稅收管理體制

是指確認和保護中央政府和地方政府之間稅權關係的法律制度

稅收管理體制：一個國家稅收法令政策的制定和貫徹執行，以及稅收管理的實現和稅款的征解入庫等，都必須依靠各級政府的協同活動才能順利完成。同時，各級政府在執行各自的國家職能任務中，也需要一定的收入供其安排使用。為此有必要在中央和地方政府之間，建立起一套稅收立法、執法以及稅收管理許可權劃分的行政規範，以調動各方面共同搞好徵收管理，完成稅收任務的積極性，並使各級政府都有一部分可供支配的財務，以保證其職能任務的實現。這種劃分稅收管理許可權的行政規範，就是稅收管理體制。

稅收管理體制是財政管理體制的重要組成部分，財政體制確立的原則，指導著稅收管理體制的建立；財政體制中關於分級財政的體系，決定著稅收收入使用管理許可權在相應各級財政中的劃分。同時，財政管理體制的內容與稅收管理體制的內容，又是互為滲透，不可分割的。中國稅收管理體制只限於對稅收立法和執法許可權在各級立法、執法機構之間的劃分作出規定，而不包括稅收收入在各級政府之間劃分使用的問題。

稅收管理體制的內容包括稅收管理許可權的劃分、稅務機構的設置以及機構隸屬關係的確定等幾個方面。劃分稅收管理許可權是稅收管理體制的核心內容，稅收管理體制中規定的中央與地方擁有的稅收管理許可權，包括建立稅收制度的許可權和執行稅收制度的許可權。稅收管理許可權具體內容主要由三個方面組成。

稅收立法權

它是指對稅收法律、條例、稅則等基本稅收法規的制定和頒布施行的許可權。中國的稅收立法權分為以下幾種情況：

⑴經全國人民代表大會審議通過的稅法；

⑵經全國人民代表大會常務委員會原則通過、國務院發布的稅收條例（草案）；

⑶授權國務院制定和發布的稅收條例（草案）；

⑷授權財政部制定，經國務院批准或批轉的稅收試行規定。

前兩項的立法權由立法機構行使，第三項立法權由行政機關經立法機關授權行使，第四項立法權是行政機關行使制定行政法規的權力。此外，稅收立法權還包括：

⒈稅法解釋權

它是指國家立法機關或授權財稅管理部門，根據稅收立法的宗旨，對稅收法律、法規內容的解釋和制定實施細則的許可權。

⒉稅種的開徵與停徵權

這是指對已經制定稅法的稅種，何時將其稅法付諸實施的權力；或者對已經開徵的稅種，由於政治或經濟諸方面的原因，何時停止其稅法執行的權力，一般來說，稅種的開徵與停徵權同稅法的制定頒布權是一致的。但對一些小稅種，其開徵與停徵權也可交給地方政府。隨著“分稅制”的實施，地方政府將逐步擁有更多的這方面的權力。

⒊稅目和稅率的調整權

它是指增加或減少徵稅項目的權力，以及對徵稅對象或徵稅項目的稅收負擔調高或調低的權力。雖然各種稅的稅法對其徵稅的項目及其適用稅率都有明確規定，但隨著客觀情況的變化，有時需要擴大徵稅範圍，增加稅目；有時則需要縮小徵稅範圍，減少稅目。此外，有時還需要對原有稅負進行調整，這就需要提高或降低稅率。

⒋稅收減免權

這是指制定減免稅規定，審批減免稅數額、幅度、期限等許可權。稅收減免直接影響國家的財政收入和納稅人的稅收負擔，它應適當集中，不宜下放過多，以保證征納雙方以及各級政府的利益不受侵犯。

上述稅收管理許可權在各級政府之間進行劃分，並根據需要進行調整和修改，時而集中，時而分散，由此形成各種類型的具體稅收管理體制。合理確定稅收管理許可權，對於正確處理稅收管理的集權與分權的關係，充分調動中央和地方兩個積極性具有十分重要的意義。

