養老保險統籌

如果參保人員要在不同統籌區之間轉移養老保險關係，就有可能影響到這兩個統籌區養老保險基金的征繳和使用，因此，大多數統籌區都不支持養老保險關係的“無障礙”轉移，而是要附加一些條件，減少可能的損失，例如，要求參保人員在轉入地累積繳納5~10年保費，才能在退休之後享受轉入地的養老待遇。

對於流動比較頻繁的勞動者——特別是農民工——來說，這樣的條件很難滿足，因此，很多人寧可退保。這些人現在都還比較年輕，隨著他們年齡增長，因為養老保險關係不能順利轉移而造成的保障不足就會成為日益突出的問題。在經濟較為發達、勞動力流動較為頻繁的發達地區，除三個直轄市和福建省實行省級統籌之外，其餘都以縣級統籌為主。這種狀況使得問題變得更為普遍和重要。

如何實現養老保險關係在不同統籌區之間的順利轉移？很多地區採取措施減少養老保險關係轉移接續中的障礙。還有專家建議，在不改變統籌層次的前提下，通過改進保費征繳和待遇發放的方式，使養老保險關係能夠順利轉移。但這些方法都不能真正解決問題。

我國目前的養老保險模式是社會統籌與個人賬戶結合，社會統籌部分實行現收現付制，個人賬戶部分實行基金積累制。參保人員和企業為社會統籌部分繳納的保費，並不用於為個人進行積累，而是主要用於為已經退休的老年人發放養老金；同樣，參保人員退休之後所領取的社會統籌部分的養老金，不是來源於自己以前繳納的保費，而是來源於在職年輕人所繳納的保費。

也就是說，個人賬戶部分的資金屬於參保人員個人所有，而社會統籌部分的資金屬於統籌區的所有參保人員。因此，在養老保險關係跨統籌區轉移時，個人賬戶部分的資金可以順利轉移或者一次性取出，而社會統籌部分則不能轉移。

於是有人提出，取消現收現付制的社會統籌部分，特別是對於流動非常頻繁的農民工，可以將其所有的養老保險權益全部體現在個人賬戶上，那他們隨時可以將自己的這部分權益取出或轉移。的確，如果取消養老保險的社會統籌，養老保險關係的跨統籌區順利轉移立即就可以實現，但是，這不會是解決問題的好辦法，因為這會降低社會保障的可靠性。

現收現付制的優點在於，將退休人員的養老金待遇與當前的平均工資掛鉤，經常進行調整，使之能夠適應當前的生活所需，為退休人員提供有力的保障。而基金積累制的養老保險，則因未來通貨膨脹、投資收益等風險，不如現收現付制那樣穩定。而穩定是社會保障的主要目的之一，因此，在一個完善的養老保險體系里，不能沒有現收現付制的社會統籌部分。

個人賬戶部分體現差異，社會統籌部分體現平均；社會統籌部分針對現實需要，個人賬戶部分針對歷史積累。只有這兩部分結合起來，養老保險才能完整。在發達市場經濟國家，體現歷史積累和差異的那部分養老保險一般不是由政府部門負責，而是以企業年金等形式由非政府機構管理。但無論在歐洲還是在美國，現收現付制的統籌部分都是養老保險的重要組成部分，是政府必須承擔的責任。布希在他的第二個任期開始之時，就試圖對美國的養老制度進行一些改革，讓美國人將一部分原本繳納給社會保障信託基金的錢，轉移到個人賬戶中，也就是說，減少政府負責的社會統籌部分在養老保險中的比例，但到他將要離任，這項改革也沒能實現。

歐美的經驗告訴我們，基金積累制的個人賬戶部分可以更為靈活，但現收現付制的社會統籌部分卻不能輕易削弱，更不能取消。將農民工的養老保險權益完全體現在個人賬戶上，是一種區別對待，會使農民工的社會保障變得不完全，不但不是一種改善，而且可能是退步，這不能作為普遍的政策。

那麼，能不能使社會統籌部分像個人賬戶部分那樣可以進行累積和計算呢？有人提出了社會統籌部分的“分段計算”模式。例如，參保人員在A統籌區繳費8年，在B統籌區繳費15年……在D統籌區繳費3年，那麼，當他在D退休之後，A應該按照8年的標準發給他基礎養老金……D應該按照3年的標準發給他基礎養老金，各統籌區都將養老金匯到他退休后的居住地。

這是歐盟應對勞動者在不同國家之間流動所採取的養老保險模式。如果勞動者的流動不夠普遍和頻繁，這種模式應該是足夠應付的。但如果是幾百萬、幾千萬，甚至上億人的流動，這種模式是否還能正常運行呢？

以深圳為例，2007年末，深圳常住人口861.55萬，其中非戶籍人口649.17萬。假定其中500萬人在深圳工作並繳納養老保險費的時間平均為5年，而且退休之後不在深圳居住，按照“分段計算”模式，平均而言，深圳應該在他們退休之後按5年的標準給他們發放養老金。深圳目前的撫養比很低，養老負擔非常輕，但30多年之後，外來務工人員陸續在外地退休，深圳將承受很重的支付壓力。

