兩田制

兩田制，發起于山東平度農村，主要方案是將承包地分成口糧田和責任田，口糧田按人口平分，一般是每人0.4-0.6畝，只負擔農業稅；責任田則按人、按勞分配，或者以村政府的名義進行招標承包，除了負擔農業稅，還要交納一定的承包費。這種制度給地方政府較大的土地支配權，損害了不少地區農民的利益，1997年後中國中央政府不允許兩田制，地方政府逐漸收斂兩田制的推廣。

為了使這種承包方式在較長的時期內發揮作用，各地都對兩田制的承包期做了適當的規定，一般為10年-15年。在承包期內，人口發生變動，一般都採取“兩田互補、動帳不動地”的辦法進行調節。這種調節辦法是在農戶承包農田總面積不變的前提下，農戶增加人口，增加其口糧田，減少等量的責任田；農戶減少人口，減少口糧田，增加責任田。兩田制這種承包方式，使人地矛盾能夠得到適當的緩解。兩田制特別是對責任田的招標承包方式，是在農村商品經濟不斷發展過程中出現的一種承包形式。這種承包形式將競爭機制引入到承包中來，有利於土地的相對集中和採用現代化生產手段，對於加快農業商品化、專業化和現代化進程有著重要意義。1980年代初的土地改革，始終引人注目的是家庭聯產承包責任制的實行，以至於人們在描述一個時代的變革的時候，往往習慣於用“分田到戶”這個詞。然而，“分田到戶”本身並不能準確地把握一個時代的變革，在“分田到戶”的同時，仍然保留著相當部分的經營權掌握在集體手中的土地，如此，標識時代變革的關鍵詞可能並不應該是“分田到戶”，而是兩田制。溫鐵軍在《中國農村土地基本制度》中深刻分析了兩田制在中國農村的傳統，認為在人地關係矛盾的約束下，保持村社集體成員的基本生存保障是中國農村社會長久維繫的基本條件，如此，純粹的土地私有制下的一田制在中國農村的歷史上實際上並不存在。新中國成立以後，曾經在一段時間內追求過一大二公下的土地集體所有經營性質的一田制，但是，實踐效果並不很理想，因而，即便是在人民公社時代，中國農村也存在兩種性質不盡相同的土地：飼料地的存在，甚至實行過一段時間的自留地，都表明中國農村一直有實行兩田制的必要。只不過，與解放前相比，新中國的兩田制已經把土地集體經營作為主流，而私人耕作則變成了補充。新中國的兩田制的實踐與歷史上的兩田制形成了根本不同的傳統，土地的集體所有不僅延續了傳統的“耕者有其田”，保證村社集體成員的生存權的傳統，而且，還形成了土地均分，村社集體成員人人平等的新傳統。把“分田到戶”作為對舊體制的反叛的標誌，實際上仍然把新中國土地制度實踐停留在“一大二公”的想象之上，並且，也嚴重忽視了新中國的農地集體所有性質為主流下的兩田制實踐形成的新傳統。如果放寬視野，從中國農村的歷史和國情中去考察“分田到戶”的實質，就會發現，實際上，與其說“分田到戶”是一個時代的變革，還不如說這是歷史發展中的內部調整，很難說反叛的意義大於繼承的意義。

“分田到戶”以後的中國農村的大部分地區都實行了兩田制，不過，兩田制的實現形式有明顯的地方性特徵，其所內含的意義也有複雜的演繹。豫東平原上的大部分機動地與人民公社時代的集體作為密切相關，人民公社時代的林場、土坑（磚窯）、果園等非糧食生產性質的用地在“分田到戶”的時候沒有納入承包地的範圍，從而是名副其實的村委會掌握的集體經營性質的機動地。而實際上，由於歷史的原因，這部分土地並不太容易轉化成糧食生產所需，在這種情況下，作為應對人口增減性質的“機動”的意義就會削弱，當機動地實際上並不能發揮調整人地關係的作用時，就得尋求另外的解決渠道。豫東平原的農村有兩個方案：一是每個村民小組除了口糧田外，還預留部分由村民小組經營的“承包地”，從而應對人口增減與集體開支；二是進行土地調整，集體掌握口糧田的分配權力。華北平原的很多地方，集體經營性質的機動地比例極高，魯東地區的大部分村莊的機動地比例可以達到30%以上，但是，這些機動地儘管也主要種植糧食作物，卻並不具備“機動”的性質，由人口增減所帶來的土地佔有的不平衡，仍然是集體通過對口糧田進行重新分配調整得以解決的。從這個意義上看，華北平原的相當部分地區，集體的控制力是相當大的，不僅可以通過機動地實現集體組織的自行運轉，而且，還可以通過對土地的分配權實現村莊的整合，比如，豫東平原的村組兩級組織相當完善，魯東農村的村級組織普遍強勢。不過，集體組織的強勢只是表象，內含的實質是兩田制已經深入人心，尤其是經過新中國的土地集體化運動之後，土地均分的觀念更是深入人心，如此，華北平原的不少地區可以置中央政策於不顧，在規定機動地必須保持在5%以下的比例的情況下，一些地方仍然保留較多的機動地，在規定承包地三十年不變，甚至明確解釋“生不增，死不減”的情況下，仍然調整土地。並且，華北平原上的農民都習慣於這樣的思考方式：如果實行三十年不變，那麼，“三十年以後，不僅是兒子，就是孫子也沒土地”。一定時期內調整土地繼承了兩田制的傳統：一是耕者有其田，也即保持每個農民的村社集體的成員權，這是歷史以來就存在的土地觀念；二是土地均分，不僅每個村民都有村社集體的成員權，而且，這種權利是平等的。