稅收收入歸屬權

稅收徵收管理權

稅收管理體制與所有經濟管理體制一樣，都必須與經濟基礎相適應，並為經濟基礎服務，隨著經濟的發展變化而不斷調整。稅收管理體制又是國家經濟管理體制、財政管理體制的一部分，也必須與各級經濟管理體制相配套。

稅收管理體制涉及到正確處理中央集權與地方分權的關係，涉及到中央與地方政府以及各級地方政府之間的責、權、利關係。因此，正確處理這種關係必須適應政治經濟發展變化的要求，遵循一定的原則。

統一領導、分級管理是建立稅收管理體制的基本原則。中國憲法規定“中央和地方的國家機構職權的制定，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。這條原則是制定各項經濟管理體制，包括稅收管理體制的基本原則。

統一領導，就是屬於國民經濟宏觀調控的稅收方針、政策由中央制定，並要求地方貫徹執行。分級管理是指具體稅種由中央和地方分權管理。在社會主義市場經濟條件下，國家管理經濟以直接調控為主轉向間接調控為主，稅收作為國家從宏觀上引導、控制國民經濟正常進行的重要手段，稅收管理必須有較多的集中。屬於國民經濟宏觀調控的稅收方針、政策必須由中央制定，並監督地方貫徹執行，全國的稅收工作必須在中央統一領導下進行。由於中國地區經濟發展不平衡，經濟效益和稅收負擔能力有很大差異，為便於地方因地制宜處理一些地區性稅收問題，更好地組織收入和發揮調節經濟的作用，也應給地方必要的稅收管理權。

責，就是責任，指與權利相對應的各級政府應負的職責；權，就是權利，指各級政府處理本級政府範圍內行政事務的法定許可；利，就是利益，指各級政府在履行其權、責過程中所得到的回報和與責任相聯繫的財力保證。

建立稅收管理體制在於實現合理分權，而合理分權歸根到底是為了正確處理中央與地方各級之間的分配關係。因此，不能把稅收管理體制僅僅歸結為一種行政管理手段，它體現的是一種經濟關係，並首先作為利益表現出來。只規定國家或地方政府擔負的責任，而無相應的權利，沒有適當的利益驅動，勢必挫傷各級政府及職能機構的積極性和主動性；反之，僅規定政府及職能機構享有權力，缺乏行使權利的責任約束，也必然導致權力的濫用。確立稅收管理體制必須遵循責、權、利相結合的原則。

按收入歸屬劃分稅收管理許可權是指凡屬中央財政的固定收入以及共享收入，管理許可權在中央；凡屬地方財政的固定收入，管理許可權在地方。

稅收管理許可權的明確劃分，是稅收管理體制的首要問題。如果許可權劃分不清，在稅收管理上責、權、利統一的原則就不可能完整、準確地體現出來，統一領導、分級管理就成了一句空話。因此，哪些管理許可權由中央行使，哪些由地方行使，都應規定清楚，避免越權行使和互相扯皮現象的發生。

稅收管理體制的建立，要遵循市場經濟的客觀規律，充分發揮稅收宏觀調控的作用，對關係國民經濟全局的稅收問題，稅收管理許可權應相對集中；對涉及局部地區經濟利益的稅收問題，稅收管理許可權應下放給地方；對某些重要的稅收管理許可權，逐步縮小以至取消地區間的差別，促進統一市場的形成，以利於公平稅負、平等競爭。

確定稅收管理體制，就是要明確中央和地方各級稅務管理主體分別擁有哪些稅收管理許可權，應當依照以下順序：首先根據國家的政治、經濟體制確定其事權範圍，然後根據事權範圍確定其應擁有財權的大小，最後視其財權大小確定其稅收管理許可權。如果最終確立中央擁有較多的稅收管理許可權，這種管理體制就是集權型的；如果地方擁有較多的稅收管理許可權，地方自主性很強，這種稅收管理體制就是分權型的。但無論是哪種類型的稅收管理體制，其確定的依據一般都要包括以下幾個方面：

