土地出讓金

土地出讓金不是簡單的地價。對於住宅等項目，採用招標、拍賣、掛牌等的方式，可通過市場定價，土地出讓金就是地價。可是對於經濟適用房、廉租房、配套房等項目，以及開發園區等工業項目，往往不是依靠完全的市場調節，土地出讓金就帶有稅費的性質，是定價。

土地出讓金，顧名思義，它是一個與土地和土地使用權相聯繫的新範疇，是一個土地財政問題。土地出讓金，在社會主義宏觀調控中具有雙重功能：一是調節土地的利用，改進和調整產業結構，包括一二三產業結構、各業內部結構等，制約或促進經濟發展；二是土地出讓金的分配，作為調整市場經濟關係的經濟槓桿，調控在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調節市場競爭關係等。

土地出讓金，實際上就是土地所有者出讓土地使用權若干年限的地租之總和。現行的土地出讓金的實質，可概括為它是一個既有累計若干年的地租性質，又有一次性收取的似稅非稅性質的矛盾複合體。土地出讓金具有地租而非稅性質。稅收是國家作為管理者對納稅人為國家繳納的經濟義務，具有強制性、無償性和固定性。土地出讓金，將累計若干年地租總和，採取一次性收取，則又似有稅收的非租性質。土地出讓金自身就是這樣一個內在矛盾的複合體。也就是說，土地出讓金，似租非租，似稅非稅。

土地出讓金已成為地方政府預算外收入的主要來源。

土地出讓金準確地說，是土地使用權的交易價格；也可簡單地理解為地價，其價格高低取決於土地市場的供求關係。

《土地管理法》對土地出讓金的使用範圍作出了明確的規定，土地出讓收入主要用於徵地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出和城市建設支出等。在土地國有的情況下，國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者（國土資源部要求開發商必須在1年或2年內開發，如囤積土地要罰款或收回土地使用權，但地方政府多數不執行多數袒護開發商，導致房源緊張房價暴漲），土地使用者一次性或分次支付的一定數額的貨幣款稱為土地出讓金。土地出讓的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關。土地出讓金一般一次性支付。但有的土地的出讓金金額巨大、辦理出讓手續所需的時間較長，所以也有多次支付的形式。可見這種多次支付和正時興的“年租制”還是有所不同的。

一、有實際成交價的，且不低於所在級別基準地價平均標準的按成交價不低於40%的標準計算出讓金，若成交價低於基準地價平均標準的，則依照全部地價40%計算。

二、發生轉讓的劃撥土地使用權補辦出讓時，按基準地價平均標準的40%計算。

三、通過以上方式計算的土地出讓金數額，土地使用權受讓人有異議的，由受讓人委託有資質的土地估價機構進行評估，按評估價的40%計算土地出讓金。

四、劃撥土地使用權成本價格占土地價格的最高比例不得高於60%，在以劃撥土地使用權價格計算出讓金時，必須將成本價格換算成市場土地價格，再按不低於40%的標準計算土地出讓金。

第一、政府主導拆遷，土地出讓金返還用於建設購買安置回遷房

某房地產開發企業通過招拍掛購入土地100畝，與國土部門簽訂的出讓合同價格為10000萬元，企業已繳納10000萬元。協議約定，在土地出讓金入庫后以財政支持的方式給予乙方補助3000萬元，用於該項目100畝回遷房建設，回遷房建成后無償移交給動遷戶。

第二、政府主導拆遷，土地出讓金返還用於拆遷(代理拆遷、拆遷補償)

目前招拍掛制度要求土地以“熟地”出讓，但現實工作中一些開發商先期介入拆遷，政府或生地招拍掛，由開發商代為拆遷。在開發商交納土地出讓金后，政府部門對開發商進行部分返還，用於拆遷或安置補償。

國土部門委託房地產開發公司代理進行建築物拆除、平整土地並代委託方向原土地使用權人支付拆遷補償費。約定返還的3000萬中，用於拆遷費用1000萬元，用於動遷戶補償2000萬元。企業實際向動遷戶支付補償款1500萬元。

