新縣制

清朝末期，實行“新政”，決定在基層實施自治，廢除了延續數百年的保甲制度，因此清末民初的縣以下鄉級基層組織就處於複雜多變和紛亂無序狀態。這種狀態一直延續到國民黨政權建立以後。1928年9月，南京國民政府第一次公布《縣組織法》，規定縣以下的組織依次為區-村（里）-閭-鄰四級。1929年6月，國民政府又公布了《重訂縣組織法》，將村裡改為鄉鎮，縣以下仍分為四級：區-鄉（鎮）-閭-鄰。具體規定為5戶為鄰，5鄰為閭，百戶以上的村莊為鄉，百戶以上的街市為鎮，鄉鎮戶數最高不得超過1000。10至50個鄉鎮組成一區，每縣劃分為5到10個區。與此同時，國民政府標榜孫中山所倡導的地方自治，先後制定了各類自治法規。據1932年蔣介石稱，現行自治法規達40種以上，條文共597條，各省頒行的自治單行規程和實施細則尚不在內。按照國民黨中央所制定的實施自治的具體計劃，在1934年底以前應完成縣自治。但事實上，這個時期的地方自治與晚清地方自治如出一轍，徒托自治之名而已。區民大會、鄉鎮民大會以及閭鄰居民會議沒有一地真正舉行過，區及鄉鎮的監察委員會也有名無實。即使在國民黨能控制的長江中下游數省，縣以下組織也“徒具形式，毫無內容”，名稱紊亂不一，人選更是雜濫。區以下的鄉鎮閭鄰組織鬆懈，有名無實。

因此，這個時期國民黨政權的垂直滲透尚停留在縣衙一級。“一切政令逮縣之後，即等於具文，無法推進”。一縣之大，“僅恃一端拱縣城之縣長”治理，縣長政令甚至難出縣衙門。1933年，行政院農村復興委員會派調查人員到浙江、江蘇等農村調查，在浙江東陽縣，調查人員向縣府詢問該縣經濟社會情形，而縣長以“縣府中人素不下鄉，故情形並不熟悉”相答。因縣長及其佐治人員來自外地，語言不通，平時足不出縣衙。這種情形在當時相當常見。為了扭轉基層渙散的局面，國民政府決定恢復保甲制度，先在江西試行，1934年推行全國，同時在縣以下建立區署，作為正式的官僚機構。這是中國幾千年來首次在縣以下建立正式的行政層級。

但是，各省在實際推行過程中，其縣以下的組織名稱和層級數亦紛繁互異，有的一省一制，有的一省多制。在長江流域各省，縣之下，保甲之上，有的設區、鄉鎮或區、聯保，有的只設區，區之下為保甲，也有的不設區，縣以下為鄉鎮。至於國民政府直接統治的長江流域以外各省，其基層政制之紛歧則更明顯。如河北省各縣多為縣-鄉鎮-間-鄰制，山東為縣-鄉鎮-村制，山西為縣-區-村裡-閭-鄰制，廣西為縣-區-鄉鎮-村街-甲制。由於這些省區只是名義上奉國民黨“正朔”，縣以下基層政權組織自成一體，保甲制度在這些省區並未真正推行。

抗戰軍興，人力、物力需求猛增，國民政府更加意識到加強基層控制的重要性。1938年4月，國民黨臨時全國代表大會通過了《抗戰建國綱領》。明確規定“實行以縣為單位，改進並健全民眾之自衛組織，施以訓練加強其能力，並加速完成地方自治條件，以鞏固抗戰中之政治的社會的基礎，並為憲法實施之準備。”在這種背景下，國民政府就推出了“新縣制”。

在國民黨五屆四中全會上，蔣介石作了《改進黨務與調整黨政機構關係》的報告，提出在保甲制度的基礎上設計的“縣以下黨政機構關係草圖”，並附以詳細的圖例解釋。草案草圖發表后，經中央執行委員會和最高國防會議決定，成立縣政計劃委員會，在川、湘、贛、黔、陝五省選定試辦縣份。 1939年1月，國民黨五屆五中全會決議，“試行新縣制之縣應予增加”，“新縣制應由政府作成條例公布”。同年6月，蔣介石在國民黨中央訓練團黨政訓練班作了“確定縣各級組織問題”的講演。這個講演，根據他1938年提出的“縣以下黨政機構關係草圖”，就黨政關係、行政組織、民意機關三個問題詳加闡述。他說：“本案之根本精神，在於喚起民眾，發動民力，加強地方組織，促進地方自治事業，以奠定革命新中國成立的基礎”。

