化與訴訟法在新型權利保護上的突破

追溯歷史，近代法律以個人主義、自由主義為法律思想基礎，以權利本位為最高理念。然而，隨著現代化大生產的出現，自由資本主義向壟斷資本主義轉變的完成，傳統私法觀念越來越不能適應社會利益之需要，西方各國不得不摒棄個人主義與自由主義，而以團體主義思想取而代之。這種轉換反映在法律上便是社會本位觀的興起。作

各個法律部門都基於一定範圍的利益而存在，都以協調各種相互衝突或重疊的利益為使命

為傳統典型私法的民法顯得尤為突出，它借用社會法理以補充其私法自治的缺陷，對所有權絕對、契約自由、過失責任三大原則進行修正，權利的享有和行使應尊重社會公共福利的觀念成為現代民法（當然也含其它部門法）的指導思想。這些轉變恰好與以社會性為顯著特徵的社會經濟公益侵害的處理須訴諸社會法理相吻合。為適應新型權利的出現和維護，訴訟法需要首先進行革命性突破，而此種突破的前提則是在於訴之利益觀的更新，在“無利益即無訴權”的原則下，一般認為作為訴權要件的“訴之利益”是法院進行裁判的前提。然而，隨著新型糾紛（環境糾紛、壟斷公害訴訟、消費者訴訟等）的出現，由於其權利義務的內容及權利主體的外延未必清楚，若依傳統的訴之利益觀進行審查，可能會不承認其具有訴的利益。因此，基於增加國民接近法院或使用訴訟的機會或途徑，擴大訴訟手段解決紛爭和保護權益的功能，應盡量擴大“訴之利益”的範圍，對於“訴之利益”的衡量，不僅應從其消極功能，也應從其積極功能的角度來進行。在舊有的“訴之利益”觀的指導下，法院通過“衡平平衡”等利益衡量方法，常常偏向於保護產業活動、經濟利益（多表現為局部的、近期的經濟利益），實質上是對排除侵害請示權的極大限制乃至否認，於受害者和公共利益極為不利。因此，經濟公益訴訟中利益衡量的首要原則乃在於突破純粹意義上“訴之利益觀”的束縛，更好地兼顧產業利益和保護公眾利益，維護社會公平正義這兩方面的需要。

（二）方法論基礎：一元法益主體框架的超越和多元框架的探索

所謂法益是指法律所承認、確定、實現和保障的利益，各個法律部門都基於一定範圍的利益而存在，都以協調各種相互衝突或重疊的利益為使命，而這種協調須以明晰法益主體為前提。傳統訴訟法要求原告必須是遭受侵害的人身或財產權益的歸屬者，而社會經濟公益的歸屬者乃是社會民眾，因此傳統訴訟法理念很難適用經濟公益訴訟的要求。有必要突破只有訴訟利益的歸屬主體才能成為具體案件當事人的舊有思維模式，創造性地採取關於利益主體二分法或多分法的新型研究框架，即在針對侵害社會經濟公益行為提起的訴訟中，將利益歸屬主體與利益代表主體區分開來，承認訴訟當事人可以不是直接利害關係人，而是利益的代表主體。

其實，關於法益主體二分法及多分法的突破性思維模式，在其它成熟的法律制度中早已得到完美的適用。如，公司法人治理結構理論中，公司財產的所有者與經營者相分離原則對公司獨立人格確立的基礎性作用，就是對利益歸屬主體與利益代表主體兩分法的成功實踐。在經濟公益訴訟中，經濟公益的歸屬主體是社會大眾，一般由政府代表，但是為了補充和糾正行政職能行使之固有不足，公民個人或團體完全可以社會經濟公益代表主體身份提起經濟公益訴訟，這對維護社會經濟公益顯然是有利的。可見，法益主體兩分法乃至多分法為經濟公益訴訟代表主體法律地位的確立提供了方法論基礎。

（一）必要性：侵害社會經濟公益的行為愈演愈烈與“行政萬能論”的失效

經濟公益訴訟

伴隨著我國社會變革的不斷發生，社會經濟生活正經歷著劇烈的深刻變遷，經濟衝突已呈現出日益多元化和複雜化的局面。基於市場失靈和政府失敗，體現國家干預和社會公益性的經濟矛盾和衝突日益突出，國有資產流失、環境公益侵害、市場秩序混亂等社會經濟危害行為已成為制約中國經濟發展和社會穩定的重要因素，如何有效地制止這類社會經濟危害行為以切實有效地維護我國社會經濟的良好健康運行，便成為我國現階段急需解決一項嚴峻課題。然而，我國長期以來實行的是社會經濟運行的國家行政管理這一單軌運行機制，通過各級政府相應的行政管理機關以國家名義和法律形式，全面行使社會經濟公益維護的執行、監督、管理職能，實現對各類社會危害行為的監控，迅速制止各種經濟行為，及時地保護社會公共利益。然而，事實並非如此，這種單憑行政管理而排斥公民參與、忽視社會力量作用的單軌運行機制反而使我國的社會經濟公益侵害問題呈愈演愈烈之態勢。至此，人們才開始對他們一度信奉的“行政萬能論”表現出質疑，人們開始思索這種排斥公眾參與並在經濟公益維護領域實行單一行政管理與運行的國家行政管理體制有哪些致命缺陷。一陣思考之後，人們發現行政體制的紊亂與軟弱、行政監督的缺位與低效，及行政執法中的地方保護主義等所有這些，建立能夠吸收公眾參與社會經濟公益維護的經濟公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。

