攘外必先安內

單純從語意來分析，“攘外必先安內”的基點是強調先安內，將安內擺到首要位置，以安內為攘外的必要條件；同時，也未否定攘外的必要性，將攘外懸為政策的基本目標。汪精衛在回答人們對該口號的責難時，就曾振振有詞地從語意上辯解：“攘外是目的，不是手段。若以為必攘外，然後可以安內，那無異以攘外為安內的手段了。”也就是說，先安內的判斷，是和攘外的目標相聯繫的，要攘外必須先安內，攘外是目的，安內是基礎。

“攘外必先安內”，並不是蔣介石發明的。其最早的出處是宰相趙普在給宋太宗的摺子中說“中國既安，群夷自服。是故夫欲攘外者，必先安內。”當內外交困，面臨重大統治危機時，歷代統治者為應付危機、維護統治，常常以安內為中心，“安內”、“攘外”並舉。

攘外必先安內的最早：努力爭取民心，如果沒有民心的支持，那麼政權將會不存在。因此，盲目攘外和安內都是不可取的。

春秋時期，面對外部戎狄侵擾，內部王室衰微、諸侯相爭，春秋五霸之第一霸齊桓公就提出口號“尊王攘夷”——先“安內”以“尊王”，“尊王”而後才能“攘外”。

西漢時期，漢景帝的老師晁錯力主削藩“攘夷必先安內”，引起當時朝廷的激烈爭論，大多數人都不同意或認為時機還未到，以竇嬰為首的認為當時應一致對外，對付匈奴；晁錯以政治家的眼光說服漢景帝最後選擇繼續和匈奴和親，而將注意力集中到鼓勵農耕、致力本業和守邊備塞以及削藩上。結果，漢景帝的削藩除去了內憂，加強了中央集權，增強了國力，為武帝對匈奴動武、解決邊患創造了條件。

北宋初年，面對國內未平和遼國威脅，宰相趙普在給宋太宗的摺子中說“中國既安，群夷自服。是故夫欲攘外者，必先安內。”

南宋時，面對金國的入侵和南宋內部的農民起義和兵亂、匪患，南宋抗金名將岳飛在進討由亂兵嘯聚為匪的曹成所部時，就曾上書宋高宗：“臣竊惟內寇不除，何以攘外；近郊多壘，何以服遠。比年群盜競作，朝廷務廣德意，多命招安；故盜亦玩威不畏，力強則肆暴，力屈則就招。苟不略加剿除，蜂起之眾未可遽殄。”在岳飛看來，攘外必先安內，如果不先清除內亂，則無法全力抗金、收復中原。

明初洪武六年九月“上命兵部臣曰，攘外者所以安內，練兵者所以衛民”

明朝中前期，面對蒙古瓦剌人的進擾，名臣于謙在《急處糧運以實重邊以保盛業疏》提到：“臣等看議得，強兵以足食為本，攘外以安內為先。”

明末時期，明朝面對關外清軍和關內李自成、張獻忠等“流寇”，開始時是內外並攘，但是關內剛迫使農民軍招安，關外清軍就開始進擾，農民軍復又反叛。明軍在松山之戰慘敗后，兵部尚書陳新甲上書崇禎皇帝，要求與關外清朝議和，先安內對付農民軍，崇禎也有此意，但又不願承擔“議和”的名聲，命令陳新甲秘密從事。但陳新甲做事不周泄密，朝臣上書反對，崇禎不敢擔當，於是殺陳新甲，罷議和事。明朝喪失了最後一次延緩危機的機會。兩年後，明朝就在兩線作戰中亡於李自成，後人多認為這是沒能貫徹“攘外必先安內”政策的反例。明末清初抗清殉國名臣夏允彝稱：“我之兵力每以討寇，寇急則調邊兵以征寇，東夷急又輟剿寇之兵將以防東夷。卒之二患益張，國力耗竭，而事不可為矣。”

近現代中國面臨著雙重危機。一方面，帝國主義通過一系列侵華戰爭，通過商品和資本輸出，使中國逐步淪為半殖民地。“九·一八”事變不僅加快了這一進程，而且還陷中國於亡國滅種的危險之中。另一方面，資本主義的入侵摧毀了中國傳統的經濟結構，使之一步步走向資本主義，形成了畸形的官僚資本主義。所以，中國在現代化的道路上步履蹣跚，進退維谷。

第一種危機說明，中華民族同帝國主義的矛盾一直是近現代中國社會的主要矛盾，因而各階級、階層，除個別敗類，都具有救亡圖存的民族主義立場；第一種危機說明，傳統秩序已經崩潰，新的秩序尚待建立，因而社會動亂不已，革命高潮連綿不斷。在這種情形下，統治階級總是受到外敵侵略與內部動亂的雙重威脅，不得不同時面臨攘外安內的難題。一般而言，能同時成功地“攘外”和“安內”，本是國家政權的正常使命；但半殖民地半封建社會軟弱的中國統治階級，既不能成功地“攘外”，也不能成功地“安內”。他們在“攘外”與“安內”的兩難困境中，往往“兩害相權取其輕”，對外妥協，對內鎮壓，美其名曰“攘外必先安內”。

第二次鴉片戰爭時期，在同時面臨太平天國起義與英法聯軍的內憂外患的困境中，清政府曾堅決地同時“攘外”和“安內”，結果內亂未平卻兩度招致外敵兵臨津京的慘禍，不得不“借師助剿”，對外妥協，對內鎮壓。在義和團運動期間，以慈禧太後為代表的頑固派，由於在廢立皇帝問題上與帝國主義發生衝突，加上擔心“喪失民心”禍起肘腋，盲目利用“義和團”，發動排外主義運動，欲“藉攘外以安內”，結果幾乎招致亡國之禍。這給其後的中國統治階級以巨大的震撼，從此，近現代中國統治階級再也不敢盲目排外輕言犧牲了。

“九一八事變”后，中日矛盾上升，民眾抗日運動空前高漲，國際社會也對中國予以同情。而且中國已名義上結束分裂、完成統一，按理說，中國應起來抗日。但蔣介石卻在此時提出並極力推行“攘外必先安內”的方針政策。這是為什麼？我們的教科書和學者中的主流觀點是：為了剿共，為了建立蔣介石個人獨裁統治。作為政治宣傳，這樣說是無可厚非的。但作為歷史研究，這樣講則過於簡單，不利於人們客觀認識這問題。對此，我們應以中性的立場來分析其原因。

