京津冀空間規劃

《生態文明體制改革總體方案》提出要加快編製空間規劃，要整合目前各部門分頭編製的各類空間性規劃，編製統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃範圍為市轄區）三級。研究建立統一規範的空間規劃編製機制。鼓勵開展省級空間規劃試點。編製京津冀空間規劃。

一是過度的政府干預與放任的市場環境。一方面，多年來從中央到地方，大量優質公共服資源（教育、醫療、文化）與重大設施（如奧運）、國家級政策在北京過度集中，造成北京與周邊地區之間存在巨大的發展機遇落差，吸引了周邊乃至全國大量人口向北京集中。另一方面，社會主義市場經濟體制建立以來，市場監管不力，沒有形成全域開放、公平的資源價格體系；監管體制缺位。特別是北京的土地、水、電等資源價格偏低，大量一般製造業、物流業等非首都功能在中心城區“井噴式”發展。與此同時，以環境為主的監管體制缺位，尤其是對不符合區域生態環境承載力的產業、功能缺乏監管，對農村地區的無序盲目發展缺乏合理引導。上述兩方面原因的疊加效應，不僅造成北京的“大城市病”，也拉大了區域之間的差距，進而引發區域性生態退化危機。

二是從“京畿”到“京津冀”的歷史包袱長期積累，管理體制問題突出。元、明時期，兩朝延用區域中央直轄管理體制，轄區內多府並存；清朝時期，直隸設省，採取督府并行管理體制，京畿地區的地方行政管理體系完全服從中央。但民國以後，京津區劃從“小市”變為“大市”，不僅行政區劃面積逐步擴大，行政等級也從附屬河北變為平級，優勢資源隨著行政管理架構而高度集中；而河北省的省會在1913至1968年間多次搖擺，不僅影響其主要城市重大功能與設施的布局，也造成了資源配置的嚴重浪費。

市場主導與政府有為管理的結合。合理界定政府的空間管理事權，強化政府對於區域規劃的引導和對經濟發展外部負效應的約束，使區域之間的發展機會公平化，使公共服務配置均等化。與此同時，應通過頂層設計發揮出市場配置資源的決定性作用，促進人口與經濟要素在區域內合理流動，提高空間資源和設施的使用效率。如在對待特大城市的人口和功能疏解問題上，應通過規劃手段、經濟手段和政策手段等的結合，合理調控特大城市人口規模和分佈。

底線管控與長效機制的結合。在立足區域發展的長遠價值目標下，突出生態本底的保護與管控。以區域資源與生態環境承載力為前提，以區域生態格局為本底確定城鎮發展規模與空間布局。同時，應在明晰各級政府空間管理事權基礎上，加強對空間資源管理的長效協同機制，強化“負面清單”管理；建立相鄰地區之間的協同發展長效機制，引導重大項目的區域共建，促進空間資源的合理配置。

處理好局部發展權利與全局利益的關係。京津冀的協調發展涉及其中所有的發展主體，但由於不同發展主體的發展水平、發展條件各不相同，因此需要在區域發展目標共識、區域發展準則共守的基礎上實現協同發展。當前，疏解北京非首都功能是促進區域協同的良好契機，應強化京津冀各方聯動、平等和協商的機制，促進三地功能協同與產業創新聯動發展，並進一步提升城鎮的空間聚集效能，逐步完善宜居的區域城鎮體系布局。

規劃三條主線。一是以綜合承載力分析為基礎，科學分析區域的人口、用地規模和空間布局，實現生態文明建設貫穿京津冀協同發展的全過程；二是以協同發展、創新驅動為原則，建立區域一體的功能體系與和諧宜居、結構合理的現代城鎮體系，實現區域競爭力的整體提高；三是以提高區域空間品質為目標，在體制機制上創新，實現京津冀區域治理的現代化。即底線思維理本底，戰略思維謀發展，創新思維促管控。