根據蔣介石的兩個講演，國民政府於6月在行政院下特設立縣政計劃委員會，由36名委員並聘任177名專家學者為專門委員，起草了《改進縣以下地方組織並確立自治基礎方案》。經中央執行委員會、國防最高委員會反覆審核修改，改為《縣各級組織綱要》，經蔣介石“最後修正”，於9月19日交行政院頒布。為區別之前的縣制，這一新制度就稱為“新縣制”。

《縣各級組織綱要》頒布后，國民政府行政院子10月訓令各省“同時普遍實行”。12月底，又命令全國各地“應無分敵後和前方後方，一律遵照施行。戰地各縣，尤須盡量提前完成”；為推進實施，國民政府又頒布了《縣各級組織綱要實施原則》，要求“三年中一律完成”。並要求各級黨政部門將此列為抗戰期間國內“政治上最重大而最切要之問題”。

1940年1月，行政院通令全國開始實行新縣制。在實施中，國民政府又進行頒布了一批與保甲制度有關的條例，如《警察保甲及國民兵聯繫辦法》、《各縣保甲整編辦法》、《鄉（鎮）組織暫行條例》等，使新縣制更具體更完備。經過3年實施，原本“一律完成”，但由於種種原因，未能如願。據國民政府主計處統計局報告，到1942年底，在19個省的1469縣中，只有944個縣才實行了新縣制，佔64%，調整了1053個縣政府，建鄉鎮公所25069個，保辦公處318367個。

鑒於新縣制未能如期完成，1942年11月國民黨五屆十中全會不得不“規定縣政中心工作及分期推行地方自治事業之程限”，嚴令各省縣務須在1945年底完成新縣制。國民黨中央強調，在內政上“實施新縣制”仍為“全國上下之中心工作”。從1943年起，在國民政府督飭下，各省繼續推行新縣制。據國民政府主計處統計局公布的數字，到1944年底，全國1362個縣、局（縣級管理局）中，已有1107個實施了新縣制，佔81.2%，調整區署1266個，建保辦公處343823個。至於民意機關，只有少數縣“開始籌備工作”，直至1945年5月，“各地民意機關迄未建立”。此後隨著內戰爆發，新縣制逐漸退出歷史舞台。

《縣各級組織綱要》分為10章：（1）總則；（2）縣政府；（3）縣參議會；（4）縣財政；（5）區；（6）鄉（鎮）；（7）鄉（鎮）民代表會；（8）鄉（鎮）財政；（9）保甲；（10）附則。計60條。歸結起來主要有14項地方自治工作：

1.編查戶口；

2.規定地價；

3.開墾荒地；

4.實行地方造產；

5.整理財政；

6.健全各級行政及自治機構；

7.訓練民眾；

8.開闢省縣鄉技通及電話網；

9.設立學校；

10.推行合作；

11.辦理警衛；

12.推進衛生；

13.實行救恤；

14.厲行新生活，禁絕煙賭，改良網俗，養成良好習慣。

綱要強調“縣為地方自治單位”。縣，則依據其面積、人口、經濟、文化、交通等狀況分為三等至六等，設縣長1人。縣政府內設民政、財政、教育、建設、軍事、地政、社會等各科。縣下為鄉（鎮）公所、保辦公處、甲。鄉（鎮）設民政、警衛、經濟、文化四股。保設民政、警衛、經濟、文化幹事。甲不設辦事處，由甲長執行或開戶長會議決定。區的劃分以15鄉（鎮）至30鄉（鎮）為原則，設區長1人，指導員2至5人。鄉（鎮）的劃分以10保為原則，設鄉（鎮）長1人，副鄉（鎮）長1至2人。保的編製以10甲為原則，不得少於6甲多於15甲。甲的編製以10戶為原則，不得少於6戶多於15戶，設甲長1人。

新縣制中，區不作為一級行政或自治組織，只是“縣府之輔助機關”，其主要任務是“代表政府督導各鄉（鎮）辦理各項行政及自治事務”，只起上傳下達，監督輔導地方自治的作用。此外，縣還設立合議制的縣政會議，以防止縣長專權。縣還設縣參議會，鄉鎮設鄉鎮民代表大會，保設保民大會，甲設戶長會議，基層幹部人員以達到民選為目的。

縣長必須為國民黨員，縣政府的科長、鄉（鎮）保長均須“經訓練合格者”才能充任。縣以地方武裝自衛、鄉（鎮）為鄉（鎮）國民兵隊，保為保國民兵隊，甲為甲國民兵班、各級隊長分別由鄉（鎮）長、保長兼任。教育方面，鄉（鎮）設中心學校，保設國民學校。鄉（鎮）保長兼任校長。學校教師兼任鄉（鎮）保幹事等職。