首先，是由當時國內形勢決定的。形勢是決定內外政策的前提。眾所同知，“九一八事變”發生時，國民黨剛統一全國，政權剛建立，面臨著鞏固政權，穩定局勢的艱巨任務。老對手共產黨正在“作亂”並日漸坐大，擁有十幾塊根據地和30多萬紅軍。九一八事變后兩天，中共在9月20日制定的《由於工農紅軍衝破第三次“圍剿”及革命危機逐漸成熟而產生的黨的緊急任務》中提出：“要打倒帝國主義，就必須要打倒國民黨，而且實際的經驗將告訴他們，只有蘇維埃政府，才能同帝國主義做徹底的鬥爭。……國民黨的‘民族統一戰線’，實際是要工人增加生產，要農民加倍服從地主，要士兵進一步的服從長官，要災民鎮靜犧牲，要紅軍放下武裝一致對外。很明顯的，這種統一戰線不是為了對付帝國主義，而是為了對付革命。”因此，中共不但拒絕抗日“民族統一戰線”，反而命令“集中力量追擊敵人退卻步隊，……儘可能地把零碎的分散的蘇區打成一片”。事變后紅軍追擊撤退的南京國民政府軍（9月21日蔣介石已經下令“將討粵和剿共計劃，悉行停緩”），擴大了蘇區，並於1931年11月7日在江西瑞金建立“中華蘇維埃共和國”。國內與國民黨持不同政見者大有人在。許多黨派及民眾不滿於國民黨一黨專政，對國民政府不抵抗政策極為不滿，紛紛要求民主改革、停止內戰、一致對外。抗日運動跌宕起伏。國民黨內部也矛盾叢生、紛爭不斷、內訌激烈。如1931年，蔣胡矛盾引發寧粵對立，5月底，胡漢民派、孫科派、汪精衛派、西山會議派、兩廣地方實力派（陳濟棠、李宗仁、白崇禧等）及其他反蔣勢力聯合起來，在廣州成立“國民黨中央執監委員非常會議”和廣州“國民政府”反蔣，與南京國民政府分庭抗禮，雙方几乎兵戎相見。九一八事變發生后，寧粵雖然表示要和解，但當年12月，國民黨“四大”仍分別在上海、南京、廣州各自召開。蔣介石也在內外衝擊下於12月15日二次下野，足見內部之混亂不堪。中原大戰後，大軍閥不存在了，但各地如兩廣、西南諸省、山東、山西等地實力派軍閥依然把持一方，國民政府政令不暢，影響十分有限。李敖曾把這時的蔣介石戲稱為“五省聯防司令”。而對內憂外患兩重威脅，對於剛剛誕生的國民黨政權，顯然外要攘，內也要安。但是孰先孰后呢？作為當政者，蔣介石認為“攘外必先安內”。他在多次講話中對攘外安內關係做了闡述。1931年11月30日，蔣在任命顧維鈞署理外交部長的訓詞中說：“攘外必先安內，一統方能禦侮，未有國不能一統而能取勝於外者。1932年1月底至2月初的上海一二八事變期間，紅軍攻打江西贛州。蔣介石為上海抗戰，派使者去見四川軍閥劉湘，被以“不保證使者安全”的理由拒絕；蔣派人去華北讓張學良反攻東北牽制日軍增援上海，張紋絲不動；蔣派人請廣東軍閥陳濟棠出兵贛南應付紅軍，好讓中央軍得以回援上海，陳濟棠置之不理。因此1932年6月9日，蔣介石在廬山召開“五省剿匪會議”時說：“大家都要明白，我們這次剿匪戡亂，就是抗日禦侮的初步。如果剿匪不能成功，抗日就沒有基礎。因為一方面抵禦外侮，一方面還要分力剿匪，那就與明末的情形一樣，……現在我們的困難，同明朝的情形差不多一樣。所以我們要以明朝為前車之鑒。只要把國內的匪剿清，使全國團結一致，無論倭寇怎樣侵略，我們也能夠穩固自強，終久是可以挽救轉來的，如果我們內部意志不一，步驟零亂，既要對內打土匪，同時又要對外御外侮，試問我們究竟有多少力量！恐怕結果也只好重演一次明朝亡國的故事。”1932年12月14日，蔣介石在《修明內政與整飭吏治》演說中說：“如果內部不能安定，不但不能抵抗外侮，而且是誘致外侮之媒”，“攘外定要先安內”。1934年7月，在廬山對軍官訓練團所作的題為《抵禦外侮與復興民族》的講演中強調：“安內是攘外的唯一前提和必要的準備工作，現在禦侮救國、復興民族惟一要道，就是先求國內的和平、安定、統一、集中。”國民政府的“第一責任”是“剿匪來安內”，“第二個責任”是“抗日來攘外”。正是在這種背景下，基於這樣的認識，蔣介石提出、推行了“攘外必先安內”方針政策。如果從當政者立場看，國民黨和蔣介石提出推行“攘外必先安內”有其必然性、合理性。

其次，是為了維持國民黨一黨專政，進而實現蔣介石的獨裁統治。國民黨統一全國后，實行一黨專政。同時，蔣介石是個權力欲極強的人，他一直試圖在中國建立個人獨裁統治，這必然受到國內、國民黨內持不同政見者以及各地實力派的反對或抵制。“有些集團和黨派不願服從南京政府。所以反蔣情緒強烈。因此，不論是為了“黨國”利益，還是個人目的，蔣介石都必須清除各種威脅國民黨黨專政和其個人獨裁統治的異己力量。要達到目的，不僅靠武力，還要佔“理”。“九一八事變”后，蔣介石打出“攘外必先安內”的旗幟，就是為了佔據有理有利的地位。他可以此為名，最大限度地取得國內、黨內及軍隊的支持。同時，只要不利於國民黨一黨專政、不利於蔣之獨裁統治，蔣介石就可以振振有詞地以“攘外必先安內”為名，予以打擊和消滅。這才是此政策之本質所在。

再次，受中國消極傳統政治文化和歷史經驗的影響。任何政權都有個內外關係的處理問題。“攘外必先安內”是中國歷代統治者處理內外關係時的一個基本準則和基本經驗。在統治者看來，內患是心腹之害，外患是肌膚之害。要維持統治地位，必須先安好內，方能攘好外。最典型的例證就是明朝，內外交困，最終在內外夾擊下滅亡於“內亂”。受中國這種傳統政治文化和經驗的深刻影響，蔣介石熟知“攘外必先安內”的“古訓”，並把之當成治國信條。1933年12月14日，蔣介石在內政會議上明確講：“‘攘外必先安內’是古來立國的一個信條”。同年‘他對剿匪的軍官講：“古人所謂攘外必先安內，意思說是先要勘定內亂，然後才可以抵禦外侮。這話有至當不移顛撲不破的至理。依今日國難的客觀情勢來說，日本人侵略是外來的，好像是皮膚上漸漸潰爛的瘡毒。土匪搗亂是內發的，如同內臟有了毛病，這實在是心腹之患。現在剿匪就是來治療心腹之患。只要剿匪成功，攘外就有把握。遵循這古訓，儘管國內抗日情緒高漲，蔣介石的槍口卻主要是朝內的。

最後，缺乏信心，懼怕對日作戰。對日本的侵略野心，蔣介石是很清楚的，但又認為，中日力量懸殊，對日作戰必敗。“中國一切不如人”，以“我軍現有裝備與日本較，等於弓箭與機槍”。“我們中國沒有現代作戰的條件。不夠和現代化國家的軍隊作戰，如果不估時而動，貿然作戰，那只有敗亡而已。故應“不求急功於一時”“不博一時之虛榮”。當時，不僅蔣介石，整個國民黨及國內都充滿失敗主義情緒。“為什麼不抵抗？有許多人說：中國太弱，不能與日本打。”“中國太弱，需要時間養精蓄銳、整軍經武，才能抗日。有的甚至還說，中國抗戰還太早，如果再過幾年中國更強了，抗日可更加成功。”所以，蔣介石不以武力攘日，而是沿用近代歷屆政府“以夷制夷”策略，希望通過外交途徑消弭衝突與戰爭，以便安好內，再求攘外。當然這種觀點荒唐可笑。