規劃指導思想。圍繞“五化”協同發展戰略部署，立足於京津冀空間規劃“一盤棋”的總體要求，強化各項中央國務院各項協同發展指令的落地，統籌布局生態、生產和生活空間，保護好各類戰略性空間資源，引導各項重大區域性功能、交通能源等重大設施與城鎮體系協調發展，促使區域發展的綜合效益最大化，建立起京津冀空間規劃體系。在理清中央政府與省級政府的空間管理事權基礎上，面向可實施、可監督和可評估的總體要求，梳理空間規劃編製內容，建構出一套簡政放權和有效管控的協同規劃管理機制。協同規劃管理機制包括規劃實施手段、監督管理手段和評估手段三個方面。

按照“功能互補、區域聯動、軸向集聚、節點支撐”的布局思路，以“一核、雙城、三軸、四區、多節點”為骨架，推動有序疏解北京非首都功能，構建以重要城市為支點，以戰略性功能區平台為載體，以交通幹線、生態廊道為紐帶的網路型空間格局。

“一核”即指北京。把有序疏解非首都功能、優化提升首都核心功能、解決北京“大城市病”問題作為京津冀協同發展的首要任務。

“雙城”是指北京、天津，這是京津冀協同發展的主要引擎，要進一步強化京津聯動，全方位拓展合作廣度和深度，加快實現同城化發展，共同發揮高端引領和輻射帶動作用。

“三軸”指的是京津、京保石、京唐秦三個產業發展帶和城鎮聚集軸，這是支撐京津冀協同發展的主體框架。

“四區”分別是中部核心功能區、東部濱海發展區、南部功能拓展區和西北部生態涵養區，每個功能區都有明確的空間範圍和發展重點。

“多節點”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢台、衡水等節點城市，重點是提高其城市綜合承載能力和服務能力，有序推動產業和人口聚集。

第一，強化三類重點管控，確保可持續發展底線，並強化自上而下的規劃管理與監督檢查機制。首先，確定城鎮發展禁限建區。在生態紅線基礎上，劃定禁止建設區、限制建設區，對開發建設行為實施分級管控。其次，重點管控跨界衝突地區。重點對環首都地區（通州-北三縣、北京新機場周邊地區）、渤海灣區、天津境內的北京及河北所屬農場規劃建設實施統籌管理。第三，梳理政策扶持地區：集中扶貧連片區、張承生態涵養區、縣鎮治理試點地區。區域管控的重點是跨界衝突地區，如北京新機場周邊地區、北京通州與廊坊北三縣地區，這類地區需要由中央政府出面編製跨界區域一體化發展規劃，聯合劃定城鎮開發邊界，共建環首都“生態綠環”，推動跨界重大交通設施貫通；圍繞規劃管理要完善包含中央、省市政府的規劃建設管理機構。

第二，制定相關配套政策。首先，建立區域綠地的建設配套政策。其次，探索跨區域合作配套政策。。第三，試點縣域農村地區轉型發展配套政策。第四，其他相關配套政策。在海綿城市、生態城市、地下綜合管廊建設等方面給予支持。

第三，落實“京津冀空間一張藍圖”，通過規劃指引推動三地分工協同發展。首先，按照控制增量、疏解存量、疏堵結合的原則，控制人口和用地規模。其次，積極調整中心城區功能，提升空間品質。引導北京郊區新城向區域新城升級，提升城市現代化治理水平。中心城區嚴格控制新增開發建設；利用存量空間創造混合功能發展與創新空間，保留創新人群創業的低成本空間。第三，繼續加強生態修復與環境治理。修復與建設環北京三道綠化隔離帶，建設六條綠楔，並保護城市通風廊道，實現環首都國家公園體系建設。第四，推動北京舊城的整體品質提升與活力重塑。嚴格按照法律法規和歷史文化名城保護規劃的控制要求，保護和恢復古城整體風貌，重塑東方古都獨特魅力；優化提升代表國家形象的城市公共空間環境和國家精神文化紀念場所。舊城要按照“修補原肌理、修復原生態、修整舊城區、修繕古建築”原則，在保護好衚衕等歷史文化街區整體風貌基礎上加強人性化設計，營造精緻和諧的氛圍。第五，充分運用財政稅收等政策手段，抑制中心城區的過度建設。如新增交通擁堵費、擁擠資源稅等。