相應地，現在人口流出、將來人口迴流的一些中西部地區，養老負擔則變輕。也就是說，“分段計算”模式將令養老保險責任從一種失衡走向另一種失衡，現在東部地區城市養老負擔很輕，將來則可能不堪重負。

這是東部地區必須承擔的代價，如果它們現在就開始進行積累和儲備，將來可能能夠承受這份沉重的養老責任。但它們現在顯然沒有進行這樣的準備。以深圳為例，其養老保險的社會統籌部分的費率最低時只有2%，2006年才提高到10%，2007年再提高到12%，相比很多城市的20%，這仍然是非常低的費率。深圳統籌基金的結餘並不多，甚至一度出現過赤字。這是由社會統籌基金的現收現付制特點決定的：現在只管眼前的養老責任，將來的養老責任到時再想辦法。

如果實行“分段計算”模式，未來東部地區城市的養老基金將會入不敷出，必須靠財政補貼。因此，“分段計算”模式看上去合理，但潛伏著危機。而且，從政策執行的角度講，這種模式將遭到東部地區城市的抵制，推行難度非常大。

養老保險責任的失衡會造成不同地區企業的負擔不同，不利於公平競爭。解決失衡，需要提高統籌層次，使參保人員的工作地和居住地處於同一個統籌區。那樣，養老保險關係轉移的問題也將迎刃而解。

為實現參保職工跨地區轉移，有利於人才的流動，2009年底，國家專門出台了《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》，提出參保人員跨省流動就業的，養老保險關係應隨同轉移到就業所在地。2010 年10 月28 日下午全國人大常委會高票通過了《社會保險法》。社會保險法草案從2007 年底提請全國人大常委會初次審議，前後經過四次審議，至今已歷時三年的時間。《社會保險法》自2011年7月1日起施行。該法提出了在穩定省級統籌的前提下，儘快實現全國統籌的目標。由於地區差異、城鄉差異、所有制差異，涉及方方面面的利益，要實現全國統籌的目標，需要解決很多棘手問題。

中國證監會主席郭樹清在一個公開場合表示，我國目前約有2萬億餘額地方養老金，如果將這些資金學習全國社保基金投資股市獲取收益，無論是對個人、政府還是市場均大有好處。養老金的增值問題成為社會關注的熱點問題。養老金是涉及民生的重大問題，入市獲取收益存在較大的風險。養老金存入銀行獲取的收益，遠低於物價上漲的幅度，養金的增值保值成為亟需解決的問題。

根據現有規定, 繳費年限(含視同繳費年限) 累計滿15年的人員才有資格享受基礎養老金。根據此項規定，在勞動者跨統籌地區流動中通常會出現以下三種情況: 第一，勞動者曾在兩個及兩個以上地區工作且參加養老保險繳費均超過15年的，可以領取兩份及兩份以上基礎養老金；第二，勞動者曾在兩個及兩個以上地區工作且參加養老保險，至少在一個統籌地區繳費超過15年，而在另一個統籌地區繳費不足15年，只能領取一份基礎養老金，在繳費年限少於15年的地區，其基礎養老金權益被剝奪；第三，勞動者曾在兩個及兩個以上地區工作且參加養老保險，但每個統籌地區繳費都不足15年的，則不能在任何一地領取基礎養老金。除第一種情況之外，其餘兩種情況對投保人都顯失公平，相當於勞動者應享受的部分或全部基礎養老金權益被剝奪，嚴重阻礙了職工的跨統籌地區流動。若規定只需總繳費年限累計滿15年便可以領取基礎養老金且由退休地發放，則對勞動者退休地不公平, 因為部分年份勞動者並沒有繳納基礎養老金給退休地。如果這樣, 則統籌地區將會為了降低養老保險負擔而限制勞動者流入。

為了確保企業離退休人員基本養老金的按時足額發放和國有企業下崗職工基本生活費的發放，中央政府正逐年加大對企業養老保險的轉移支付力度。以2006年為例，全國基本養老保險征繳收入5215億元，基本支出4897億元，收支差為318億元，但在基金收支平衡且有300餘億元結餘的狀況下，各級財政補貼基本養老保險基金卻達971億元，這就是著名的基金“凹凸面”問題。中央財政對基本養老保險的補貼由1999年的174.4億元，迅猛增至2006年的774億元，8年期間中央補貼總額接近3600億元。地方政府的財政補貼也相應地呈現出增長勢頭，到2006年，地方財政對基本養老保險補貼已經達到197億元。在我國目前財政運行狀況良好的狀態下，國家財政加大對社會保障特別是養老保險的投入是理所當然的，然而這種投入是在養老保險基金制度本身存在結構性矛盾的形勢下做出的，不僅無法解決基金使用效率低下的問題，還同時加重了財政負擔，無法有效促進社會保障事業的發展。