（二）可行性：社會利益群體的出現與經濟公益維護的公眾參與

過去在中國高度集權的計劃經濟體制下，“國家至上，大公無私”是國人的最高價值取向，公民的個人利益和社會利益被大一統的國家利益所淡化以至於被消解，作為群體利益代表的社會團體的功能萎縮，其社會權力的潛能遠未充分發揮出來。在社會主義市場經濟條件下，我們有必要更新觀念，對社會利益的概念進行機制性重塑。賦予社會利益以新的內涵，需要我們摒棄傳統的國家優位的法理念，從而轉向社會優位理念。中國20年來的改革開放已開始動搖國家權力一統天下的局面，在國家與社會一體化的格局轉變為國家與社會互動互補的時代，出現了極其多樣化的利益群體，及代表他們利益的社會團體，遍布社會的各種民間組織與非政府組織，其擁有的大小不等的社會權力的影響力與支配力也無處不在。允許這些團體根據法律提起維護公益的訴訟，與當代權利多元化和社會化趨勢正相契合。隨著公眾公益意識的一定發展，出現了一些以維護社會經濟公益為宗旨的社會團體組織，如消費者保護組織、環境保護組織等。通過這些團體，公眾可以更全面、更有效地參與管理公共事務。這些團體將一定範圍內個人的力量聚合起來，並與公民個體一起奠定了經濟公益訴訟的群眾基礎。

經濟公益訴訟是指由於行政機關或其它公共權力機構、公司、企業或其它組織及個人的違法行為或不行為，使社會經濟公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護社會經濟公益而向法院提起訴訟的制度。哪些社會經濟公益遭受侵害會引起經濟公益訴訟的適用？即經濟公益訴訟的適用案件範圍也同樣是我們應著手解決的問題。結合經濟法這一實體部門法的本質內涵，筆者以為，經濟公益訴訟的適案範圍應包括如下幾類案件：

（一）國有資產流失案件

國有資產是我國國有經濟發展的基礎，也是國民經濟增長的重要支柱。當前，國有企業的體制轉換和結構調整已進入攻堅階段，一些深層次的問題也隨之暴露出來，其中國有資產流失是國民經濟發展和國企改革中的一個突出問題，為此，探尋國有資產流失的原因和對策成為理論界和實務界共同努力的目標，經過一番思索，人們大都發現國有資產所有權界定不清、所有者缺位、國有企業監管不到位等是國有資產流失之癥結之所在，並開始圍繞明晰國有資產歸屬以使國家所有者身份真正到位之治本良策進行改革，同時從完善相關法律法規、強化國有資產管理部門之監督檢查機制入手，以達到標本兼治之功效。值得注意的是，近年來隨著公益訴訟理念在法學理論界的興起，有學者提出對國有流失案件應導入公益訴訟機制，即授權有關機關（檢察機關）、公民和社會組織為防止國有資產流失而直接向法院提起訴訟的制度，啟動司法這一最有效的正義救濟機制，與國有資產管理部門加強行政監督檢查職能一道共同發揮作用，為防止國有資產流失築起一堅固的防護牆。明晰國有產權固然是治本之策，完善國有資產管理實體法律法規也固然十分重要，同時在國有資產流失案件中導入公益訴訟機制也無疑是從程序方面——這一全新視角衍生出的一制度創新，而且在實務界，為防止國有資產流失，檢察機關提起公益訴訟也已成為一成功的實踐。