第三、政府主導拆遷，土地出讓金返還用於開發項目相關的基礎設施建設

目前招拍掛制度要求土地以“熟地”出讓，但現實工作中一些先期介入，或生地招拍掛，政府為減輕開發商的負擔，對開發商進行基礎設施建設部分進行返還。

一般情況下，由於實施了土地的儲備制度，政府將生地轉化為熟地后再進行“招拍掛”，動拆遷問題已妥善得到解決，土地的開發工作也已經基本完成，周邊的市政建設將逐步完善，水、電、煤等市政都有計劃地分配到位。即在招標、拍賣、掛牌活動開始前，國土部門已將擬出讓的土地處置為凈地，即權屬明晰、界址清楚、地面平整、無地面附著物的宗地。

但是在經營性用地招標、拍賣、掛牌的實際工作中，大量存在著“毛地”出讓的情況，尤其是在企業改革、改制處置土地資產時，這種情況更比比皆是。

因此，很多政府部門在招拍掛出讓土地后，都會以土地出讓金返還的形式，用於開發項目相關城市道路、供水、排水、燃氣、熱力、防洪等工程建設的補償。

第四、土地出讓金返還用於建設公共配套設施(學校、醫院、幼兒園、體育場館)

公共配套設施是開發項目內發生的、獨立的、非營利性的，且產權屬於全體業主的，或無償贈與地方政府、政府公用事業單位的公共配套設施。是企業立項時承諾建設的，其成本費用應由企業自行承擔。而且開發商在制定房價時，已經包含了公共配套設施的內容。

此業務實質上是土地出讓金的折扣或折讓，應收到的財政返還的土地出讓金應沖減“開發成本——土地徵用費及拆遷補償費”。

企業將建成的公共配套設施移交給全體業主，或無償贈與地方政府、政府公用事業單位，不屬於視同銷售行為。因為開發商通過設定房價，從銷售給業主的房款中取得了相應的經濟利益。

第五、政府將土地出讓金返還給其它關聯企業或個人

目前土地招拍掛制運作過程中，出於各種考慮，在開發商交納土地出讓金后，政府部門對開發商的關聯企業進行部分返還，用於企業經營獎勵、財政補貼等等。

案例：某房地產開發企業通過招拍掛購入土地100畝，與國土部門簽訂的出讓合同價格為10000萬元，企業已繳納10000萬元。協議約定，在土地出讓金入庫后以財政支持的方式給予乙方的關聯企業丙補助3000萬元，用於丙企業招商引資獎勵和生產經營財政補貼。

第六、政府主導拆遷，土地出讓金返還未約定任何事項，只是獎勵或補助

在土地招拍掛制運作過程中，出於招商引資等各種考慮，在開發商交納土地出讓金后，政府部門對開發商進行返還，用於企業經營獎勵、財政補貼等等。

怎樣正確評價這座新發掘的超大型“金礦”？從財政學角度看，這是一個土地財政的社會經濟評價問題。應該看到，土地是財富之母，一國的土地資源是有限的。土地是不可再生的資源。土地出讓金問題凸顯，是近些年我國土地財政領域中一個突出的新問題。它是我國社會經濟生活進入現代化和建設全面小康社會進程中與以下四大背景條件息息相關的。

（1）處於工業化中期的重化工階段

從我國當前所處的工業化階段看，正處於工業化中期的重化工階段，對鋼鐵、汽車、裝備製造、化工等重化工產品需求上升，從而相應地帶動土地供應的需求；

（2）處於城市化發展的加速期

從我國所處的城市化階段看，正處於城市化發展的加速期，農民進城，一億農民工進城，各地對市政、道路、交通、房地產、水、電、文化、教育、衛生等需求普遍高漲，從而也必然造成對土地供求緊張；

（3）土地需求的猛升

從我國個人消費結構升級看，已從萬元級商品提升至十幾萬元，幾十萬元級階段，住房和汽車成為這一階段的消費熱點，改善住房條件要土地，發展汽車要道路等等，隨之而來的是對土地需求的猛升；