蔣介石“安內”的對象一直是隨著形勢的發展變化而變化的。早在1929年，蔣介石就提到治理國家無非“攘外安內”。這時安內對象是反蔣的馮、閻、桂等新軍閥。經過中原大戰，蔣介石取得決定性勝利，能與之對抗的軍閥已基本解決。但中國共產黨趁軍閥混戰之機，得到迅速發展。到1931年，已擁有大小十多塊根據地和30多萬紅軍，成為國民黨統治的最大威脅。在這種情況下，1931年7月13日，蔣介石發表《告全國同胞—致安內攘外書》稱“攘外必先安內，去腐乃能防蠢”。這時，蔣介石安內的對象發生了變化，主要是共產黨和國民黨內部反對派。此後不久，日本發動“九一八事變”，中日矛盾上升，“攘外”問題不容迴避，同時也加劇國內矛盾。1932年5月5日，《淞滬停戰協定》簽訂，蔣介石就宣布把“攘外必先安內”作為國民黨處理內外關係的基本國策。這時，安內的對象又發生變化，主要是中共及其軍隊、國內持不同政見者、國民黨內反對派、反抗中央的軍閥。這可從此後蔣介石的講話中得出結論。1932年12月14日，蔣介石在《修明內政與整飭吏治》演說中講：“我們要想攘外，必先安內。要求安內，必須看到我們內部最大的不安是在什麼地方。第一，就是我們內部的政見不一致；第二，就是赤匪的紛擾。”1933年9月17日，在《愛民的精義與教民的宗旨》中提到安內的對象，“第一是赤匪，第二就是一般反抗中央的軍閥。”這種狀況一直持續到西安事變后，蔣介石停止推行“攘外必先安內”方針政策為止。從這裡可看出，安內的對象是隨著形勢的變化而有所變化，不同階段重點不同。中共作為安內對象是在中原大戰後確定的。

再看其多元性。蔣介石“攘外必先安內”政策確定后，30年代前期中共及其軍隊是蔣介石“安內”的首要對象，但不是唯一對象。國民政府的安內可以說有三個層面，五類對象。

蔣介石的安內，大致包括以下三層意思：首先是以武力鎮壓中共武裝，消弭中共威脅，確立國民黨的一黨專政；其次是馴服黨內、國內的反對派，削弱地方實力派，擴展中央統一力量，必要時不惜動用武力；再次為安定社會，充實國力，增強抵禦外侮的能力。

汪精衛也曾將之歸納為三條：“一從政治上經濟上致力統一，以形成整個的對外體系。二對於赤匪之騷擾後方，牽制兵力，予以掃除，俾無後顧之憂。三儘可能的努力謀物質上之建設，以期抗戰力量之增強加大。”

一是中國共產黨及其軍隊。蔣介石一再說：“日本是蘚疥之疾，共匪才是心腹之患”，“不消滅赤匪，則不能禦侮”，安內“第一是赤匪”。為消滅中共及其軍隊，蔣介石在短期連續組織5次重兵圍剿。足見對中共及其軍隊的“重視”程度。

二是國民黨內的反對派。即蔣介石所說的“我們內部的政見不一致”者。國民黨內部因政見分歧、利益衝突，一直派系林立。而蔣介石又一心想建立個人獨裁統治，故國民黨內部產生了許多反對派。由於這些反對派是蔣獨裁路上的絆腳石，也就成了蔣要安內的主要對象。

三是地方實力派軍閥。即“一般反抗中央的軍閥”。中原大戰後，大軍閥基本上被消滅了，但仍然存在著許多地方實力派軍閥。如雲、貴、川等省份的軍閥，他們對中央政府不敢公然對抗，但把持一方，陽奉陰違，政府政令常得不到一統貫徹，自然妨礙了國民黨一黨專政和蔣介石的獨裁統治，當然也成了要安內的對象。

四是國內其它持不同政見的政治派別和民眾。由於國民黨在全國統一后，實行一黨專政。“九一八事變”后又一味妥協退讓，壓制民眾抗日運動，自然遭到其他黨派團體和民眾的強烈反對與譴責。他們要求國民黨政府厲行內政改革、保障民權、停止內戰、一致抗日。這樣一來，他們就成了蔣介石“安內”的對象。因為在蔣介石看來，只要與他不一致者，阻礙國民黨一黨專政和其獨裁統治者，都是要安內的對象。1933年。蔣介石指使特務暗殺了中國民權保障同盟總幹事楊杏佛；1935年，鎮壓北平“一二九學生運動”；1936年11月22日，將救國會“七君子”以“赤匪外圍”加以逮捕。國民黨政府在訓政時期頒布的許多法律法規，都是“用之於民”的。故國內持不同政見者和民眾也是蔣“安內”的對象。

五是安定社會、充實國力、培育民族精神，這是在未來民族戰爭中中國賴以堅持並獲勝的基礎。對此，國民政府也有所注意。蔣介石指出：“在今日謀國急務，非健全內政、先鞏固基本地區及強固基本軍隊不可。”將健全內政作為安內的重要方面。1932年12月國民黨四屆三中全會通過的《集中國力挽救危亡案》，具體闡明了安內的這一層意思，要求儘力達到“全國人力集中，各盡其才，俾得內部相安，共御外侮，及調節中央與地方之關係，消弭一切內戰”。根據中國對日防禦的戰略態勢，四屆四中全會進一步決定將物質建設發展重心放在內地，要求“於經濟中心區附近不受外國兵力威脅之區域，確定國防軍事中心地”。五全大會又明確提出“興實學以奠國基”、“弘教育以培民力”、“裕經濟以厚民生”等“建設國家挽救國難”的十項要計，在財政、金融、交通、精神文化教育等方面採取了一系列措施。安內的這一項內容既是政府責無旁貸的責任，也和民眾的強烈願望相應，基本符合對日作戰的需要，顯然具有積極意義。

蔣介石雖以“攘外必先安內”的基本方針，但強調安內並不等於無條件放棄攘外。作為當政者，蔣介石事實上不可能將其決策束縛於一個簡單的判斷，而必須根據形勢隨時調整政策，具體的時間、地點、場合，攘外安內的順序並不是一成不變的。蔣介石的安內攘外是具有彈性的，在日寇進逼的時候，他就會相應的做出攘外的舉動。但在安內未完成的情況下，蔣介石的攘外往往具有妥協性，也即以戰促和，爭取時間進一步安內和建設。