華北平原的農村為我們演繹了“分田到戶”以後的兩田制的邏輯，這與文本上的和官方的理解都很不相同。集體對機動地的所有權和經營權的完整的控制，並不影響集體對已經承包到戶的承包地的重新分配的權力的實現。集體對對農地的控制權，1990年代末以後，不斷為中央政府所質疑，控制權也不斷遭到削弱。在主流的理解看來，村社集體定期不定期對農民的承包地進行調整，影響了農民的土地承包權，從而也就影響了土地集體所有性質的實現，而機動地比例過高，影響了農民對集體土地的權益，也是有損於土地集體所有性質的。但是，華北平原農民的生活實踐邏輯卻表明，正是因為集體擁有農地的足夠大的控制權，才有利於土地集體性質的實現。具體到對土地承包三十年不變的政策理解上，就變得很有意思，在華北平原上的農民看來，土地承包三十年不變，實質上是土地集體所有性質三十年不變，並不是農戶土地經營權三十年不變，在這種理解之下，不僅不是限制集體調整土地的權力，還進一步明確了集體調整土地的權力。華北平原的農民，甚至包括地方官員，顯然並沒有注意到中央政策“生不增，死不減”的具體意義，而是按照自己的生活邏輯和治理實踐來理解農地制度的“集體”性質。如此，對於華北平原上的農民而言，“分田到戶”並不能真正標識農村社會的變革，換一個視角看，人們對土地集體屬性的堅持，既融合了歷史以來的村社集體成員權的老傳統，又融匯了新中國的土地制度實踐形成的村社集體成員人人平等的新傳統，從新傳統的意義來看，這是與“分田到戶”的極端形式想悖的，因為在主流理解下的土地承包三十年不變，甚至是“永遠不變”的情況下，土地不均是必然結果，這並不符合人們的土地均分的生活邏輯。