（4）土地供求矛盾缺口增大

2003年後中國經濟開始進入新一輪增長周期的上升期，外資、民資等投資熱情上漲，同樣也必然拉動對土地供應的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

上述四大熱潮，極大地推動了我國社會經濟發展中的土地需求。改革開放20多年，中國經濟發展中曾經經歷過三輪圈地熱，特別是隨著我國經濟中用地（土地使用者）主體的多樣化，國家在上世紀90年代又改革了供地政策，對一些營利性的用地項目實行公有土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金制度規定辦法。推出土地出讓金制度的初衷主要在於：一是地方政府將50～70年的土地收益一次性收取，可增加地方可支配的財政收入，集中起來可以辦些大事，以改善地方公共服務和城市基礎設施等；二是將后50～70年的土地收益一次收取，將可遏制些過度擴張的土地需求等目的。應該說，總體上看土地出讓金的出台，既基本適應上述四大熱潮帶動的土地需求，同時，也為政府，特別是省級以下各級地方政府集聚了一筆巨額的可支配財力。而且，配合了國家實行積極財政政策由國債形成的基礎設施及公共產品累積的積極效應。進而有力地推動了我國工業化、城市化和城鄉居民消費結構升級換代，為推進現代化和全面小康社會建設發揮了強有力的支撐作用。據有關權威部門統計，1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達10000多億元，其中近三年累計達9100多億元。浙江省在2003年有820億元的土地出讓金收入等。

短短十餘年，特別是近些年我國土地制度和土地財政制度的變革帶來了巨大的成績，聚集了10000多億元的巨額可支配財力。激發出潛在的活力，把全國的土地資源盤活了。但是，與此同時，土地出讓金制度帶來的一些弊端也相當顯現突出。

弊端之一：出售土地換取收入的短期行為

各級地方政府在財政收入方面沒有自主權的財政壓力下，土地出讓金可使地方政府將后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段擴大出售土地換取收入的短期行為。為了擴大土地批租量，獲得短期高額收益，往往突擊加大基礎設施建設力度，越權減免稅收，以吸引外商或民間投資。這種行為，既有悖於“代際公平性”即代際之間利益關係公平性，又有損於土地資源使用的有效性。在代際公平問題上，絕對傾向於任何一個特定時代都是不可取的。也就是說，我們既要防止過高的積累率影響當前消費，從而影響人們的勞動積極性，又要堅持可持續發展，不能損害子孫後代的利益。擁有13億人口的中國，土地資源這個不可再生的資源，更稀缺珍貴，其使用的有效性更關鍵。

弊端之二：利益分配機制不合理

土地出讓金的利益分配機制不合理。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收並一次性預支了未來若干年限的土地收益總和。從現任屆和未來屆的地方政府看，則是現任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對土地收益的“透支”，這對於未來往後屆政府顯然是不公平的。在土地出讓金制度下，現任屆政府將土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣，就使得各屆政府無法實現收益共享，令地方政府在任期內熱衷於批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導致了土地濫用。再者，有時下一任地方政府，還需要負擔土地賣出之後的開發配套投入，乃至提供一些征地的補償費等等不公。更重要的弊端是由於各地的土地儲備是有限的，隨著土地所有權的不斷出讓，各級地方政府在這方面獲得的財政收入也將有朝一日而銳減，長此以往，將會出現沒有土地可供出讓的尷尬局面。

弊端之三：巨額利益誘使土地“尋租

征地與賣地之間的巨額利益誘使土地“尋租”。不少地方政府，以經營城市或經營土地等名義，炒作土地。國家的供地政策改了，即實行土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金，但征地政策卻沒有改變。當前，農用地轉為非農用地必須經過國家徵用，在徵用過程中，行政權力對土地資源配置起著絕對控制和支配作用，這就使得地方當權者有了濫用權力的機會。突出表現在，一方面用計劃經濟的辦法低價拿地，另一方面用市場經濟辦法高價供地，低進高出，炒作土地，客觀上形成了多佔多得的機制。行政價格與實際市場價格的巨額差價，既是驅動不少地方政府大量批地賣地的動力，也是當地“尋租”行為產生的溫床。由於權力的監督機制缺失，勢必導致權力和利益在幅度上、範圍上的隨意性和濫用，導致腐敗的產生。改革二十多年來，中國經濟發展中出現的一次次圈地熱、開發區熱等等，究其深層原因，無不都是不少地方政府把土地當成生財之道，很多土地儲備中心甚至把農民地預征后直接納入土地儲備，也是屢見不鮮了。