（二）破壞市場經濟競爭秩序的壟斷案件及不正當競爭案件

近年來，隨著我國市場經濟的發展和市場競爭的激烈，行業壟斷和行政壟斷現象屢禁不止，經濟性壟斷開始抬頭，WTO的加入也為外國經營者針對我國市場實施跨國壟斷行為提供了便利，同時，形形色色的不正當競爭行為也呈愈演愈烈之態勢發展。壟斷及不正當競爭行為的深刻化，已是毋需再強調的問題，它不僅使我國剛剛建立的尚顯稚嫩的市場競爭機制遭受嚴重侵害，而且已成為制約中國經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素，然而，我國長期以來實行的是經濟行政管理這一單軌運行機制，通過各級政府的經濟管理部門以國家名義和法律形式，全面行使對市場經濟的監督、管理職能。按照我國相關法律法規的規定，國家工商行政管理局以及地方各級工商行政管理機關負有反壟斷執法職能，當然也並不僅限於工商機關，如《價格法》第14條規定的價格卡特爾行為和價格歧視行為，由物價監督檢查部門監督檢查；《反不正當競爭法》第7條規定的行政壟斷行為，由實施該行為的政府及其所屬部門的上級機關責令改正，嚴重忽視了其它社會力量（主要指公共團體、社會組織、非政府機構以及公民個人）的作用。按理說，我國應當能夠憑藉其星羅棋布的行政權力網路，實現對各類破壞市場競爭行為的監控，迅速制止各種壟斷侵害行為，及時地保護社會公共利益。然而，事實並非如此，這種單憑行政管理而排斥公民參與、忽視社會力量作用的單軌運行機制反而使我國的壟斷問題呈愈演愈烈之態勢。至此，筆者不得不對一度為國人所信奉的“行政萬能論”表現出質疑，開始思索這種排斥公眾參與並在市場競爭秩序管理領域實行單一行政管理與運行的國家行政管理體制有哪些致命缺陷？一陣思考之後，不難發現行政體制的紊亂與軟弱、行政監督的缺位與低效，及市場經濟行政執法中的地方保護主義等所有這些，致使這種日益擴張的行政權力不僅不能承擔起維護社會經濟公益的重任，而且它本身就構成了對公共利益的威脅，行政壟斷難道不是一有力的例證嗎？因此，對傳統訴訟法理論加以突破，暢通公民提起公益訴訟的渠道，建立能夠吸收公眾參與市場競爭秩序管理運作的反壟斷公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。

（三）損害消費者公眾利益的消費者糾紛案件和產品質量案件

在我國，隨著市場經濟發展的日趨深入以及市場競爭的日趨激烈，市場主體的逐利方式和手段也越來越多樣化，其中理性與非理性的、合法與非法的乃至介於二者間的“邊緣性”競爭行為往往攙雜在一起，交替使用；特別是現階段我國的市場經濟發展尚未成熟，國家對市場監管沒有很好到位的情況下，非理性的侵害消費者權益的行為大量滋生，特別是在消費者產品消費領域，由於產品瑕疵造成的對消費者每個人的損失往往非常小，但受害人數眾多，若由受害人個別起訴，往往得不償失，這就易被不法商人“各個擊破”，以致造成社會大眾權益受損而無從救濟。

消費者權益的保護是當代社會的一個重大政策課題，世界各國都在努力構建和完善本國的消費者權益保護法律體系，而消費者糾紛解決機制的完善在其中無疑具有舉足輕重的地位，因為“無論在實體法上如何就保護消費者作出規定，只要欠缺能有效解決消費者糾紛的機構以及訴訟制度，那麼這些規定就不具任何意義”。我國在對消費者權益進行救濟時採取的是代表人訴訟，其理論基礎是傳統的訴權理論，即有人數眾多的一方當事人中的一人或數人代表眾多當事人提起訴訟，其他人則不直接參加訴訟，判決的效力具有擴展至被代表的多數人。但是，正是這種效力擴張性很容易導致“搭便車”現象的產生，即每個受害消費者都會很理性的等著別人去起訴，待別人勝訴后，再直接向法院主張適用已生效的判決，這種“搭便車”的心理無疑不能很好地切實維護消費者利益。因此，我們不妨借鑒德國的團體訴訟，賦予消費者團體對損害消費者權益的行為予以訴權，法院作出的判決對全體消費者適用。因此，筆者主張，為了使消費者公眾利益的保護獲得可訴性，不應恪守傳統的“無直接利害關係人便無訴權”的訴權理論，結合我國的國情，應授權我國的消費者協會提起消費者公益訴訟，或者說作為提起公益訴訟的常設機構，當然並不排除個人的參與。因為，消費者權益保護組織無論在人力、物力、財力和信息的取得等方面，都較個人有明顯的優越性，更有利於對消費者公眾利益的切實維護。

（四）環境公害案件

在我國，環境污染與生態破壞已達到了觸目驚心的地步。如此深刻的環境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴重侵害，已成為制約中國經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。環境問題是全球性的，但作為擁有十幾億人口的大國，不斷惡化的環境形勢，在中國顯得尤為嚴峻和突出。值得肯定的是，環境公害的解決離不開國家各級環境行政主管機關的行政治理，同時發揮市民社會的力量，積極參與環境公害的共同治理，建立我國的環境公益訴訟制度已成為環境法學界的共識，曾經對環境公益訴訟制度進行了有益的探索，限於文章篇幅，在此不再贅述。