兩田制的堅持，並不僅僅是農民生活邏輯的演繹，在很大程度上，也是基層政權治理實踐的表現。川西平原農村實行的兩田制和華北平原，或者說全國大部分農村地區的兩田制有很大的差別，簡單地說，川西平原的兩田制是以“公田制”為基礎的。按照當地老百姓的說法，公田既是機動地，又是添人進口的預備田，所謂的機動地，即一旦有佔用集體耕地的需要，就從公田裡面劃歸出去，所謂預備田，即發生人口變化時，公田比例會隨之發生改變。從具體的實踐效果來看，公田的“預備田”性質是日常性的，每年都會出現土地調整，而“機動地”作用的發生倒是不常見，除非出現政府征地、集體修路修渠等情況，因而，川西平原的“公田”相對於別的地區的“機動地”而言，在解決人地關係變化的“機動性”上要明顯得多。實現公田的“預備田”性質的具體操作路徑在於“動賬不動田”，集體耕地在賬面上表現為兩種性質的耕地（公田和口糧田），而且，這兩種性質的耕地平均分解到戶，換言之，每個農戶的耕地都包含公田和口糧田。口糧田是按人頭絕對平均的，而公田則可能變化，這是動賬不動田的結果：打個比方說，一個三口之家，耕地面積按照人均0.8分計算，一共有2.4畝耕地，如果規定的口糧田為0.5畝/人，那麼，這戶人家則耕種有口糧田1.5畝，公田0.9畝。如果這家人增進了一口人，則可能動賬不動田，即四口之家仍然耕種了2.4畝田，但是，口糧田增加到了2畝，公田相應地就只有0.4畝了。動賬不動田的基礎在於耕種口糧田和公田的責任義務是不一樣的，口糧田不用承擔任何的負擔，但是，公田則需要承擔農業稅費。如果土地增減比較大，則動賬不動田並不能解決問題，比如，同樣是一戶只有2.4畝耕地的農戶，如果有6口人，按人均0.5畝的口糧田計算，並不滿足3畝地的底線，在這種情況下，至少有一口人是沒有口糧田的，在當地人看來，顯然不合理，如此，必須動賬又動田。公田制下的兩田制，實行的是“一年一小調，三年一大調”的土地調整政策，而不是華北平原廣泛實行的“三年一小調，五年一大調”的農地政策。從政策實踐的效果來看，公田製為基礎的兩田制無疑很好的恪守了“耕者有其田”的老傳統以及土地均分的新傳統，相對於並沒有明顯的添人進口之預備田性質的其他地區的機動地而言，公田更能體現這兩種土地觀念。但是，公田制的更為精妙的地方可能還在於它還構成了鄉村治理的一個關節點，公田較好地調整了基層政權與農民的關係。“分田到戶”以後，中國農村的大部分地區面臨著國家如何面對分散的農戶的問題，在基層政權缺乏對承包地的足夠的控制權的情況下，容易陷入由“釘子戶”所造成的治理困境當中。但是，川西平原的鄉村治理問題並沒有如別的地區表現突出，這相當大程度上應該歸功於公田制下基層政權對土地的較強的控制力。一旦每個農戶都在口糧田的保證下實現了基本生存保障，公田制就內含了利益調節機制，基層政權可以通過每年的公田分配權實現治理目標。並且，關鍵還在於，因為稅費來自於公田，使得基層政權必須提供相對完善的公共服務，這樣才能在保證農民的土地收益的同時獲取公共治理的財政基礎。從一定意義上看，之所以可以實行公田制，通過調整耕種公田的多少來實現村民的公平感以及理順基層政權與農民的關係，在於土地產出的效益是可以保證的。川西平原得天獨厚的自然條件，為土地效益的實現提供了基礎。但是，如果遭遇到連基層政權本身也無法抗拒的因素，導致土地的收益無法保障時，那麼，公田制就無法實行，兩田制也無法實現，鄉村治理就有可能陷入困境。1990年代末，川西平原一些長期實行兩田制的地方，因為公田承擔的稅費過高，公田的利益調節功能喪失，迫使基層政權實行一田制，實質是將所有的農業稅費平攤進所有土地當中，而不是只平攤到公田當中。然而，一旦土地的收益恢復平衡時，基層政權的治理可以很快地適應過來，兩田制被重新採用，從而使得鄉村治理重新平衡。稅費改革以後，大部分農村地區因為進一步加強了一田制，集體對土地的控制權進一步削弱，鄉村治理陷入了新的困境當中；種種制度實踐（典型如一事一議制度）的良好反應表明，川西平原上的鄉村治理狀況適應了新時期的農村形勢變化，這不能不說與當地堅持兩田制的實踐相關。

兩田制的意義在於，它不僅切合了中國人地關係高度緊張的基本國情，而且，長期的兩田制實踐，已經切合了中國農民平等擁有村社集體成員權利的傳統。更進一步看，兩田制還為鄉村治理的實踐提供了支點，甚至還較好地解決了“分田到戶”以後國家和農民的關係如何銜接的問題。值得關心的現象是，近年來的農地制度實踐，有簡單地回歸一田制的趨向，這種制度實踐，已經在一些農村造成了治理困境，鄉村治理如何在這種有悖於農民的生活邏輯的制度實踐中獲得新的平衡，是一個值得深思的問題。

90年代后，“兩田制”在向全國推廣過程中，由原來的農民自願實施，變成了強制推進；“兩田制”的實施，變成純粹向農民徵收更多“承包費”，農村幹部也借“兩田制”中飽私囊。“兩田制”偏離了原本的初衷。

曹錦清在其《黃河邊的中國》一書中，專門論述了“兩田制”在基層實際執行情況。

“兩田制設計者的用意不錯，但具體執行起來卻有弊無利。兩田制的具體執行者是村委，尤其是村支書、村長、會計幾個人。這5%的積累田往往由村裡少數幾個幹部給私分了，至於他們繳不繳租金，繳多少租金，只有他們自己知道，村民是不曉得的。即使村委能得到這筆租金，是否用於村內公共事務，根本沒有保障。農民的原先負擔，也沒有因此而有所減輕。所以，村民們對兩田制的怨言不少。假如某村有別3000畝耕地，按5%計，全村積累地150畝，如果把原先分攤到這3000畝土地上的農民負擔轉嫁到95%的承包地上，這不反而增加農民負擔嗎？又假如積累地的年租金每畝150元，150畝，不就是2.25萬元了嗎？這筆錢很有可能給村幹部們多吃多分掉了。所以，兩田制的普遍推行，一是反給農民增加負擔，二是給村千部提供一個腐敗機會，實在有弊無利。”