30年代前期與“攘外必先安內”政策關係最為密切的幾大事件是“九一八”、“一二八”和長城抗戰。

蔣介石雖然在“九一八”后反覆強調“攘外必先安內”，但在蔣看來，“九一八”的處理並不代表“攘外必先安內”政策的真義。這一判斷，和當時華北、東北的特殊情勢緊密相關。東北易幟后，國民政府獲得對東北的名義控制權，實權則操於張學良之手，尤其1930年張擁兵出關助蔣擊破馮閻后，勢力向華北伸展，握東北及華北部分地區財、政、軍權於一手，蔣對之更退避三分。日軍向東北發動進攻后，蔣對抵抗缺乏信心，哀嘆：“天災頻仍，匪禍糾纏，國家元氣，衰蔽已極，雖欲強起禦侮，其如力不足何！”而張學良指示所部不抵抗，坦言：“余窺透日軍擬在滿洲有某種行動后，即下令部下倘遇日軍進攻，中國軍警不得抗拒，須將軍械子彈存入庫房。當日軍進攻消息傳來時，余立時又下令收繳槍械，不得作報復行動。”“九一八”前東北的半獨立狀態，究竟使蔣有推託的借口。後來他曾談到自己“於淞滬停戰之後，宣布攘外必先安內的政策”，將“九一八”摒於“攘外必先安內”政策之外，此似應別有深意。

而且事實上在九一八事變后，蔣介石也曾作出一些抵抗的指示。如9月23日，蔣介石批示“如（在上海）日軍越軌行動，我軍應以武裝自衛可也”；9月25日，蔣介石致電山東韓復榘，如“日軍侵入濟南，我軍決在濰縣附近與之抗戰”。10月3日，蔣介石開始考慮全國備戰計劃，決定“以西北為政府之第二根據地，而以洛陽與西安為陪都”。10月6日，蔣介石再次電令上海方面“應規定一防禦線，集中配備，俟其進攻，即行抵抗”。11月14日，國民黨第四次全國代表大會第一次大會通過決議“嚴令各省文武官吏若遇外侮入侵，應做正當防衛，嚴守疆土，與城存亡，不得放棄職守”。會上還作出了蔣介石率兵北上抗日的決定。11月23日，蔣介石致電張學良：“警衛軍擬由平漢線北運，以駐何地為宜？中（正）如北上將駐於石家莊，兄駐北平，則可內外兼顧，未知兄意如何？”12月8日，針對張學良準備放棄錦州，蔣介石致電張：“錦州軍隊此時勿撤退。”蔣介石下野后，12月25日、12月30日，南京新上台的孫科政府兩次電令張學良在錦州“積極抵抗”。顯然蔣介石和南京政府當時在對日問題上是既有妥協安內的一面，又有攘外的一面的，與張學良的絕對不抵抗有重大區別。

相對而言，一二八事變時，“攘外必先安內”政策的真實態度得到比較充分的反映。事變爆發時，蔣介石雖仍是在野之身，但已實際負起領導全局的軍政責任。1932年1月30日，他發出通電，號召全軍將士“抱寧為玉碎，毋為瓦全之決心”，與“暴日相周旋”。2月初，蔣介石令張治中率中央軍精銳第五軍開赴前線參加戰鬥。隨後又主持召開徐州軍事會議，部署對日抵抗，聲言如日本不肯撤兵，“我方只有抵抗到底”，軍事發展“究至如何程度，均難逆料”。表現出一定的抵抗意願。這些都表明，蔣介石雖以“攘外必先安內”為基本方針，但強調安內並不等於無條件放棄攘外。當然，和“攘外必先安內”基本立場相應，蔣介石此時並未真正決心與日本全面作戰。戰爭爆發后他一再表示，只要不喪國權，不失守土，即應趁早收手，“避免再與決戰”，希望把事變限制在局部範圍。為此，他遲遲不願向上海增兵，避免刺激日方，即使調派第五軍參戰，也指示“必須讓功於十九路軍”，“如外間不知我八十七、八十八兩師同在苦戰，正吾人所求之不得者”，用心十分深密。其精神實質如他後來總結的，是“所謂節節抵抗的消極戰術”，即以抵抗表明中國領土“不能無代價的放棄”，而在一定的抵抗后即努力尋求妥協，儘力避免全面衝突。抵抗既有象徵性，也有對日警告，使日本知難而退的意味。對蔣而言，這時他還不認為日本有全面威脅其生存的危險，對抵抗收復失地更無信心。因此，無論從威脅程度，抑或他所相信的輕重緩急，安內的重要性都超過攘外，抵抗的目標終究還是要為安內求得時間。

東三省失陷后，國民政府對日軍下一個侵略目標熱河十分重視。1932年6月，汪精衛專程北上，與張學良商議熱河問題。7、8月份，蔣介石又多次電達張學良，提出：“熱河問題，不得不從速解決，以後治亂關鍵全在乎此。”催促張學良先發制人，出兵控制熱河，但均不見下文。8月6日，汪精衛發出諭電，指責張氏在兵力充分和地理便利情況下，“未聞出一兵，放一矢，乃欲借抵抗之名，以事聚斂”，直言要張“辭職以謝四萬萬國人”，鬧出南京政府的政壇風波。對蔣、汪這些表態雖不能估計過高，但至少反映了在嚴重民族危機下，其一方面以安內為重心，另方面也確有攘外的準備和行動。

1932年底，日寇圖熱日急，蔣介石密備部隊準備北上，同時致電張學良指出：“今日之事，惟有決戰，可以挽救民心，雖敗猶可圖存，否則必為民族千古之罪人。”1933年3月熱河失陷后，蔣介石北上保定，指揮長城抗戰，中央軍第一次在對日戰爭中使用於華北戰場，同時，正在江西進行的第四次“圍剿”也草草收場，部分主力北調轉用於華北地區。當時，蔣曾明確表示：“此時以穩定抗日戰線，加強北方防禦，為目前之急務；至於江西剿匪，則只有付諸湘粵各軍，逐漸緊迫而撲滅之。”戰局最緊急時，蔣介石甚至擬將負責拱衛南京的最精銳部隊第八十七、八十八師北調，“以為背城借一之計”，準備死守平津，絕地求生。他表白：如不奮起抵抗，“不惟世界之大無吾人立足容身之地，且為千秋萬世后民族之罪人”，傳達出他內心對政權存廢、民族興亡乃至自身千秋毀譽的憂思。

長城抗戰是“九一八”后、“七七”前中日間進行的規模最大、時間最久的一次武力交鋒，最後雖仍以中國的退讓妥協告終，但中國政府的抵抗意志得到更為充分的體現，日本此後也不得不有所戒懼。

作為民族主義者，在日本的持續壓力下，蔣介石的妥協終究是有限度的，“最後關頭”的具體界限雖然長時間不明確，但確又是一個不會被忘卻的存在。蔣的民族立場，也正是在這一原則問題得到體現。這一點，具體可從如下幾方面理解：

首先，對日妥協以民族及國民政府統治的生存權為限度。蔣堅持認為，對日妥協，是為可能要發生的攘外戰爭爭取時間，贏得生存的必要力量和空間，即以空間換時間，以小空間換大空間，妥協是手段而不是目的。他談到：“自從‘九一八’經過‘一二八’以至與長城戰役，中正苦心焦慮，都不能定出一個妥當的方案來執行抗日之戰。關於如何使國家轉敗為勝轉危為安，我個人總想不出一個比較可行的辦法。只有忍辱待時，鞏固後方，埋頭苦幹。”孫科也說:“吾國在此三五年中，首先當全國團結，共為國力之培養與擴充，以取得將來世界大戰重要一員之資格，然後以俟國際風雲之變遷，庶償一舉雪仇之素願。”因此，國民政府在對日交涉中盡最大可能地堅持不訂約、不講和、不留文字根據，力圖以儘可能小的代價換取更充足的準備時間。