土地出讓金的利益分配機制不合理，可以從浙江省對市、縣政府在農地轉非和土地限額審批中究竟能夠獲得多大收益的調查佐證。這些收益大致有以下幾種：耕地佔用費、耕地開墾費、土地有償使用費。有些市、縣還有城市增容費、交通建設基金、商業網點建設費等征地附加費。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為“第四財政”進行“體外”循環。這一項調查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府佔二成至三成、企業佔四成或五成，村級組織占近三成，農民僅佔5%～10%。這樣，失地農民的社會保障問題必然成為嚴重挑戰。從成本價到出讓價之間生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。從全國範圍看，2001年，政府從征地中取得的一級市場的收入是1300億元，企業取得的二級市場的收入是7000億元。到了2002年，一級市場的收入是2400億元，二級市場的收入達到了10500億元。而這10500億元中，有9%以上是抵押，即拿著土地到銀行去抵押貸款。所以說，如果土地存在泡沫，它實質上就是金融泡沫。

正是上述這些凸顯的突出弊端，由於我國宏觀調控作出重大決策，推出了既抓信貸超貸，又抓凍結土地供應的兩大殺手鐧，而且又決定在2005年繼續收緊地根。我認為，與此同時，在宏觀調控已取得初步成效基礎上，還應對土地出讓金進行一次全面的清理和整頓，這適應是我國宏觀調控的應有之義。

(一)

征地和拆遷補償支出。

包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。

(二)

土地開發支出。

包括前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等。

(三)

支農支出。

包括計提農業土地開發資金、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出以及農村基礎設施建設支出。

(四)

城市建設支出。

包括完善國有土地使用功能的配套設施建設支出以及城市基礎設施建設支出。

(五)

其他支出。

包括土地出讓業務費、繳納新增建設用地土地有償使用費、計提國有土地收益基金、城鎮廉租住房保障支出、支付破產或改制國有企業職工安置費支出等。

土地出讓收入的使用要重點向新農村建設傾斜，逐步提高用於農業土地開發和農村基礎設施建設的比重。用於農村基礎設施建設的資金，要重點安排農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目，逐步改善農民的生產、生活條件和居住環境，努力提高農民的生活質量和水平。土地前期開發要積極引入市場機制、嚴格控制支出，通過政府採購招投標方式選擇評估、拆遷、工程施工、監理等單位，努力降低開發成本。城市建設支出和其他支出要嚴格按照批准的預算執行。編製政府採購預算的，應嚴格按照政府採購的有關規定執行。

為加強土地調控，由財政部門從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用於建立國有土地收益基金，實行分賬核算，具體比例由省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府確定，並報送財政部和國土資源部備案。國有土地收益基金主要用於土地收購儲備。

國有土地使用權出讓收支管理辦法

第一章 總則

第一條為規範國有土地使用權出讓收支管理，根據《土地管理法》、《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）以及《國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號）等有關規定，特制定本辦法。

第二條本辦法所稱國有土地使用權出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款。具體包括：以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款（不含代收代繳的稅費）；轉讓劃撥國有土地使用權或依法利用原劃撥土地進行經營性建設應當補繳的土地價款；處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款；轉讓房改房、經濟適用住房按照規定應當補繳的土地價款；改變出讓國有土地使用權土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款，以及其他和國有土地使用權出讓或變更有關的收入等。

國土資源管理部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入；出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權，依法向市、縣人民政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用（不含征地管理費），一併納入土地出讓收入管理。

按照規定依法向國有土地使用權受讓人收取的定金、保證金和預付款，在國有土地使用權出讓合同（以下簡稱土地出讓合同）生效后可以抵作土地價款。劃撥土地的預付款也按照上述要求管理。