新縣制的“基本指導方針是管、教、衛、養四方面同時並進。所謂“管”就是編查戶口，健全機構；“教”就是設立學校、訓練民眾；“養”就是確定地價、開荒造產、整理財政、開闢交通、推行合作、實施救恤；“衛”就是辦理警政，推行衛生。在管、教、養、衛一元化原則下，把行政組織、軍事組織、教育組織三位一體，是“新縣制”制度結構的一個重要特質。

“新縣制”的實行，或多或少也取得了一定成效，對於抗戰時期的民眾組織和民眾動員起到了一定的作用。國民政府總結其作用如下：

充實基層組織。共調整縣政府組織1106縣，成立鄉鎮公所30470處，尚有各種橫的組織，如合作社、衛生所、國民兵隊、中心學校、造產委員會、調解委員會暨各種民眾團體。

加強幹部訓練。計成立省訓練團21個，區訓練班26個，縣訓練所743個，訓練幹部逾90萬人。

促進民權行使。辦理公民登記，舉辦公職候選人檢核，成立各級自治會議，計有13省已成立保民大會，321縣設立臨時參議會。

提高民智水準。計成立鄉鎮中心學校23318所，保國民學校172335所，在學兒童已達2000萬以上。

厲行民眾組訓。以國民兵隊為組訓之核心，受訓國民兵已達1650 萬人。

改善人民生活。以清理地方公產、厲行鄉鎮造產，而裕經費來源，同時推行合作制度，救濟撫恤，修築道路。計設立衛生院 811 處，分院137處，衛生所1158處。

1.充實基層組織

2.加強幹部訓練

3.促進民權行使

4.提高民智水準

5.厲行民眾組訓

6.改善人民生活

但是“新縣制”增加充實了各級機關的組成與功用，從加強地方治理的角度看有其必要性，但也難免增加“吃財政飯”的人員編製（較戰前大約增加了一倍左右），加上各種事業的舉辦，處處需要花錢，在國家財政投入有限的情況下，只能從地方索取，從而增加了地方財政負擔，地方官吏再通過各種方式將此轉嫁給地方士紳尤其是廣大農民，不能不引起地方士紳和農民的強烈不滿、抵制乃至反抗，結果，本為加強國民黨地方控制力和統治力的“新縣制”改革，反在一定程度上減弱了國民黨的地方控制力和統治力。

• 忻平：所謂新縣制，實質上是國民政府為鞏固加強其在鄉村基層統治而採取的一項自救措施。在抗戰這一特定的歷史條件下，新縣制這一地方政制改革，蘊含著進一步集權、加強官僚統治的反動趨向和被迫開放民主、有一可能進行地方自治的進步趨向。在大敵當前的形勢下，兩種本質上根本對立的趨向，共存於一個統一體中，互相容納，共同為抗戰服務，成為抗戰時期中國政治格局中的一個前所未有的奇特的歷史現象。進入解放戰爭時期，民主力量要求廢棄已成為“地方自治”軀殼的新縣制，建立從中央到地方的真正民主自治的政治制度，“民主憲政”已成為不可遏制的發展趨勢，而此時的國民黨日益走向反動，力圖以新縣制加強集權獨裁。這時的新縣制己無任何進步積極可言了。

• 王奇生：以往學術界普遍認為，國民黨執政時期，國家官僚機構只比帝制時代下降一級。這一看法只適用於“新縣制”實施以前的情形。“新縣制”實施后，國民黨政權進一步由區級下沉到鄉保。鄉保成為1940年代國家政權與地方社會之間的交接點。國家政權的擴張和滲透達到了歷史上前所未有的程度。

• 奧村哲：新縣制的實施以及在該制度下進行的人、物、財徵收，不可避免地給地方社會帶來極大的困難與混亂。當然，問題還不止於表面上的困難與混亂。在地方社會內，不管充滿怎樣的矛盾與對立，人們生活中的重要部分最終仍被保或鄉組織所操控，導致極大的利益衝突，並生成相互激烈對抗的社會關係。農民變成保民、鄉民，不得不將自身的問題置於保、鄉組織中，而保、鄉乃至縣又通過省級機構與國家產生緊密的聯繫。雖然在這一過程中並沒能直接催生出全社會的共識與國民意識，但不可否認的是，隨著歷史的進程，這成為人們漸次轉變為國民的開端。事實上，基層社會的民主化、社會共同意識的形成等問題也發端於此。