其次，在複雜的形勢變化中，蔣堅持不挾外力以自重，這一點，事實上也是區分民族主義者的妥協與媚外投降的關鍵。蔣介石的妥協是在以日本為未來敵人的情況下進行的，雖然出於複雜考慮，他有時也作出各種對日“親善”舉動，但正如日本人觀察到的：“蔣介石對日陽表親善，暗中仍作抗日準備。”日本強加的生存危機使其與日本侵略者之間的矛盾事實上無法調和。尤其是30年代中期，他沒有理睬日本所謂“共同防共”的誘惑，外與蘇俄改善邦交，內與中共尋求接觸，和日本的期望更背道而馳。1935年，蔣汪之間發生的微妙衝突，即是作為民族主義者的蔣介石和逐漸向媚日親日蛻變的汪精衛之間有著本質區別的反映。

第三，他確有一以貫之的對日抵抗準備的設想和行動。這一點，已有大量的原始資料和研究成果公之於世。救國會領導人沈鈞儒等也曾於1936年撰文肯定：“五年來，蔣介石先生歷次表示埋頭苦幹，忍辱負重，準備抗日，這是天下所共聞的。”

第四，某種程度上，蔣的妥協政策也有將其作為儘可能減少損失，保存國脈，爭取生存空間一種方法的考慮。汪精衛曾就此作過說明：“中國比較日本進步遲了六七十年，中國的國家力量，不能擋住日本的侵略……只能想些辦法，使我們退得慢些。”“趁著這慢些，騰出一些時間來，在內政上做種種準備工作，以加強我們的抵抗力。”蔣介石本人也不乏類似的論述，多次提到：“安內是攘外的前提……安內即所以攘外，亦即所以救國也。”他屢屢自比越王勾踐，以岳飛、史可法等自勵，表示要卧薪嘗膽，忍辱負重。其所進行的一系列對日抵抗準備，也證明這種表白並非毫無憑藉。雖然這種以羊飼虎政策的實際效果頗值懷疑，但其以一定的代價遲滯日本侵略步伐的用心，確也不能忽略。

由於作為民族主義者的蔣介石和日本侵略者之間矛盾的不可調和，隨著日本侵略的步步加深，以及國內形勢逐漸向有利於抗日方向發展，“攘外必先安內”政策的重心或遲或早要轉向攘外方面。通常我們認為1935年華北事變是導致這一變化的直接原因，這是從日本的壓迫一面看，但從蔣介石“攘外必先安內”政策的本身走向看，1934年，這一政策傾向事實上已經開始發生重大變化。這年春夏，隨著福建事變的平定及對共軍事的初見成效，蔣自認安內已經取得一定成果，對日抵抗逐漸成為他認真思考的問題。

1934年2月，蔣介石在浙江發表講演，指出：“現在我們國家和整個民族，已經到了存亡危急的時候，我們全國的同胞……必須個個人要效法越王勾踐的‘卧薪嘗膽’的精神和‘生聚教訓’的方法來救國，然後國家才能救轉，民族才可復興！”同月，蔣指示有關軍事部門立即將“東南國防計劃，北至海州、徐州、歸德，南至溫州、漳州之計劃製成”。3月，他對陸軍大學學員強調：“我們弱國要抵抗強國，不能靠武力而要靠我們的國民尤其是軍人的精神和人格。”這一系列集中表態，和此前相比，明顯更多表現出對日抵抗色彩。

與此同時，蔣介石發起被他視為“救國建國與復興民族一個最基本最有效的革命運動”的新生活運動。他指示運動的具體策劃者南昌行營設計委員會：“吾人今欲使國家乘機轉危為安，轉弱為強，必在大戰之前夕，竭力準備。予以為此種事業大概有兩種，一曰明恥教戰，即普遍的國民軍事訓練。一曰交通及基本工業之建設。”此中提到的攘外準備的兩種事業，前者包含於新生活運動中，後者即為次年春開展的國民經濟建設運動的張本。另外，1934年間，他竭力向所屬官兵推薦《紀效新書》、《練兵實紀》、《洴澼百金方》等古典軍事名著，尤其推重《洴澼百金方》，認為：“我們在此時能得到這部書，真好像國家民族得到了一個救星。”指示下屬“用心研究妥為運用，就可以（找到）抵抗日本最新的方法。”《紀效新書》、《練兵實紀》是明代抗倭大將戚繼光有關部隊訓練的軍事著作，包含著戚繼光抗倭戰爭中的經驗總結，蔣自稱“於戚氏遺書，寢饋與俱。心得之益，獨深且多。”《洴澼百金方》是研究中國歷代防禦戰略、戰術及其得失的軍事著作，為歷史上有關國家防禦最為全面的著作之一。蔣介石反覆推薦上述幾本著作，反映其軍事注目焦點確已有所變化。

外交方面，1934年夏，蔣介石也有重要舉措。1932年12月，中蘇復交，雙方關係雖大為緩和，但仍十分冷淡。1934年夏、秋，楊傑、蔣廷黻相繼銜蔣介石之意訪蘇，蔣廷黻在與蘇俄副外交人民委員斯托莫亞尼科夫會談中表示：“在一定的條件下，中國會同蘇聯肩並肩地抵禦來犯的敵人。”蔣廷黻訪蘇，打開了中、蘇兩國的和解之門，兩國關係在對抗日本擴張的共同目標下，迅速有了改善。當時蘇方明確表示：“蔣介石的軍隊同中國紅軍間不實現統一戰線，對日本的侵略進行嚴重鬥爭將是不可能的。”而中、蘇關係的改善，使蘇方意見受到蔣介石的重視，這就為其此後尋求與中共接觸打下了基礎。尤其值得注意的是，這一時期，“攘外必先安內”的提法也逐漸為“安內攘外”代替。7月，蔣提出：“可以拿我近來所提出的一個口號，作為全國國民和軍人共同努力的目標，就是‘安內攘外’四個字，意思就是安內為攘外的唯一前提與必要的準備工作……只要國內真能統一安定，集中力量，攘外就有絕對的把握。”“安內攘外”，曾和“攘外必先安內”並同使用，蔣在此特彆強調“安內攘外”，應是有所用心的。“攘外必先安內”強調安內，安內可以攘外，但並不必然指向攘外；而“安內攘外”則將安內與攘外並列，堅持安內，又肯定攘外。兩者雖僅是字面變化，傾向性的變化卻已露徵兆。事實上1934年開始，蔣對“攘外必先安內”已很少使用，1935年後，即基本不再出現。其所反映的思路變化，從兩次廬山訓練中，更可明顯看出。