第三條各級財政部門、國土資源管理部門、地方國庫按照職責分工，分別做好土地出讓收支管理工作。

財政部會同國土資源部負責制定全國土地出讓收支管理政策。

省、自治區、直轄市及計劃單列市財政部門會同同級國土資源管理部門負責制定本行政區域範圍內的土地出讓收支管理具體政策，指導市、縣財政部門和國土資源管理部門做好土地出讓收支管理工作。

市、縣財政部門具體負責土地出讓收支管理和徵收管理工作，市、縣國土資源管理部門具體負責土地出讓收入徵收工作。

地方國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解等各項業務，及時向財政部門、國土資源管理部門提供相關報表和資料。

第四條土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。在地方國庫中設立專賬（即登記簿），專門核算土地出讓收入和支出情況。

第二章 徵收管理

第五條土地出讓收入由財政部門負責徵收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體徵收。

第六條市、縣國土資源管理部門與國有土地使用權受讓人在簽訂土地出讓合同時，應當明確約定該國有土地使用權受讓人應當繳納的土地出讓收入具體數額、繳交地方國庫的具體時限以及違約責任等內容。

第七條土地出讓收入徵收部門根據土地出讓合同和劃撥用地批准文件，開具繳款通知書，並按照財政部統一規定的政府收支分類科目填寫“一般繳款書”，由國有土地使用權受讓人依法繳納土地出讓收入。國有土地使用權受讓人應按照繳款通知書的要求，在規定的時間內將應繳地方國庫的土地出讓收入，就地及時足額繳入地方國庫。繳款通知書應當明確供應土地的面積、土地出讓收入總額以及依法分期繳納地方國庫的具體數額和時限等。

第八條已經實施政府非稅收入收繳管理制度改革的地方，土地出讓收入收繳按照地方非稅收入收繳管理制度改革的有關規定執行。

第九條市、縣國土資源管理部門和財政部門應當督促國有土地使用權受讓人嚴格履行國有土地出讓合同，確保將應繳國庫的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫。對未按照繳款通知書規定及時足額繳納土地出讓收入，並提供有效繳款憑證的，國土資源管理部門不予核發國有土地使用證。國土資源管理部門要完善制度規定，對違規核發國有土地使用證的，應予收回和註銷，並依照有關法律法規追究有關領導和人員的責任。

第十條任何地區、部門和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業改制”等各種名義減免土地出讓收入，實行“零地價”，甚至“負地價”，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入；也不得違反規定通過簽訂協議等方式，將應繳地方國庫的土地出讓收入，由國有土地使用權受讓人直接將征地和拆遷補償費支付給村集體經濟組織或農民等。

第十一條由財政部門從繳入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款中，劃出一定比例的資金，用於建立國有土地收益基金，實行分賬核算，具體比例由省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府確定，並報財政部和國土資源部備案。國有土地收益基金主要用於土地收購儲備。

第十二條從招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所確定的總成交價款中計提用於農業土地開發資金。具體計提標準按照財政部、國土資源部聯合發布的《用於農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法》（財綜〔2004〕49號）以及各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府規定執行。

第三章 使用管理

第十三條土地出讓收入使用範圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。

第十四條征地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，按照地方人民政府批准的征地補償方案、拆遷補償方案以及財政部門核定的預算執行。

第十五條土地開發支出。包括前期土地開發性支出以及財政部門規定的與前期土地開發相關的費用等，含因出讓土地涉及的需要進行的相關道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎設施建設支出，以及相關需要支付的銀行貸款本息等支出，按照財政部門核定的預算安排。

第十六條支農支出。包括用於保持被征地農民原有生活水平補貼支出、補助被征地農民社會保障支出、農業土地開發支出以及農村基礎設施建設支出。

（一）保持被征地農民原有生活水平補貼支出。從土地出讓收入中安排用於保持被征地農民原有生活水平的補貼支出，按照各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府規定，以及財政部門核定的預算執行。