它是政權性質和組合形式的綜合反映，是決定事權範圍的依據。一般情況下，政治體製為單一制的國家（即地方政府直接由中央政府領導），中央政府在國家公共事務中發揮的作用較大，負責管理的公共事務較多，因此要求擁有較多的財力，表現在稅收管理體制上多為集權型；政治體製為聯邦制的國家則相反，為分權型。國家政治體制是確定稅收管理體制的最基本的依據。

它是一國經濟運行的基本模式。在計劃經濟體制下，國家統籌宏觀與微觀經濟的管理，地方的自主權極其有限，對財權的要求並不十分強烈。在市場經濟體制下，每一市場參與者都是一個獨立的決策主體，根據瞬息萬變的市場信息配置資源，地區之間客觀存在的自然差異促使各地方要求因地制宜地發展自己的經濟，地方要求根據自己的利益獨立地行使事權和財權。因此，計劃經濟往往導致集權型稅收管理體制，而市場經濟則傾向於確立分權型稅收管理體制。

財政管理體制是由國家政治、經濟體制決定的。在高度集權制國家，要求財力高度集中，因此，稅收管理許可權也基本都集中在中央。而在中央與地方明確劃分事權的國家，則要求明確劃分財權，實行分級財政體制，因而稅收管理體制也多為分權型的。

在法制健全的國家，各級政府對自身行為約束力較強，能夠按照既定的事權、財權範圍行事，因此有利於實行分權型稅收管理體制。反之，只有靠行政命令實行集權型體制。

一國的疆域大小、人口多少、社會經濟的地域差異、產業結構狀況等，對確定稅收管理體制都有重要影響。一般而言，領土廣闊、地區間差異較大的國家，應首選分權型稅收管理體制，這有利於調動地方的積極性，並提高管理的效率。

世界各國依據自身的具體情況確立了不同的稅收管理體制。在以私有製為基礎的資本主義國家中，財稅體制大體上分為“中央與地方分權制”和“中央集權制”兩大類型。目前很多國家都採用了“中央與地方分權制”，即“分稅制”。在實行分稅制的國家裡，稅權的集中與分散、中央支配收入的比重大小等都各不相同，尚不能以此來衡量一國稅收管理體制的優劣。但有一點已得到越來越多人的贊同，即應該實行適度的分權。何為“適度"?只有一個標準，即實現了政權、事權、財權與稅收管理權的和諧統一。

各國對稅收管理許可權的劃分，大體分為三種類型

如美國的稅收，分別由聯邦和州的立法機構立法，並分別設立國稅局和地方稅局徵收管理中央稅和地方稅。

如日本的稅收立法權集中在中央。中央稅立法，由大藏省制定稅法草案，經內閣討論呈報國會審議批准后實施。地方稅由自治省制定稅法報內閣討論后，經國會審批形成中央法律，地方政府據以形成條例后實施。

如法國稅收立法權在中央，稅種的確定與開徵，認定納稅人以及如何分配等，均由國家統一規定。財政部制定具體的稅收條例、法令。地方政府按國家的稅收政策和法令執行，只享有適度的機動權力，如確定地方稅收的稅率，對納稅人採取某些減稅免稅措施等。

中國的稅收管理體制，遵循"統一領導，分級管理"的原則。稅法統一，稅權集中，在中央統一領導下，賦予地方政府一定的稅收管理權，以便因地制宜地處理稅收問題。實行分級管理，把稅收管理的統一性和靈活性結合起來，調動全國各方面的積極性。從總體上說，稅法的制定、稅種的開徵和停徵、稅目稅率的調整等權力集中在中央；減稅免稅審批權分別由中央、地方掌握；徵收管理等事宜，由地方因地制宜自行處理。稅收管理許可權集中和下放的程度，根據不同稅種的特點和國家在不同時期的政策要求而不盡相同。有時中央集權多一些，有時賦予地方較大的許可權。

