電子政務績效評估

世界銀行首席信息專家羅伯特·舒瓦爾曾估算，發展中國家的電子政務項目大約有35%完全失敗，50%部分失敗，只有15%的項目取得成功。近年來，我國電子政務建設累計已經投入了大量資金，非常有必要開展績效評估。

聯合國用政府準備度（Readiness）和公眾參與度來評估世界各國的電子政務發展水平。其中政府準備度是指世界各國政府在公共服務傳送中使用信息技術的意願和能力，用於監測向更高級電子政務和電子化參與服務傳送發展過程中的新進展。公眾參與度是指一個國家為了通過電子政務使他的公民參與公共政策制定所提供的信息和服務的質量和有用性。

美國聯邦組織架構（Federal Enterprise Architecture，FEA）包含一個績效參考模型。該模型由輸入、輸出、結果3個部分組成，由測量域、測量類、測量組和測量指標4個層次構成。輸入包括人力資本、技術和其他固定資產，輸出包括一系列過程和活動，結果包括任務和業務結果以及客戶結果。加拿大政府則選取了便利性、可訪問性、可信程度、服務成熟度、用戶接受度、服務轉型、用戶滿意度、安全性、個人隱私保護、效益/回報、創新11個指標來評估該國的電子政務績效水平。

2004年3月，IBM公司的政府事務中心主任Genie N. L. Stowers發布了一份題為研究報告——《電子政府能力測算》（Measuring the Performance of E-Government）。該報告提出了兩種電子政務績效評估方法。一種是評估輸入、輸出和成果，一種是評估活動、服務質量和效率。美國紐約州立大學阿爾巴尼分校政府技術中心則從公共價值的角度探討了政府在信息化建設方面的投資-回報問題，給出了業務參考模型，分析了價值影響類型。

在國內，電子政務績效評估側重在政府網站，評估指標體系各不相同。例如，國脈互聯從政府信息公開體系、網上辦事服務、互動交流、網站設計和新媒體以及新技術應用等5方面對政府網站進行評估，中國軟體評測中心從政府信息公開、在線辦事、公眾參與和網站設計4個方面進行評估，計世資訊從網站內容服務、網站功能服務、網站建設質量3個方面進行評估，國家農業部從辦事服務、網站群建設、三農服務等3方面進行評估，吉林省政府從網站內容、網站設計、網站技術、網站管理、安全保障5個方面進行評估，淮南市政府從用戶滿意度、政務信息公開、政府公共服務、社會公眾參與、網站建設管理5個方面進行評估。

把政府網站評估等同於電子政務績效評估，這是不合理的，因為政府網站只是電子政務建設的一個方面而已。目前，國內政府網站很少做到前後台一體，網站可以做得很漂亮，但與後台業務系統沒有連接，無法真實反映電子政務水平。搞政府網站評比、排名，容易誤導電子政務建設，滋生“表面工程”。

我們不能籠統地談電子政務績效評估，因為評估對象範圍不同。例如，電子政務項目績效評估、部門電子政務績效評估、地區電子政務績效評估是完全不同的，分別屬於微觀、中觀、宏觀層次，不能混為一談。而且，同樣是電子政務項目績效評估，項目不同，評估指標體系也應不同。例如，有的電子政務項目是建設政府網站，有的電子政務項目是建設視頻監控系統，有的電子政務項目是建設社保資料庫，有的電子政務項目是建設政府內網。不同的項目類型，建設內容、系統功能等差異很大，用同一套評估指標體系去評他們的績效，顯然是不合適的。因此，要分別設計評估指標體系，根據項目的類型、部門的職能、地區的差異，對具體指標選取和指標權重進行適當調整。

對於電子政務績效評估指標體系，除了定性指標，更重要的是儘可能地採用量化指標，以求客觀，避免隨意性。評估指標體系建立要力求可操作性，即可以通過訪談或問卷調查等獲得有關支撐數據。評估指標體系不能盲目照搬國外，因為中國的政治、經濟、社會、文化等許多方面與西方國家都存在差異。指標盡量用相對指標，如用“行政審批項目上網比例”，而不用“行政審批項目上網數”。另外，指標並不是越多越好，而是要確定關鍵指標。動則上百個指標，不但增加評估工作量，而且可能掩蓋了主要指標，使評估結果出現偏差。指標權重應根據評估目標、價值取向而定，力求反映主要問題。