1933年第一次廬山訓練，蔣的注目焦點明顯指向中國共產黨，雖然他也提到，不能驅逐外寇，收回失地，保護國家的領土主權，是中國軍人的“奇恥大辱”，“一定要刻骨銘心的記住”。但他談論的政治、軍事方針，當時主要是針對中共武裝的，“一切的設施，皆要以赤匪為對象”。而1934年7月開始的第二次廬山訓練，蔣已很少提及中共，主要是進行民族精神的灌輸及對外戰爭的戰略戰術教育。他手訂的訓練任務是：“喚醒中華民國之國魂，繼承中華民族之道統……訓練官兵，統御所部，奠定我軍人救國保種千古不磨之事業。”這期間，他先後發表數十篇講演，詳細分析了國際國內局勢和中日兩國的力量對比，提出禦侮圖存的幾個要訣，要求充分發揮民族精神的力量，與敵人作精神與物質的總體戰。同時，要求時時刻刻準備與敵作戰，強調：“我們對外作戰……從此時此地起，隨時隨地要戰勝敵人，無時無地不是在和敵人作戰。”

從第二次廬山訓練內容看，蔣對未來反侵略戰爭確已作了認真思考，關於禦侮圖存幾要訣的基本思路在後來抗戰具體實施中都有體現，當時提出的強迫敵人近距離作戰的設想和淞滬戰役的發動就不無關係。同時，其對所部的要求也明顯向準備抗日方向轉移。8月，他在廬山與徐永昌談話時說到：“我們現在講不到整個國防，須就現地現時隨時儲糧做工，準備與敵各個抵抗，最小限能做到敵人十分之一的力量。”同時他更曾告誡部下：“中國生死存亡的關頭”，已經“臨到我們的頭上”，“可供我們準備的期間，恐怕最多也只有三年，因此國家民族的興亡，就完全看我們一般軍人，尤其是本團的學員，在這三年內的努力如何。”1936年1月，中國駐蘇使館武官鄧文儀與中共駐共產國際代錶王明會談時也強調，廬山訓練表面針對中共，實際則針對著日本侵略。

可以看出，“攘外必先安內”向與其相對應的“安內攘外”轉移，1934年前後是一個關鍵點。“安內攘外”和“攘外必先安內”雖沒有絕對的區別，兩者間有相當的繼承性，但其政策重心的變化還是十分明顯的。安內的內涵仍為三點，但重點轉向建設；安內的方法向包容性方向有所發展；安內攘外重心則明顯向攘外準備方向轉移。另外，安內攘外順序的判斷也不再機械地論定先後。正如他在國民黨五大上所總結的，民族運動“對外應向國際為吾民族求獨立平等，對內應向民族為吾國家求自立自強。”兩個方面“必須同時平衡進展，方有成功之望”。從這一意義說，蔣介石後來實施的收束“攘外必先安內”、明確最後關頭具體領土界限、與中共謀求接觸等措施，實際在1934年都已埋下了伏筆。而到了1935年底，蔣介石明確在12月31日的《自記民國二十四年中之所感》中說：“今年中心工作是為剿匪，可說已達七分之成功，明年則可以抗倭為中心。”

1．按照共產黨的階級史觀的觀點看來，主要有以下兩點：

從階級性上看，蔣介石保護的是極少數的大地主和大資產階級的利益，並不是保護整個中華民族的利益。在他看來，日本帝國主義侵略對他的危害小於中國共產黨領導的紅軍和革命根據地，中國共產黨的威脅是第一位的，日本侵略者的威脅是第二位的，“國家的大患，不在倭寇而在江西的土匪”，“中國亡於帝國主義，我們還能當亡國奴，尚可苟延殘喘；若亡於共產黨，則縱為奴隸，亦不可得。”這就是說，假如日本滅亡了中國，他還可以當日本在中國的代理人，他的利益還可以得到保障，如果被中國共產黨領導的紅軍推翻了，他就是永世不得翻身了。由此可見，蔣介石“攘外必先安內”，是由其階級性、由其代表的階級利益決定的。

從思想上看，蔣介石深受封建君主專制思想的影響。儘管蔣介石曾經追隨孫中山搞過民主、共和，但其內心深處卻是封建專制主義，他建立的政權是封建式的蔣家王朝，他對中國20多年的統治是封建專制統治，他的所作所為無不帶有封建專制的遺風。在這種封建專制思想的驅使下，他絕對不允許他的臣民”犯上作亂”。他寧可把民族利益出賣給日本侵略者，也不允許中國人民對他有絲毫的反抗。因為在他看來，日本侵略者是“鄰邦”不是“臣民”恆民，即使有些不軌行為，也不會損害他蔣介石這個主子的顏面。所以，蔣介石“攘外必先安內”的策略，在一定意義上是其封建專制思想作怪的表現。

2．21世紀后的一些新觀點

21世紀后，大陸一部分歷史學者對傳統的、完全否定“攘外必先安內”政策的觀點又有了新看法。首先在實施原因上，以往中共主要抨擊這僅是蔣介石為維護國民黨一黨專政和個人獨裁而實施的，但現在一些人承認蔣介石作為民族主義者在實施該政策時也有為國家民族整體利益的一面，如認為“其既有維護統治、鎮壓反對力量的私心，也有充實國力、安定社會、準備對日抵抗的要求”。並且承認蔣介石和南京政府實施安內政策有一定的合理性：“客觀地說，作為一個全國性政府，提出安內的主張應無可非議，在急迫的民族危機背景下，安內更是迫在眉睫的基本訴求。要成功抵禦日本侵略，統一國家和充實力量的確不可或缺。”在過去，中共僅強調蔣安內的一方面，稱其一直把槍口朝內，但現在很多論文承認九一八事變、一二八事變、長城抗戰和綏遠抗戰期間，蔣介石和南京政府曾經發布命令和實際派遣包括中央軍在內的國民黨軍隊進行“攘外”的抗日活動，承認蔣介石並未因“安內”完全放棄“攘外”。關於蔣介石在這一期間的妥協，過去多強調其“賣國”性，現在一些歷史學者承認其妥協並非目的而是手段，有爭取時間準備抗日的一面，如認為“他確有一以貫之的對日抵抗準備的設想和行動。這一點，已有大量的原始資料和研究成果公之於世。”關於“攘外必先安內”政策的後果，以前強調完全其負面影響，現在一些學者在指明其內耗大量國力的同時，也指出其起到一定的統一軍令政令作用，並在政治、經濟、軍事建設方面取得一些成就。

作為“攘外必先安內”政策的實施者國民黨，對該政策的評價則一直是完全正面或基本正面。首先是強調其實施的合理性和迫不得已。“十九世紀中葉以後，近代中國外遇慾壑難填的強敵，內逢波瀾起伏的變亂，特別是外患內憂同時併發之際，政府當局腹背受敵，自然是顧此失彼、應付維艱。惟其中最難於決斷者似為九一八事變后的應對之方。當時國民政府採取“安內攘外”政策，其基本精神建築在先後順序上，所謂‘攘外必先安內’，古有明訓，先謀內部之統一，再以舉國之力量與外敵周旋，應該是無可非議的，是以論史者，率多肯定其價值，甚少對整個政策重新檢討者。”