在諸多市縣統籌和部分省級統籌的格局中，基本養老保險定位在哪一級統籌層次上，哪一級政府對基本養老保險資源就擁有了管理支配權，產生了地方政府挪用資金的可能性。尤其對於養老保險基金結餘較多的發達地區，挪用資金的動機更大。事實也證明，由於我國至今未能將這部分基金納入到預算管理範圍之內，結餘基金被擠占、挪用的情況時有發生。據國家審計署作出的《關於2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，審計署對29個省本級和省會城市、5個計劃單列市的企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業保險基金進行了審計。審計發現，1999年及以前發生的違法違規金額23.47億元，2000年以來發生的違法違規金額47.88億元。其中：用於彌補“補充醫保基金”及借給企業等16.69億元；用於委託金融機構貸款、對外投資等5.44億元；用於購建辦公用房及彌補行政經費等3200萬元；未按規定實行專戶管理的23.37億元。低統籌層次導致基金使用的混亂，長此以往必然導致出現壞賬，影響資產流動性，造成基金的重大損失，從而出現支付信用危機，進而引發社會問題。

（一）合理劃分中央與地方在養老保險事業中的財權和事權

養老保險作為一項公共事業，理應將事權歸於中央政府，而且根據國際經驗，大國的基本養老保險多集中在中央，實行全國統籌管理。從理論上說，我國劃分中央與地方養老社會保險責任應遵循以下原則：有利於新舊制度斷開、固化歷史債務，培育新制度成長並使其具有可持續性；有利於中央與地方政府財力平衡，能做到責權分明，平衡中央政府和地方政府的利益，減少政策執行阻力，提高政策效果。

實行基本養老保險基金全國統籌后，應該做到大權集中，小權分散。所謂大權集中，就是按照“四統一”的要求，對大政方針(如退休條件、給付的待遇標準、隨經濟發展調整退休金的幅度、基金管理，使用的財會制度及保值增值辦法等等)的制定、基礎養老金的管理和調劑、組織機構和人員的系統化管理等權力集中在國務院行政主管部門，各地只有執行權。所謂小權分散，就是在不違背國家大政方針的前提下，允許各省、區、市結合本地區、本系統的實際情況，提出具體貫徹實施意見。

(二)改革統籌賬戶養老金記發辦法，對基金結餘地區實行經濟鼓勵

首先，統籌賬戶的基金分配方式與人們對改革的態度有密切關係。若以當前平均主義的分配方式進入全國統籌，難免要遭到工資水平高的地區阻撓。假設：甲、乙兩地為兩個基本養老保險統籌地區，甲地繳費者平均月繳費工資3000元，乙地繳費者平均月繳費工資1500元，划入基本養老保險統籌賬戶的比例為繳費工資的20%，則甲地繳費者人均一年划入統籌賬戶的資金為7200元，乙地繳費者人均一年划入統籌賬戶的資金為3600元。又假設：甲地和乙地繳費者人均工資連續15年不變，甲地繳費者人均15年划入統籌賬戶的資金為108000元，乙地繳費者人均15年划入統籌賬戶的資金為54000元。而社保新人只要繳費滿15年，都可以享受基礎養老金，甲乙兩地的繳費者繳費滿15年後都不繼續繳費。提高統籌層次后，甲乙兩地人均對統籌賬戶的貢獻相差54000元，可人均享受的基礎養老金卻完全相同，這對工資水平高的甲地繳費者顯失公平，必然遭到其抵制。只有建立基礎養老金與繳費金額掛鉤的機制，改革才能贏得富裕地區或發達地區的積極參與。

其次，對基本養老保險統籌基金節餘較多和保費收繳率較高的地區政府和社會保險經辦機構給予一定的經濟鼓勵。這樣，既可對其日常工作起到激勵作用，也可降低其對全國統籌的抵制心理。

（三）加快做實個人賬戶改革步伐

由於養老金收不抵支，加之養老保險基金混合運行，在職職工為個人養老金賬戶繳納的基金只是在個人賬戶中記錄了繳納的費用和利息，這部分資金實質上是用於當前退休者的養老金支付，從而形成了“空賬”。據測算，我國個人賬戶空賬金額已達數千億元。隨著人口老齡化時代的到來，問題將進一步加劇。個人養老金賬戶的“空賬”問題如果持續存在，將直接導致“新企業”和在職職工承擔社會養老保險改革的成本，加重企業和職工的繳費負擔。

筆者認為，做實個人賬戶不能操之過急，可根據各地實際情況採取逐步做實、最終達到做實至8%的方式，這樣既不會對養老金的當期發放形成過大壓力，又可以逐步提高企業和職工對個人賬戶的信任度；中央政府在此過程中也應當明確自身責任，為養老金支付提供長期、穩定的資金保障，並對做實個人賬戶地區的做實基金投資運營提供扶持性、優惠性政策；最後是加強養老保險基金自身的運營管理，在確保基金安全性的前提下適當拓寬投資範圍，爭取通過基金的自我增值來彌補收支缺口。