雖然電子政務建設資金來自公共財政，但還是應該力行節約。如果某項目、某部門或某地區的電子政務績效水平高，但該項目、該部門或該地區的成本也高，這樣的績效要打一定的折扣。

2007年11月15日，廣州市信息化辦公室印發了《廣州市電子政務績效評估管理辦法》。該辦法規定，電子政務績效評估的主要內容包括應用績效、資源整合績效、管理與安全績效等方面。採取各部門和各區、縣級市內部自評、和協調工作組組織的外部評估相結合的方式，綜合日常工作、年中檢查、年底各項任務目標實現情況和各項評估結果，全面評價整體水平。電子政務績效評估工作程序包括年初部署、年中部門自查和自評、年底工作組檢查及綜合評議等四個主要環節。電子政務績效評估結果將作為各部門下一年度信息化建設資金預算審核和新增項目立項審核的參考依據。

如果從上世紀八十年代中期成立國家信息中心算起，我國政府開展信息化建設已經整整二十年了。記得在1986年，國務院召開了部署國民經濟十二大信息系統的工作會議，各部委紛紛成立了信息中心；黨中央和國務院的辦公自動化重大應用項目“海內工程”正式啟動；發達地區如上海市政府、天津市政府以創新精神自主開展了辦公自動化建設；這應當是我國政府信息化建設具有標誌性的一年。其後，“三金工程”的上馬，政府信息化建設的規模不斷擴大和深化。可以說我國政府在信息化建設的起步上，作為發展中國家並不落後。但是，二十年過去了，在我國經濟取得舉世矚目的巨大成就時，審視政府信息化進展，我國在聯合國經濟和社會事務部關於電子政務發展準備度的調查中，排名第57位，與我國的地位很不相稱。再審視2002年黨中央下發的關於電子政務建設的文件執行情況，令人遺憾的是，國家電子政務部署的多項任務未能如期完成。是什麼原因造成我國電子政務進展遲緩，績效不夠理想，應當深入研究和探討。可以說，這個問題解決得不好，我國“十一五”期間的電子政務建設還將受到影響，仍然會面臨巨大的風險。

在2003年召開的一次國際OA高層研討會期間，針對列入大會主題的IT治理，我國兩院資深院士張效祥先生曾經語重心長地講過：“IT治理是十分重要的，我國政府信息化建設已經搞了十多年了，付出了高昂的學費，應該通過IT治理防範風險，提高建設績效。”

張先生的遠見卓識為我國信息化健康發展，特別是電子政務持續發展、跨越式發展指明了方向。

IT治理是針對信息化建設、管理的科學理論與方法。用一句話表示，IT治理要求對信息化建設、管理做出組織化、制度化的安排。早在上世紀八十年代，基於計算機應用中出現的投入巨大但效果不理想的情況，英國首次提出，通過對最佳應用實踐的分析研究，總結歸納出具有普遍指導意義的IT管理理論、方法體系。ITIL（信息技術基礎架構庫）由此產生並在實踐中不斷發展，日臻完善。當前國際上IT治理已經發展成為以IT服務管理（ITSM）為代表的科學體系，並已形成國際標準ISO20000，得到普遍採用。其對信息系統實施的10個服務管理流程和建立的統一用戶服務職能，極大提高了信息系統的戰略地位，提高了績效，降低了風險。特別是美國國會頒布薩班斯法案后，要求上市公司的高管人員對信息系統必須實施更加嚴格的管理，更是進一步推動了IT治理的深入發展。

我國對信息化建設與管理問題也是高度重視的。早在上世紀八十年代末、九十年代初，政府領導同志就曾對此做出重要批示，要求在政府辦公自動化中不要搞“洋、新、全”，不要搞“不切實際的花架子”，“要注意採用國產設備”。辦公自動化所具有的“高效率，高技術，高投入，高風險”的特點引起廣泛重視，管理力度不斷得到加強。近年來，隨著國民經濟要害部門IT依存度的快速提高，IT治理在國內受到越來越廣泛的重視。有關研究機構和組織紛紛成立，培訓和應用諮詢正在成為我國信息化建設的重要組成部分，如財政部就連續幾年組織了IT治理方面的專業培訓。我國信息化必須加強制度化建設的問題已經納入重要議事日程。以電子政務為例，其標誌是將管理體制納入“國家電子政務總體框架”，制定“電子政務法”的前期工作已經開始。