“人-地-經濟-環境”協同機制

首先，應遵守人與自然和諧共生原則，促使城鄉發展模式轉型。第一，城市發展應不破壞既有生態安全格局，降低生態價值，且不突破區域環境容量；城市擴張應立足於本地氣候、植被和水土資源條件，採取低衝擊模式。第二，從原來的資源無限消耗到綠色循環發展，強調實現土地資源的“存量挖潛、增量提質”，強調水資源的循環利用、垃圾的資源化和無害化；同時強調建立起生態環保、低排放的綠色產業體系。第三，注重區域生態多樣性、文化多元性的保護，城鄉建設應嚴格避讓生態紅線。

其次，應遵守“市場主導、共同發展、循序漸進、因地制宜”的可持續發展原則，促使城鎮的理性擴張。第一，要從各自利益到區域整體利益：區域的生態共識目標和價值理念應成為各行政主體、各開發主體和個人共同遵守的原則。第二，要從擴張式發展到可控範圍的理性發展：城市功能培育，設施建設，環境營造應建立在財政、產業的可持續發展基礎上，實現人口聚集與土地開發相協調。

再次，應以人的全面發展為原則，建立起就業、民生為導向的城鎮化動力體系。在促進城市群產業結構優化升級下，應適應城鎮化發展趨勢和需求努力擴大就業，在小微企業發展、社區服務經濟等方面有更大作為。目前京津冀地區人口流動呈現出向京津兩地集中和大量適齡勞動力留在農村地區的兩極化分佈特徵，為了更好地促進勞動力與產業升級相匹配，應鼓勵區域次級中心城市、縣（市）城區通過發展服務經濟擴大就業，實現更多人口向城市聚集。

方法論的“一體化”。即一體化的本底認識，一體化的空間謀划和一體化的有效管理。一體化的本底認識是前提，涉及區域的自然、歷史、人文等條件，是一切發展的基礎；一體化的空間謀划是核心，涉及區域的職能體系和空間組織，以及生態、交通、產業、文化、公共服務、市政基礎設施等支撐體系，缺一不可；一體化的有效管理是保障，涉及區域空間管理制度、城鄉一體的體制機制等方面，這是實現區域治理創新的根本所在。

作為國家戰略的京津冀協同發展，有著我國城鎮密集地區的典型特徵與問題，概括起來包括：區域發展差異與差距顯著，人口規模龐大且分佈高度密集，空間資源開發與保護矛盾尖銳，行政區劃等體制因素制約明顯。解決京津冀的空間協同發展問題，對於探索我國城鎮密集地區的規劃轉型具有十分重要的示範意義。京津冀空間協同規劃的新範式包含如下三個方面。

一是立足深度協同的系統論，堅持“底線思維理本底，戰略思維謀發展，創新思維促管控”的規劃方法論，這是頂層設計的思路。這種頂層設計既兼顧了自上而下政府的有限公共干預，避免外部負效應；也兼顧了自下而上的政策試點突破，為解決區域差異化、多樣化問題提供了方法。

二是，明確了政府的有限公共干預內容，界定了政府與市場的邊界，明確層級政府的事權。特別是京津冀空間協同規劃堅持了“承載力、競爭力、管制力”的區域協同規劃綱領，是政府公權的直接體現；同時明確不同地區政府，不同層級政府各自的權利清單、責任清單、負面清單。特別需要指出的是，京津冀是我國長期政府過度干預，又存在權責空間缺位的地區，解決機制矛盾就必須通過強制的自上而下管制力來推進協同，避免最差；但對於長期的協同發展則應是構築新的協同發展規則，發揮市場的主導作用來推動協同。

第三，京津冀空間協同規劃體現了長遠可持續發展目標與近期實際行動的有機結合。本次規劃除了構築符合區域整體利益和生態環境承載力的城鎮體系、區域生態安全格局、城鎮開發邊界、“六大網路”等內容，也明確了三地的協同規劃任務及近期行動計劃，為規劃目標在北京、天津總體規劃和河北省城鎮體系規劃中的落地奠定了基礎。