（二）補助被征地農民社會保障支出。從土地出讓收入中安排用於補助被征地農民社會保障的支出，按照各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府規定，以及財政部門核定的預算執行。

（三）用於農業土地開發支出。按照財政部、國土資源部聯合發布的《用於農業土地開發的土地出讓金使用管理辦法》（財建〔2004〕174號）和各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府規定，以及財政部門核定的預算執行。

（四）農村基礎設施建設支出。從土地出讓收入中安排用於農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目支出，按照各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府規定，以及財政部門核定的預算執行。

第十七條城市建設支出。含完善國有土地使用功能的配套設施建設以及城市基礎設施建設支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設施等基礎設施建設支出。

第十八條其他支出。包括土地出讓業務費、繳納新增建設用地有償使用費、國有土地收益基金支出、城鎮廉租住房保障支出以及支付破產或改制國有企業職工安置費用等。

（一）土地出讓業務費。包括出讓土地需要支付的土地勘測費、評估費、公告費、場地租金、招拍掛代理費和評標費用等，按照財政部門核定的預算安排。

（二）繳納新增建設用地土地有償使用費。按照《財政部、國土資源部、中國人民銀行關於調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》（財綜[2006]48號）規定執行。

（三）國有土地收益基金支出。從國有土地收益基金收入中安排用於土地收購儲備的支出，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及前期土地開發支出，按照地方人民政府批准的收購土地補償方案、拆遷補償方案以及財政部門核定的預算執行。

（四）城鎮廉租住房保障支出。按照《財政部、建設部、國土資源部關於切實落實城鎮廉租住房保障資金的通知》（財綜[2006]25號）規定以及財政部門核定的預算安排。

（五）支付破產或改制國有企業職工安置費用支出。根據國家有關規定，從破產或改制國有企業國有土地使用權出讓收入中，安排用於支付破產或改制國有企業職工安置費用支出。

第十九條土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關規定將被征地農民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農民的合法利益。在出讓城市國有土地使用權過程中，涉及的拆遷補償費要嚴格按照《城市房屋拆遷管理條例》（國務院令第305號）、有關法律法規和省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府有關規定支付，有效保障被拆遷居民、搬遷企業及其職工的合法利益。

土地出讓收入的使用要重點向新農村建設傾斜，逐步提高用於農業土地開發和農村基礎設施建設的比重，逐步改善農民的生產、生活條件和居住環境，努力提高農民的生活質量和水平。

土地前期開發要積極引入市場機制、嚴格控制支出，通過政府採購招投標方式選擇評估、拆遷、工程施工、監理等單位，努力降低開發成本。

城市建設支出和其他支出要嚴格按照批准的預算執行。編製政府採購預算的，應嚴格按照政府採購的有關規定執行。

第二十條建立對被征地農民發放土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的公示制度，改革對被征地農民征地補償費的發放方式。有條件的地方，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等相關費用中應當支付給被征地農民個人的部分，可以根據征地補償方案，由集體經濟組織提供具體名單，經財政部門會同國土資源管理部門審核后，通過發放記名銀行卡或者存摺方式從地方國庫中直接支付給被征地農民，減少中間環節，防止被截留、擠占和挪用，切實保障被征地農民利益。被征地農民參加有關社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納。

第四章 收支科目管理

第二十一條刪除《2007年政府收支分類科目》收入分類103類“非稅收入”項下01款“政府性基金收入”32項“國有土地使用權出讓金收入”及目級科目。

第二十二條為準確反映土地出讓收入狀況，在《2007年政府收支分類科目》103類“非稅收入”01款“政府性基金收入”科目中，分別設立下列科目：

（一）設立46項“國有土地使用權出讓金收入”科目。

01目“土地出讓總價款”，科目說明為：反映以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款，扣除財政部門已經划轉的國有土地收益基金和農業土地開發資金后的餘額。

02目“補繳的土地價款”，科目說明為：反映劃撥國有土地使用權轉讓或依法利用原劃撥土地進行經營性建設應當補繳的土地價款、處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款、轉讓房改房和經濟適用住房按照規定應當補繳的土地價款以及出讓國有土地使用權改變土地用途和容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款。