進一步推進IT治理是解決我國電子政務存在問題的重要措施。

長期以來我國政府信息化建設的管理方式一直停留在經驗型管理階段。這種管理方式的特點是，管理效能的高低基本上依賴管理者個人的理念和能力。其最大的弊端是信息化建設難有傳承性，常常處於低水平重複建設狀態，難於完善提高和持續發展。主要表現是：

在對信息化績效起到至關重要乃至決定性作用的高層管理上，至今仍然普遍採用行政副職分管制。一是信息化只是這位分管領導眾多分管工作中的一項；二是信息化的具體工作方向、目的、方法基本上憑藉分管領導個人的理念和主張；三是對分管領導基本上沒有IT業務與管理經驗方面的要求；四是缺乏更高層面上對分管領導的協調指導；加之人事調動方面的原因，如某政府部門曾經出現過在一年內，更換過四位分管領導的情況。這五方面的管理問題，很難建立和管理統一的、規範有序的、不斷完善和發展的信息系統。常見的情況是更換分管領導之後，往往在建設和管理思路、方向、方法上發生很大變化，極易以原有系統的技術“落後了”、“不夠先進”等借口下進行所謂的系統“升級”、“改造”，甚至是推倒從來。這種現象甚至在國家要害部門的大型業務系統中也時有發生，如金融行業中的要害系統。正是這種已經落後的管理方式造成我國眾多信息系統出現低水平重複建設的情況。其實，信息技術與設備必然隨時間變化而越來越先進，但它不是也不可能是信息系統成功的標誌。信息系統成功的真正標誌是應用的深度、廣度、依存度與信息資源的完整、準確與規模；是管理創新推動和實現的高效率和低成本的績效。僅僅這一重要理念的確立就需要實施IT治理。我國電子政務迫切需要改變經驗型的管理方式，代之以制度化、組織化、標準化的管理，這是“十一五”期間各地區各部門扼制低水平重複，搞好自身建設，取得良好績效和持續發展的重要一環。

雖然我國信息化的管理體制不斷得到加強，但與形勢發展的要求還不相適應。以電子政務為例，管理體制明顯存在不夠完善、不夠健全的問題，“上無司令部，下無法律責任人”的情況成為不爭的事實。

在宏觀層面，我國電子政務的目標已經鎖定在提高黨的執政能力和政府的行政能力上，要實現跨黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院的信息資源共享和跨部門聯合應用，為全社會服務。但在管理體制上，我們卻缺乏跨大系統、跨部門的強有力的領導力和執行力，缺乏有效的協調、指導機制。雖然國家做出了及時正確的決策，但恰如2002年17號文件規定的一些任務，由於管理職責不清，組織保障不到位而難於完成。

在微觀層面，我國電子政務建設和管理的執行部門至今沒有建立起責任制，無人對失敗的信息系統承擔法律責任。一方面電子政務建設的投資規模越來越大，應用系統越來越複雜，建設與管理面臨的挑戰越來越嚴峻；另一方面政府IT部門日趨邊緣化，建設管理多頭化，專家論證形式化，無人承擔法律責任的惡果更加明顯。例如，不計行政成本的“豪華電子政務”有愈演愈烈之勢，甚至有成為變相“福利”的危險；跨部門信息資源整合共享與應用系統建設舉步維艱等等。

上無堅強有力的協調指導機構對全國電子政務實施統一領導，下無法律責任人對電子政務項目承擔和履行建設管理職責，這種狀況如不改變，我國“十一五”期間的電子政務就不可能有理想的績效和實質性的進展。是改變電子政務管理體制不夠健全、不到位的時候了。IT治理的關鍵是科學地解決信息化建設管理中的領導力和執行力問題，是機構、組織、制度和標準問題。我們急需建立高效的、自上而下的管理體制，它能夠體現科學思想和實事求是的實踐精神，保證國家電子政務戰略決策得到不折不扣的貫徹落實，能夠制定符合中國國情的總體規劃和頂層設計指導全國建設，能夠創建制度化、組織化的多部門協調和管理機制，推動跨部門應用系統的建設和管理，推動體制創新和管理創新，提高行政效率和降低行政成本。可以說IT治理是“十一五”期間搞好惠及全民的跨部門電子政務應用服務，實現跨越式發展的重要一環。