如農業稅，由於各地農村經濟發展不平衡，情況複雜，給予地方政府以較大的機動權力。而對關稅則實行較為嚴格的集中管理，機構也實行垂直領導，地方權力較小。

（一）立法權的劃分

稅收立法的概念：稅收立法是享有立法權的國家機關制定、修改，變更和終止調整稅收法律關係的法律規範的活動。中國稅收立法應兼顧以下原則：需要和可能、確保國家穩定的財政收入的原則；公平稅負、合理負擔原則；促進競爭、提高效率的原則以及簡便易行的原則。

在稅收立法和稅收政策制定方面，中國一直強調稅權集中，稅政統一。目前有權制定稅法或者稅收政策的國家機關有全國人民代表大會及其常務委員會、國務院、財政部、國家稅務總局、海關總署、國務院關稅稅則委員會等。

稅收法律由全國人民代表大會及其常務委員會制定；有關稅收的行政法規由國務院制定；有關稅收的部門規章由財政部、國家稅務總局、海關總署、國務院關稅稅則委員會等部門制定。

此外，根據中國法律的規定，省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會、民族自治人民代表大會和省級人民政府，在不與國家的稅收法律、法規相抵觸的前提下，可以制定某些地方性的稅收法規和規章。

稅收法律的制定要經過提出立法議案、審議、表決通過和公布四道程序，稅收行政法規和規章的制定要經過規劃、起草、審定和發布四道程序。上述程序都應當按照法律、法規和制度進行。

（二）稅收執法權的劃分

目前中國稅收執法機構主要有財政部、國家稅務總局、海關總署等。

財政部是國務院主管財務收支、財稅政策和國有資本金基礎工作的宏觀調控部門。該部主要職責與稅收直接相關的內容包括：擬定、執行稅收的發展戰略、方針政策、中長期規劃、改革方案和其它有關政策；提出運用財稅政策實施宏觀調控和綜合平衡社會財力的建議；提出稅收立法計劃，與國家稅務總局共同審議上報稅法和稅收條例草案；根據國家預算安排，確定財政收入計劃；提出稅種增減；稅目稅率調整；減免稅和對中央財政影響較大的臨時特案減免稅的建議；參加涉外稅收和國際關稅談判，簽訂涉外稅收協議、協定草案；制定國際稅收協議、協定範本；承辦國務院關稅稅則委員會的日常工作；監督財稅方針、政策、法規的執行情況。

國家稅務總局是國家的最高稅務機構。是國務院主管稅收工作的部級直屬機構，其職責如下：擬定有關的稅收法律、法規草案，制定實施細則；提出稅收政策建議，並與財政部共同審議上報，制定貫徹落實的措施。參與研究宏觀稅收政策，中央與地方的稅收權劃分；研究稅負總水平，提出運用稅收手段進行稅收宏觀調控的建議；制定並監督執行稅收業務的規章制度；指導地方稅收征管業務，組織實施稅收征管改革；制定稅收征管制度；監督稅收法律法規、方針政策的貫徹執行。組織實施中央稅，中央與地方共享稅、農業稅和國家指定的基金的徵收管理；編製稅收計劃；對稅法執行過程中，總的征管問題和一般性稅收問題進行解釋；組織辦理有關減免稅事宜。開展稅收領域的國際交流與合作；參加涉外稅收的國際談判，草簽和執行有關的協定和協議。辦理進出口商品的增值稅、消費稅的徵收和出口退稅業務。組織實施註冊稅務師的管理；規範稅務代理行為。

海關總署是國務院部級直屬機構，是主管全國海關工作的行政執法機構。該署的主要職責之一是，研究擬訂關稅徵收管理條例及其實施細則，組織實施進出口關稅和其他稅費的徵收管理，依法執行反傾銷、反補貼措施。