“林縣缺地少水，所以農民只得向外尋找生活出路。壞事反成了好事。我們正陽恰恰相反，因為人均耕地較多，專向土地討生活的傳統生活方式至今得到保存，向外謀求發展機會的壓力與動力不足。近幾年來，有人開始外出打工，但勞動力市場也被別人擠得滿滿的。賠了路費，還得回來。近十餘年的唯一變化是，擁有手扶拖拉機的農戶逐年增多，因為耕地較多，需要用拖拉機。

農村不民主是“兩田制”好事變壞事的原因之一

一般情況下，責任田及其租金都由村委分配和管理的。其法理依據是 《中華人民共和國村民委員會組織法》（下稱《組織法》）。依據《組織法》規定，“村民委員會依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”

同時《組織法》規定了村委由村民直接選舉產生，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”

雖然《組織法》規定了村委由村民民主選舉產生，但是現實中，大部分村委(鄉村幹部）的人選，若非由上級指派就是被有權勢的家族所控制。正因村委不是由村民選舉產生，不受村民的監督和約束，在“兩田制”分配“責任田”時，責任田以及承包費都被村裡幹部私分了。可以說，基層缺乏民主是“兩田制”是好事變壞事的原因之一。

1997年，強制實施“兩田制”的地區佔83.5%

鄉鎮一級政府在推行“兩田制”過程中有利可圖，所以都熱衷強制推行“兩田制”。“兩田制”實施后，“個別地方”強行將農民的承包田集中起來，以多收承包費為目的，使社區內農民失去了一半多土地的使用權。據農業部1997年對全國23個省區統計，採取行政手段推進“兩田制”的社區，占實行“兩田制”的社區總數的83.5%，條件成熟實施“兩田制”的，農民自願的社區僅為16.7%。

1997年，中央明令禁止推行“兩田制”

鑒於“兩田制”問題多多，中央與1997年下發文件明令禁止推行“兩田制”，同時也承認地方政府假借“兩田制”之名變相收回農民承包地，增加農民負擔：“認真整頓“兩田制”。八十年代中期以來，一些地方搞“兩田制”，把土地分為“口糧田”和“責任田”，主要是為了解決負擔不均和完成農產品定購任務難等問題。但在具體執行過程中，也出現了一些問題。有些地方搞的“兩田制”實際上成了收回農民承包地、變相增加農民負擔和強制推行規模經營的一種手段。中央不提倡實行“兩田制”。沒有實行“兩田制”的地方不要再搞，已經實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓。”（《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》，中辦發[1997]16號 一九九七年八月二十七日）

2003年後，部分農村自發實施“兩田制”

當然，從上述種種事實看出，“兩田制”在實施過程中，的確產生諸多問題。但是，問題是中國地域差別很大，這種一刀切的方式是否合適呢？農村研究學者李昌平講述了在中央禁止推行“兩田制”后，部分農村自發實施“兩田制”。

“1997年，我調離周溝鄉，趙家村的“兩田制”因失去了“地方保護”而夭折，土地強制性地分回從前的承包戶，撂荒現象非常普遍，外出打工者普遍不能主動上繳“農民負擔”。不僅如此，由於村委會違反土地承包合同，不得不承擔賠償責任。趙家村由全鄉的先進村，一下子又回到了後進村的行列。

早知今日，何必當初！

可是誰都沒有想到，2003年後，農民負擔大幅下降，低於1994年的水平了。趙家村在沒有鄉鎮工作隊領導的情況下，自發恢復了“兩田制”，周邊的村莊也推廣了趙家村“兩田制”。最近有朋友告訴我，我原來工作的棋盤鄉，有不少村也自發推行了“兩田制”。儘管中央文件和“土地承包法”都不支持“兩田制”，但隨著農民負擔的減輕，種地收入增加，土地轉讓成為可能，“兩田制”又開始不推自廣。”（李昌平：《大氣候：李昌平直言“三農”》，陝西人民出版社）

“兩田制”的命運，可以折射出中國農村改革的命運。如果農村改革無視客觀條件和農民意願，用行政命令強制推行，極容易走向其初衷的反面。或者我們需要問的是，誰是農民改革的主體？按照誰的要求改？