國民黨還認為該政策為中國的統一和建設爭取到了近5年的時間，使得國民政府在這一段時間進行了國防、財政、經濟、交通等建設。並認為沒有“安內攘外”時期的統一軍令政令和建設成就，就不可能堅持八年抗戰。

日本史學家家近亮子的評價：

蔣介石推行的“安內攘外”政策給中國帶來了一定的“穩定和有序”。在此期間國民政府專心於國家建設，致力於完備近代國家所需要的設施。另外，修改中國國民黨的黨章，吸收許多沒有革命經歷的專家入黨，動員其參加了國家建設。在輿論自由環境下，他們向國民政府提出了適當的建議，被國民政府採納成為政策。

中國這種形勢得到國際承認，1935年各國都希望與中國友好親善。日本欲藉此機會達成真正的“中日經濟提攜”，但因附加了“取締排日運動”條件等，被政治目的所束縛。

自“滿洲事變”爆發以來，蔣介石從自己獨特的戰略理論及國際形勢認識出發，一直認為與日本全面對決為時尚早。對蔣介石來說1935年日本的“和平”要求，在某種意義上是一個好時機。蔣介石預測，從1934年不斷發生的日本與蘇聯的局部軍事衝突會發展為日蘇戰爭，進而1937年會爆發第二次世界大戰。因此，蔣介石欲趁與日本“和平”期間確立自己的權力基礎，以備將來。也是在這一時期，對日接近，同時又重視與英美建立關係。……由於蔣介石的“安內攘外”政策，中國作為一個國家，國家建設達到了一定水準，與英美建立了同盟關係，取得了極有意義的政治成果。對此應給予高度評價。

胡適的評價：

1936年西安事變發生以後，胡適剛從海外回來，立刻寫了《張學良的叛國》一文，譴責張的舉動是背叛國家、破壞統一、毀壞國家民族的力量，胡適說在那幾天之中他“見著了至少兩三百個來客”，有老有少，有平日愛護蔣的也有時常批評蔣的，大家丟開政見的異同，同聲關切蔣的安全，這是“最近兩三年堅忍苦幹的事實逐漸得國人明了認識的自然效果”，基本上胡適認為國民政府五年的忍辱不戰“所求的是一個統一的國家、整齊的步伐、充實的力量”。

“九一八”事變發生后，民族危亡之時，蔣介石聲稱“以公理對強權，以和平對野蠻”，“暫取逆來順受之態度，以待國聯公理之判決。”但是，國聯並沒有為軟弱的中國主持“公理”，客觀上縱容了日本帝國主義的侵略野心，短短4個月里，東北三省完全淪陷。其後蔣介石政府在長城抗戰失敗后又被迫與日本帝國主義簽訂了一系列妥協協定，結果，到1935年日本軍國主義野心陡長，又挑起了“華北事變”，最終在1937年發動了全面侵華戰爭。

蔣介石政府的妥協退讓政策，激起了廣大青年學生的憤怒，他們發起南京請願、“一二·九”運動等愛國運動；宋慶齡等國民黨左派組織了“救國會”。張、楊在與中共接觸后，在中共答應三方聯合建立“西北國防政府”以張為主、並由蘇聯提供軍火糧餉后，發動了“西安事變”。

安內攘外期間，國民政府做了大量的抗戰準備。

一、整理軍務加強國防

（1）統一軍令政令

1931年底，南京國民政府僅僅實質控制江浙等五省地區，李敖曾戲稱這時的蔣介石為“五省聯防司令”。1934年初，南京政府平定了“閩變”，中央軍直接控制了福建。同年冬，蔣介石擊敗紅軍贏得第五次圍剿，控制了江西全省，並尾隨長征的紅軍，進入西南貴州等地。隨即南京政府派參謀團入川，在峨眉設訓練團，逐步控制四川事務。1936年7月，南京政府和平消弭了兩廣事件，控制了廣東，並迫使廣西服從南京。至此，南京國民政府對全國各省份的控制力度大大增強，政令日趨統一。

（2）擬定國防計劃和防區設置

國民黨政府軍事委員會制定的《1935年度防衛計劃大綱》，在上年度國防計劃大綱的基礎上，進一步劃分了國防區域、陣地線和兵力部署，將全國劃分為三道防衛區域：第一線有察冀晉綏區、山東區、江浙區、福建區、粵桂區；第二線有察冀區、山東區、河南區、安徽區、江西區、湖南區；第三線有晉綏區、寧夏區、甘肅區、陝西區、湖北區、四川區、雲南區。

該年度防衛計劃大綱還根據對日採取消極和積極兩種不同作戰態勢，分為甲、乙兩案，分別擬定了未來抗日作戰的戰略方針。《1936年度國防計劃大綱》又進一步將全國劃分為4個大區：（1）抗戰區：察、綏、冀、晉、魯、豫、江、浙、閩、粵；（2）警備區：皖、贛、湘、桂；（3）綏靖區：付、陝、川、寧；（4）預備區：陝、川、鄂、湘、桂、贛、雲、新、青、藏、康。並以軍事委員會為最高統帥機關，設冀察、晉綏、山東、江浙、福建、粵桂6個國防軍總指揮部，1個預備軍總指揮部（由陝、甘、川、鄂、湘、贛、雲、貴8省組成）。

（3）三軍建設

1．陸軍建設。隨著對各省控制力度的加強，南京政府也得以逐步統一軍隊。1935年春，國民政府在武昌行營設立陸軍整理處，以整編陸軍。1936年國民政府開始第1期整編陸軍10個師，稱為“調整師”。到年底，共整編了20個調整師。隨後，又決定在以後2年各調整20個師，連同1936年度已調整的20個師，共60個師，“以作國防軍之基幹”。此外，還決定同期整理60個師，稱為整理師，補充裝備，使各師單位編製劃一，“作為預備部隊，及守護地方之用”。要特別提出的是，蔣介石十分珍惜他的經過德國顧問整訓的軍隊，是不用於內戰而專待抗日的。1936年10月間，軍政部長何應欽曾勸說蔣介石將新編部隊調往陝西剿共，替換不願剿共的東北軍，但被蔣介石拒絕。

至1937年7月國民黨政府對陸軍實際調整、整理共85個師又9個獨立旅，此外已適用調整編製但尚未充實的有5個師。同時，國民黨政府還對特種兵進行了整建。1937年上半年，共編裝甲兵1個團、炮兵4個旅又20個獨立團、鐵道兵1個團、裝甲汽車兵1個團、通訊兵2個團、工兵2個團。

2．擴建空軍。隨著國民黨政府對全國抗戰籌劃的開始，空軍建設也得到了一定程度的加強。1934年以前，國民黨政府原有空軍8個中隊。1935年增編了6個中隊，1936年又增編了17個中隊（其中包括歸順南京中央的廣東空軍共10個中隊）。至1936年底，國民政府空軍增至31個中隊，編成9個大隊和5個直屬中隊，此外尚有4個運輸機隊。總計全國空軍共有各類飛機600餘架。全國有飛機場262個，飛機修理廠6個（分設於南京、南昌、洛陽、廣州、杭州和重慶）。至1937年春，中央航空學校和航空機械學校已培養飛行員、機械師各700餘名。1936年與義大利合辦南昌飛機製造廠。1937年2月，又與德國合資興建萍鄉中國航空器材有限公司。1937年5月，將全國劃分為6個空軍區，先後在南昌、南京成立第3、第1空軍區司令部。