海關係統實行垂直領導體制。海關總署下設廣東分署、24個局級海關、17個副局級海關和300多個處級以下海關，分別依法獨立行使職權。根據對外經濟、貿易、科技、文化交流和發展旅遊事業需要，海關機構的設置不受行政區劃的限制，一般設在對外開放口岸和貨物進出口、人員進出境業務比較集中的地點。

國務院關稅則委員會是國務院的議事協調機構，其主要職責是：審定調整關稅稅率；關稅年度暫定稅率、關稅配額稅率、特別關稅（包括反傾銷和反補貼稅）稅率和修訂關稅稅則稅目、稅號的方案；審議上報國務院的重大關稅政策和對外關稅談判方案；提出制定和修訂《中華人民共和國進出口關稅條例》的方針、政策和原則，並審議其修訂方案。

目前，中國的稅收分別由稅務、財政、海關等系統負責徵收管理。

國家稅務總局系統負責徵收和管理的項目有：增值稅，消費稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業稅、所得稅、城市維護建設稅，金融、保險企業繳納的營業稅中按照提高3%稅率徵收的部分，中央企業繳納的所得稅，中央與地方所屬企業、事業單位組成的聯營企業、股份制企業繳納的所得稅，地方銀行、非銀行金融企業繳納的所得稅，海洋石油企業繳納的所得稅、資源稅，外商投資企業和外國企業所得稅，對儲蓄存款利息徵收的所得稅，證券交易印花稅，中央稅的滯納金、補稅、罰款。

地方稅務局系統負責徵收管理的項目有：營業稅、城市維護建設稅（不包括上述由國家稅務局系統負責徵收管理的部分）。地方國有企業、集體企業、私營企業繳納了所得稅，個人所得稅、資源稅，城鎮土地使用稅，耕地佔用稅，固定資產投資方向調節稅，土地增值稅、房產稅，城市房地產稅，車船使用稅，車船使用牌照稅，印花稅、契稅，屠宰稅，筵席稅，農業稅、牧業稅及其他地方附加，地方稅的滯納金、補稅、罰款。

為了加強稅收管理，降低徵收成本，避免工作交叉，簡化徵收手續，方便納稅人，在某些情況下，國家稅務局和地方稅務局可以相互委託對方代征某些稅收。

在大部分地區，農業稅、牧業稅及其地方附加，契稅，耕地佔用稅，現由地方財政部門徵收和管理。

海關係統負責徵收和管理的項目有：關稅，行李和郵遞物品進口稅。此外，負責代征進口環節的增值稅和消費稅。

目前中國的稅收收入分為中央政府固定收入、地方政府固定收入、中央政府和地方政府共享收入。

中央政府固定收入包括：國內消費稅，關稅，海關代征增值稅、消費稅。

地方政府固定收入包括：城鎮土地使用稅，耕地佔用稅，固定資產投資方向調節稅，土地增值稅，房產稅，城市房地產稅，車船使用稅，車船使用牌照稅，印花稅，契稅，屠宰稅，筵席稅，農業稅，牧業稅及其地方附加。

中央和地方共享收入包括：

國內增值稅：中央政府分享75%，地方政府分享25%。

營業稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分和金融保險業提高3%稅率繳納的部分歸中央政府，其餘部分歸地方政府。

企業所得稅：中央企業、地方銀行、非銀行金融機構繳納的部分，鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其餘部分歸地方政府。