03目“劃撥土地收入”，科目說明為：反映土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權，依法向市、縣人民政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用。

99目“其他土地出讓金收入”，科目說明為：反映國土資源管理部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入、出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益等其他土地出讓收入。

（二）設立47項“國有土地收益基金收入”，科目說明為：反映從招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款中按照規定比例計提的國有土地收益基金。

（三）設立48項“農業土地開發資金收入”，科目說明為：反映從招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款中按照規定比例計提的農業土地開發資金。

第二十三條為規範土地出讓支出管理，對《2007年政府收支分類科目》支出功能分類212類“城鄉社區事務”08款“國有土地使用權出讓金支出”科目進行下列調整：

（一）將01項“前期土地開發支出”，修改為“征地和拆遷補償支出”，科目說明調整為：反映地方人民政府在征地過程中支付的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費支出。

（二）將02項“土地出讓業務費用”，修改為“土地開發支出”，科目說明調整為：反映地方人民政府用於前期土地開發性支出以及與前期土地開發相關的費用等支出。

（三）將03項“城市建設支出”科目說明修改為：反映土地出讓收入用於完善國有土地使用功能的配套設施建設和城市基礎設施建設支出。

（四）將04項“土地開發支出”，修改為“農村基礎設施建設支出”，科目說明調整為：反映土地出讓收入用於農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設支出。

（五）將05項“農業土地開發支出”，修改為“補助被征地農民支出”，科目說明調整為：反映土地出讓收入用於補助被征地農民社會保障支出以及保持被征地農民原有生活水平支出。

（六）設立06項“土地出讓業務支出”，科目說明調整為：反映土地出讓收入用於土地出讓業務費用的開支。

（七）保留07項“廉租住房支出”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用於城鎮廉租住房保障的支出。

（八）將99項“其他土地使用權出讓金支出”科目說明修改為：反映從土地出讓收入中支付繳納新增建設用地土地有償使用費、支付破產或改制國有企業職工安置費等支出。

第二十四條在212類“城鄉社區事務”中設立10款“國有土地收益基金支出”，科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用於土地收購儲備等支出。

01項“征地和拆遷補償支出”，科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用於收購儲備土地需要支付的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費支出。

02項“土地開發支出”，科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用於收購儲備土地需要支付的前期土地開發性支出以及與前期土地開發相關的費用等支出。

99項“其他支出”，科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用於其他支出。

第二十五條在212類“城鄉社區事務”中設立11款“農業土地開發資金支出”，科目說明為：反映從農業土地開發資金收入中安排用於農業土地開發的支出。

第二十六條在《2007年政府收支分類科目》支出經濟分類科目310類“其他資本性支出”中增設下列科目：

（一）09款“土地補償”，科目說明為：反映地方人民政府在征地和收購土地過程中支付的土地補償費。

（二）10款“安置補助”，科目說明為：反映地方人民政府在征地和收購土地過程中支付的安置補助費。

（三）11款“地上附著物和青苗補償”，科目說明為：反映地方人民政府在征地和收購土地過程中支付的地上附著物和青苗補償費。

（四）12款“拆遷補償”，科目說明為：反映地方人民政府在征地和收購土地過程中支付的拆遷補償費。

第二十七條國有土地使用權出讓金支出、國有土地收益基金支出、農業土地開發資金支出應根據經濟性質和具體用途分別填列支出經濟類相關各款。

第二十八條《2007年政府收支分類科目》附錄二基金預算收支科目根據本辦法規定進行調整。具體科目調整情況詳見附件2。

第五章 預決算管理

第二十九條建立健全年度土地出讓收支預決算管理制度。每年第三季度，有關部門要嚴格按照財政部門規定編製下一年度土地出讓收支預算，並分別納入政府性基金收支預算，報經同級財政部門按規定程序批准后執行。土地出讓收入資金撥付，按照財政國庫管理制度有關規定執行。