實現電子政務並非政府信息化的唯一目的。推動IT產業發展，特別是推動和扶植中國軟體產業創新、做大、做強既是電子政務健康發展的迫切需要，又是電子政務成功實施的必要標誌。發達國家的經驗證明，成功的電子政務一定會形成政府和IT企業雙贏的局面。我國的科技政策和產業政策都要求政府支持高科技企業、特別是IT企業的發展。黨中央提出構建和諧社會，建設創新型國家的偉大號召。但是審視我國電子政務的建設環境，不能不看到新出現的一些令人擔憂的管理問題。其突出表現是，在保護政府投資的名義下，不顧中小IT企業的發展要求，不惜傷害IT企業的合法權益。例如，在加強監管的名義下，不少政府主管部門，不顧國家剛剛頒布的行政許可法，紛紛出台新的行政資質審批，抬高入市門檻，加收高額行政審批費，使大批中小IT企業無法獲得相應資質，不得不退出市場，經營和發展陷入困境。據報導，我國去年的軟體產業出現衰退，今年上半年，中關村的中小型軟體企業竟有三分之二發不出工資。又如，政府與IT企業間的大多數電子政務合同，不符合合同法不說，竟然苛刻到不近情理的程度：IT企業竟然要用三年的時間才能收回全部合同款。IT企業竟然被要求大量墊付建設資金。更加令人不安的是，這些違背商業規則、違背信息化客觀規律的作法，非但在長時間內得不到解決，反而有愈演愈烈的趨勢。毫無疑問，這種犧牲IT企業利益的作法絕不可能帶給政府真正的效益。電子政務是政府業務與信息技術完美結合的產物，是政府機構與IT企業同心協力，戰略合作的結晶。任何損害IT企業的作法都將最終損害電子政務本身。

重要的是，出現這種不和諧現象的根源仍然是缺乏IT治理。以美國為例，政府實行完備的CIO制度。政府CIO不但對電子政務的建設管理承擔法律責任，還對信息產業的發展負有協調指導職責。我國電子政務健康發展迫切需要和諧的社會環境。推行IT治理，形成有利於IT企業創業、發展的和諧環境，在嚴格依法監管的同時，更加註重對IT企業的鼓勵、幫助、指導和服務，培養和造就宏大的電子政務建設大軍是政府義不容辭的職責，是“十一五”期間政府和IT企業實現雙贏的重要一環。

目前，我國一些第三方機構和不同層級的政府部門都已經開展了電子政務績效評估，在績效評估方面進行了有益的嘗試，積累了不少實踐經驗。

從評估主體上分，可以分為以下兩大類：

第一，第三方機構及其開展的評估

1.中國電子信息產業發展研究院

中國電子信息產業發展研究院受國務院信息化工作辦公室委託，從2003年開始至今，針對中央部委、省、地市、縣級政府網站連續開展全國性績效評估，是國內知名度較高的電子政務評估機構之一。圍繞“透明政府”、“服務政府”和“**政府”三個主題，對信息公開、在線辦事、公眾參與和網站設計四個主要指標展開，評估範圍包括國務院部委及相關單位網站（簡稱部委網站），省級政府網站（包括省、自治區、直轄市政府網站和新疆生產建設兵團網站），地市級政府網站（包括計劃單列市、省會城市和地級市政府網站），以及縣級政府網站（以20%的抽樣概率評測402家縣級政府網站）。指標體系按照政府網站主辦方的行政層級設定，由部委、省級、地市級和縣級政府網站的評估指標構成。

2.計世資訊

計世資訊自2002年開始連續四年開展了分別針對國家各部委、地方政府的門戶網站評估，評估標準主要包括網站內容服務和建設質量、網站功能服務、網上辦公、公眾反饋、網上監督、特色功能等指標，2005年測評的範圍包括69個國務院組成部門，31個省級政府、32個省會城市及計劃單列市、201個地級政府和129個縣級政府。

3.國脈互聯

國脈互聯信息顧問有限公司（以下簡稱國脈互聯）是一家專業從事電子政務諮詢的機構，積累了豐富的實踐經驗。幾年來，國脈互聯已實施了眾多政府網站績效評估項目，評測諮詢服務的政府客戶達百家之多，遍布全國11個省的近5000個網站。國脈互聯通過長期開展政府網站（群）的規劃和評測工作，在政府網站績效評估方面積累了豐富的經驗，並探索出一套國脈特色政府網站績效評測體系。該測評體系將各級政府、門戶及部門網站目前的發展態勢分為初級階段、中級階段、高級階段，並且通過基礎性指標、發展性指標、完美性指標等三類監測指標體系進行分別評測，而每個大類又包含一系列具體參數。同時，從2005年開始每年舉辦一次“中國特色政府網站”評選活動，以此推動政府網站建設，彰顯地方特色。