外商投資企業和外國企業所得稅：外資銀行繳納的部分歸中央政府，其餘部分歸地方政府。

資源稅：海洋石油企業繳納的部分歸中央政府，其餘部分歸地方政府。

城市維護建設稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其餘部分歸地方政府。

印花稅：股票交易印花稅收入的88%歸中央政府，其餘12%和其他印花稅收入歸地方政府。

（一）國家稅務總局的機構設置

目前，國家稅務總局設有一名正局長和4名副局長，都由國務院任命，另有總經濟師和總會計師一名，局內共有14個職能部門，每個部門下設若干個處室：

辦公廳：下設局長秘書處、綜合調研處、督察處、辦公室、新聞處和財務處；政策法規司：下設綜合處、稅制改革處、法制處和複議應訴處；流轉稅管理司：下設綜合處、增值稅處、消費稅處和營業稅處；所得稅管理司：下設綜合制度處、中央企業所得稅處、地方企業所得稅處和個人所得稅處；地方稅務司：下設綜合處、地方稅一處、地方稅二處和地方稅三處；農業稅徵收管理局下設綜合處、農稅一處和農稅二處；國際稅務司（海洋石油稅務管理局）下設綜合稅政處、征管處、反避稅工作處、石油稅收管理處、國際稅收協定處、外事處和對外合作項目處；進出口稅收管理司：下設綜合處、進口稅收管理處和出口稅收管理處；徵收管理司：下設綜合制度處、稅收宣傳處、發票管理處和個體集貿市場稅收管理處登記處；稽查局：下設綜合處、制度處、稽查一處和稽查二處；財務管理司：下設經費處、基建處和裝備處；計劃統計司：下設制度綜合處、計劃處、統計處和宏觀分析處；人事司：下設綜合處、機關人事處、系統人事處、調配處和基層工作處；監察局（監察部派駐機構）：下設辦公室、紀檢監察室和信訪審理室。

此外，國家稅務總局設有教育中心、機關服務中心、信息中心、註冊稅務師管理中心、稅收科學研究所、中國稅務雜誌社、中國稅務報社、中國稅務出版社、揚州培訓中心和長春稅務學院等直屬事業單位。

（二）省級和省級以下稅務機構

根據實行分稅制財政管理體制的需要，省以下稅務機構分為國家稅務局和地方稅務局兩個系統。

國家稅務總局對國家稅務局系統實行機構、編製、幹部、經費的垂直管理、協同省級人民政府對省級地方稅務局實行雙重領導。

國家稅務局系統包括省、自治區、直轄市國家稅務局，地區、地級市、自治州、盟國家稅務局，縣、縣級市、旗國家稅務局，徵收分局、稅務所是縣級國家稅務局的派出機構，前者一般按照行政區劃、經濟區劃和行業設置，後者一般按照經濟區劃和行政區劃設置。

省級國家稅務局是國家稅務總局直屬的正廳級行政機構，是該地區主管國家稅收工作的職能部門，負責貫徹執行國家的有關稅收法律、法規和規章，並結合該地區實際情況制定具體實施辦法。局長、副局長均由國家稅務總局直接任命。局內行政處室不超過12個，主要有辦公室、流轉稅管理處、所得稅管理處、計劃財務處、徵收管理處、人事處、監察處、政策法規處等。各局均設稽查局，為直屬機構；並根據當地的具體情況設置直屬徵收、涉外稅收、進出口稅收管理等機構，為直屬機構。

地方稅務局包括省、自治區、直轄市地方稅務局，地區、地級市、自治州、盟地方稅務局，縣、縣級市、旗地方稅務局，徵收分局、稅務所。省以下地方稅務局實行上級機關和同級政府雙重領導，以上級稅務機關垂直領導為主的管理體制，即地區（市）縣（市）地方稅務局的機構設置、幹部管理、人員編製和經費均由所在省（自治區、直轄市）地方稅務局垂直管理。

省級地方稅務局是省級人民政府所屬的主管該地區地方稅收工作的職能部門，一般是正廳級行政機構，實行地方政府和國家稅務總局雙重領導，以地方政府為主的管理體制，局內行政處室主要有辦公室、流轉稅管理處、所得稅管理處、計劃財務處、徵收管理處、人事處、監察處、涉外稅收管理處等。

國家稅務總局對省級地方稅務局的領導主要體現在稅收政策、業務的指導和協調，對國家統一的稅收制度、政策的監督，組織經驗交流等。省級地方稅務局的局長人選由地方政府徵求國家稅務總局意見後任免。