編製年度土地出讓收支預算要堅持“以收定支、收支平衡”的原則。土地出讓收入預算按照上年土地出讓收入情況、年度土地供應計劃、地價水平等因素編製；土地出讓支出預算根據預計年度土地出讓收入情況，按照年度土地徵收計劃、拆遷計劃以及規定的用途、支出範圍和支出標準等因素編製。其中：屬於政府採購範圍的，應當按照規定編製政府採購預算，並嚴格按照政府採購的有關規定執行。

每年年度終了，有關部門應當嚴格按照財政部門規定編製土地出讓收支決算，並分別納入政府性基金收支決算，報財政部門審核匯總後，向同級人民政府報告。地方人民政府依法向同級人大報告。

第三十條國土資源管理部門與財政部門要加強協作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度。國土資源管理部門應當將年度土地供應計劃、年度土地儲備計劃以及簽訂的國有土地出讓合同中有關土地出讓總價款、約定的繳款時間、繳款通知書等相關資料及時抄送財政部門，財政部門應當及時將土地出讓收支情況反饋給國土資源管理部門。

第三十一條財政部門、國土資源管理部門要與地方國庫建立土地出讓收入定期對賬制度，對應繳國庫、已繳國庫和欠繳國庫的土地出讓收入數額進行定期核對，確保有關數據的準確無誤。

第三十二條財政部門要會同國土資源管理部門、人民銀行機構建立健全年度土地出讓收支統計報表以及分季收支統計明細報表體系，統一土地出讓收支統計口徑，確保土地出讓收支統計數據及時、準確、真實，為加強土地出讓收支管理提供準確的基礎數據。土地出讓收支統計報表體系由財政部會同國土資源部、中國人民銀行研究制定。

第六章 監督檢查

第三十三條財政部門、國土資源管理部門、人民銀行機構以及審計機關要建立健全對土地出讓收支情況的定期和不定期監督檢查制度，強化對土地出讓收支的監督管理，確保土地出讓收入及時足額上繳國庫，支出嚴格按照財政預算管理規定執行。

第三十四條對國有土地使用權人不按土地出讓合同、劃撥用地批准文件等規定及時足額繳納土地出讓收入的，應當按日加收違約金額1‰的違約金。違約金隨同土地出讓收入一併繳入地方國庫。

第三十五條對違反規定，擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫的土地出讓收入，不執行國家統一規定的會計、政府採購等制度的，要嚴格按照《土地管理法》、《會計法》、《審計法》、《政府採購法》和《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）和《金融違法行為處罰辦法》（國務院令第260號）等有關法律法規規定進行處理，並依法追究有關責任人的責任。觸犯《刑法》的，要依法追究有關人員的刑事責任。

第七章 附則

第三十六條各省、自治區、直轄市及計劃單列市財政部門應當會同國土資源管理部門、人民銀行機構根據本辦法，結合各地實際，制定實施細則，並報財政部、國土資源部、中國人民銀行備案。

第三十七條本辦法由財政部會同國土資源部、中國人民銀行負責解釋。

第三十八條本辦法自2007年1月1日起實施，此前有關規定與本辦法規定不一致的，一律以本辦法規定為準。

2021年6月4日，財政部等四部門發布《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入划轉稅務部門徵收有關問題的通知》，“土地出讓金”划轉稅務部門徵收。具體看來，先試點后推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南省（自治區、直轄市、計劃單列市）以省（區、市）為單位開展征管職責划轉試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開划轉工作積累經驗。暫未開展征管划轉試點地區要積極做好四項政府非稅收入徵收划轉準備工作，自2022年1月1日起全面實施征管划轉工作。

2015年國有土地使用權出讓收入32547億元，同比下降21.4%。 

2016年國有土地使用權出讓收入37457億元，同比增長15.1%。 

2017年國有土地使用權出讓收入52059億元，同比增長40.7%。 

2017年全國300城市土地出讓金總額為40623億元，同比增加38%，北京市以2796億元名列榜首。 

2018年國有土地使用權出讓收入65096億元，同比增長25%。 

2019年國有土地使用權出讓收入74209億元，同比增長11.4%。 

2020年國有土地使用權出讓收入84142億元，同比增長15.9%。