4.北京大學網路經濟研究中心

北京大學網路經濟研究中心近日發布了《中國電子政務研究報告（2006）》，完成了對我國289家地級市、32家省會城市與計劃單列市以及31家省級政府門戶網站的測評，集中對當前電子政務與服務型政府建設的七大熱點與焦點問題進行了深度評估，並且選擇具有代表性的政府網站進行實地調研與案例研究。

第二，政府自身開展的評估

目前，由政府部門自行組織的電子政務績效評估開展的不多，下面僅根據我們最近的調研列舉部分典型案例。

1.吉林省政府

吉林省政府從2003年起責成省政府辦公廳構建網際網路站評議考核指標體系，每年年底組織一次全面的網站評估工作。在2003年，省政府辦公廳採取“單位自檢、網上徵求意見、檢查組集中檢查評議”的方法，開始對市（州）政府和省政府工作部門的58個政府網站進行績效評估。2004年，省政府辦公廳出台了一系列政府網站績效評估工作辦法，制訂了規範的政府網站績效評估指標體系。此後評估指標的內容和標準逐年修改完善，將評估範圍逐漸擴大到包括省政府部門、市（州）、縣（市）的政府系統。2006年全省政府網站績效評估工作由省政府辦公廳與中國網通吉林省通信公司共同組織實施，這次對評估指標作了較大調整。根據政府網站中門戶網站和部門網站兩種不同類型，對省政府部門網站和市（州）、縣（市）政府門戶網站採用了不同的評估指標體系，分成兩類進行評估。吉林省政府通過網站績效評估帶動了各部門、各地方推進政府網站建設的積極性和主動性，幾年來吉林省政府網站建設進步很快，根據國信辦委託中國電子信息產業發展研究院做的全國網站績效評估，吉林省在全國處於前列。

2.北京市政府

北京市從2000年開始進行政府網站評議活動，每年都確定評議的重點主題。如2003～2004年度政府網站評議的主題為： “評議政府網站，檢查政務公開”，目標是為了推進“陽光政務”，提高“網上政府”的職能作用。2006年度政府網站評議工作的重點是進一步推進政務公開、深化在線服務和公眾參與，同時提高網站管理的水平和質量。北京市政府網站績效評估的突出特點是注重多方參與，評估中引入群眾評議，成立了由市政府特約監察員、**黨派人士、信息領域專家等組成的專家評議組，此外還向社會公開招聘八名群眾評議員，組成群眾評議組參加打分評議。另外，首都之窗主站點和參評各單位的網站同時開展“網民評議政府網站”活動，由網民進行在線評議。同時，北京市政府從2004年起開展電子政務績效評估工作，並把電子政務績效評估與政府部門績效評估有機結合，提高了電子政務績效評估工作的權威性和激勵約束效應。

3.計劃單列市及地市級政府

除了北京、吉林等省級政府以外，部分計劃單列市和地級城市也陸續開展政府網站評議活動，試圖通過政府網站對電子政務成效進行透視和審視。例如，青島市電子政務辦公室2003年度開始對全市64個政務網站進行評估。2004年在網站評估的基礎上開展電子政務績效評估工作，指標設立除了政府網站的政務公開和對外公共服務以外，還包括機關內部的辦公自動化應用、內網資源建設等。

安徽淮南市政府把綜合性的電子政務績效評估作為政府績效管理的重要組成部分，建立了一套黨政一體的電子政務績效評估體系，其主要內容包括執行力、公信力、回應力和發展力等四個方面。2003、2004年連續兩年對政府門戶網站進行評估，從2005年開始對全市的電子政務績效進行全面評估。評估方法是首先由各評估對象對照各自年度績效評估方案進行自查自評，並形成自查報告。市信息辦成立若干評估小組進行績效核實，其中滿意度調查由群眾評議員作為第三方組織實施。

此外，寧夏、上海、深圳等省區市也都開始了電子政務績效評估工作，中央一些部委也正積極著手準備開展。從總體上看，一方面我國電子政務建設正在進入更加註重業務應用、更加突出高效安全的新的發展階段，對電子政務績效評估的需求不斷增強；另一方面，第三方評估機構的外評估和部分省市的帶頭示範作用都對全面開展電子政務績效評估工作產生了有力的促進作用。我國電子政務績效評估工作正面臨一個重要的發展機遇期。