3．海軍建設。在全國抗戰爆發前國民黨政府的軍隊建設中，以海軍建材最少，“為經費所限制，未能作大量之建設。”1934年海軍部曾有1個為期5年造艦50艘的計劃，呈送軍事委員會，但未能付諸實施。至1937年上半年，中國海軍雖有3個艦隊，大、小艦艇100餘艘，但總計不過6萬噸，且各艦艇都是舊式的，威力很小，僅能在沿岸或江河一帶協助陸上戰鬥或擔任警備。1937年夏秋，南京政府曾向德國訂購潛艇5艘，可惜未能運抵中國。

（4）修築國防工事

沿海沿江要塞的建設。1935年，虎門要塞改歸軍政部直轄，經過整理，71門火炮分別修配齊全。1936年3月，對鎮海要塞進行了調整。為增強各要塞火力，國民黨政府向德國訂購了一批要塞重炮，先後裝置在江陰、鎮江、南京、武漢各要塞。到1937年上半年，全國共有南京、鎮江、江陰、寧波、虎門、馬尾、廈門、南通、連雲港等9個要塞區整建完畢，擁有炮台41座，各種要塞炮273門。

國民政府按照國防區域、作戰計劃以及戰場劃分構築國防工事是從1935年開始的。當年底開始投入較多的力量從事國防工事的構築。國防工事按其堅固程度分為三種：永久性工事系用鋼筋水泥構築而成；半永久性工事系用鐵軌、枕木構築而成；臨時性工事則由簡易材料臨時構築。1936年春季前後，國防工事構築大部展開。

至1937年上半年，江蘇、浙江、山東、河甫、山西、綏遠、冀察各區第一期國防工事基本完成。其中規模較大的有漱滬、吳福、錫澄、乍平嘉、乍澉甬、寧鎮、魯南、豫北、豫東、滄保德石、娘子關雁門關內長城等陣地工事。

國民政府修築的國防工事和整建的要塞，大部分在不同程度上為爾後的抗戰起到了一定的作用。

（5）實行徵兵制度，推行國民軍訓

1935年11月，國民黨“五大”通過了《請改良兵役制度，實行徵兵案》和《應速行全國徵兵制》案。1936年3月1日，國民黨政府明令實行“兵役法”。當年底，首批徵集新兵5萬名入營訓練。

與徵兵制相關的是建立師管區。1936年3月，國民黨政府軍政部劃分全國為60個師管區、10個預備師管區，每一師管區配置一個調整師為主，一個整理師為從。

1936年，先在蘇、浙、皖、贛、豫、鄂6省設立了12個師管區（各轄4個團管區）。1937年春，又在湘、鄂、贛、豫、蘇、閩6省設立8個師管區，在川、黔、陝、甘、桂、滇、魯、冀、晉、綏、寧等省設立19個師管區籌備處。師管區的基本任務是：現役兵之徵集補充，各兵役召集教育，動員計劃實施等。

在實行兵役法的同時，國民黨政府對壯丁和學生推行了國民軍訓。

二、加強重工業和交通建設

（1）國防經濟建設的籌劃

1935年12月，國民黨五屆一中全會通過了《確定國民經濟建設實施計劃大綱案》，第3條中規定：“國民經濟之建設，應以整個民族為目標，在目前國際情況下，尤應審度各地交通地理之形勢，凡基本工業之創辦，重大工程之建築，均須擇國防後方之安全地帶而設置之。”

1935年7月，蔣介石提出：“對倭應以長江以甫與平漢路以西地區為主要線，以洛陽、襄樊、荊宜、常德為最後之線，而以川黔陝三省為中心，甘滇為後方。

據此，1935年資源委員會在擬定三年重工業建設計劃時，提出了在湘、鄂、贛三省建立後方戰略基地的設想。為保證軍需，政府開始建設的重工業先後有湘潭鐵廠，湖北陽新、大冶、四川彭縣的銅礦，湖南茶陵、湖北靈鄉的鐵礦，江西高坑、天河、河南禹縣的煤礦，四川巴縣、達縣、陝西永平、延長的石油礦，江西吉安鎢廠，湘潭的飛機發動機廠、工具廠、機器製造廠、紡織廠、造船廠等。

（2）交通建設

為了適應軍事和經濟的需要，國民黨政府比較重視交通建設，進一步整理舊路，修築新路，並對各主要鐵路增設防空設施。

國民黨“五大”還通過了《請興築滇省通江通海通緬鐵道以應國防需要而辟經濟泉源案》，指出：在此“中日戰禍一觸即發之際，沿江沿海隨時有被封鎖之虞。交通系國防至巨，為適應國防需要……確有及時興築通江通海通緬鐵道之必要。”

主要鐵路有：蘇嘉、浙贛、杭雨、粵漢、隴海、同蒲、淮南鐵路及道清鐵路延長線。政府還計劃修建廣梅線、成渝線、京贛線、湘黔線，但由於種種原因未能完成。除鐵路外，文通部選定京杭、滬杭、京蕪、蘇嘉、杭徽等為蘇、淞、皖聯絡公路，不久擴大至贛、鄂、湘、豫四省。同時還新筑西北公路，有西蘭、西漢等線。督建公路的範圍遠及川、滇、桂、粵、閩等省。公路總長度由1927年的1000千米增加到抗戰前夕的109500千米。公路和鐵路的建設，對軍事運輸發揮了積極的作用。此外，政府加強了對大後方的建設，建設大西北，築成渭北灌溉工程。1932年3月，將西安定為西京，政府集中力量擴充長途電話和無線電，架設了蘇、浙、皖、冀、魯、豫、湘、鄂、贛、川、黔等省的長途，電話網，發展電訊事業。

三、財政幣制改革

在財政上，在英美支持下，1935年11月實行幣制改革。規定中央、中國、交通銀行（后又加上農民銀行）發行的紙幣為法幣，禁止白銀流通並收歸國有，一切完糧納稅及公私款項的支付，只許使用法幣。幣制改革首先於上海實行，而後推及南京、漢口、杭州、濟南、南昌、福州、九江、蕪湖、蚌埤、青島、紹興，在國統區範圍內，法幣逐漸成為流通貨幣。幣制改革使政府統一了貨幣，加強了各省的經濟聯繫，政府也通過通貨膨脹的辦法大量發行紙幣，使巨額軍費開支得以維持。抗戰時任偽中央儲務銀行顧問的日本人木村增太郎曾說：“中國若無1935年之幣制改革，則無1937年之抗戰。”可見法幣對中國抗日戰爭之重要性。

四、外交方面

在外交上，國民黨政府積極爭取英美的援助，改善同蘇聯的關係。1935年成立了以立法院院長孫科為主席的中蘇文化友好協會，蔣介石還委派陳立夫與蘇聯大使進行談判，希望簽訂中蘇秘密軍事協定，以對付日本的侵略。