農村基層法律服務研究

內容簡介

對於項目主持人而言，這只是一個偶然的機遇和即興的項目，但這個項目的運作，卻凝聚了不同領域、不同身份、不同利益、不同地區和不同國度的人共同關注和參與。來自不同領域的學者，從不同角度對農村基層法律服務狀況產生如此共同的興趣，或許因為農村問題在中國問題中的突出地位，或許因為基層社會在整個國家中的地基性意義，或許因為法律服務在中國社會中的整體狀況令人焦慮，或許因為農村基層社會法律服務環節異常薄弱……無論如何，對於中國農村基層法律服務狀況的關注、了解和研究並不像它所“應當”獲得的地位那樣令人樂觀。當我們開始著手這一項目籌備工作時，我們發現這是一次開創性或基礎性的調查；當我們走入農村貼近我們的研究對象——法律工作者及其地方主管官員時，我們意識到這是一片尚未拆封的處女地；當我們接近政府管理者和決策層時。我們感覺到這是一個在熱鬧市場中幾乎被遺忘的角落，而且其邊緣化的程度正在加深。本項目的主題報告將用事實向讀者闡釋上述結論。

對於農村基層法律服務狀況研究而言，這是中國關於這一主題的第一本專集，文集中收入了在項目行進中偶爾欣喜遇見的同行者的足跡。然而，這個“第一”絲毫也不能激起我們的自豪情緒，特別是當我們面對那些常年在農村基層默默無聞地提供法律服務並以此為生計的法律工作者們突然受到“京城學者”關注時的那份狂喜，感受他們的孤獨、困窘和邊緣地位時，我們僅有的一點欣喜早已淹沒在一種黯然和內疚之中了。我們對於這個群體的直接關注將隨著結項報告的出版而告一段落，然而這個被我們的考察打擾過、給予過我們大量信息支持、希望獲得我們幫助的群體，他們的興衰、他們的去留正在取決於上級決策層的宣判。我們關注的不是這個群體本身，而是他們所服務的農民和低收入群體；我們更加關注的是，對他們命運的決策在多大程度上建立在深入調查研究的基礎之上。我們深知，影響政府的決策並不是學術研究的固有特質，儘管本項目的直接動因具有較強的政策指向性(這在很大程度上影響到本課題的研究範圍和方法)。我們希望，本書所收集的成果，可以成為一個傳聲筒，一個擴音器，能夠向政府和社會傳遞和放大來自基層民眾的呼聲。

這本專集按照課題的內容分為兩大部分：其一，中國方面的研究。在內容上．圍繞基層法律服務所運作狀況的考察與評價，並以此為窗口觀察基層社會獲得法律服務的途徑，從而使研究範圍輻射到整個基層法律服務體系；在結構上，包括民間性(本課題組和其他學者)完成的實證調查考察報告、半官方性和局部(上海司法局委託上海司法研究所)完成的調研報告、官方性(司法部司法研究所)的專題調研報告以及依賴於官方文件整理而成的基層法律服務所歷史發展資料綜述；在技術上，採用了文獻調查、田野調查、問卷調查等多種方法。其二，國外有關資料和研究。在範圍上，涉及發達國家(美國、加拿大、澳大利亞等)和發展中國家(南非、印度、巴西等)，而且主要是地域遼闊的大國；在內容上，涉及各國官方和民間組織在滿足基層百姓法律需求方面的政策和多元途徑，特別是援助性的法律服務系統；在方法上，利用了文字資料翻譯、出國實地考察、國際會議交流等多種信息渠道。這裡簡要介紹作為本課題核心的國內和國外考察。

在國內進行的考察，是以在中國基層社會佔據重要市場、目前正面臨著或存或廢或發展或衰竭之命運的基層法律服務所為窗口，觀察其在我國整個基層法律服務體系中的角色，以了解和評價這個特殊群體為基層老百姓所提供的代理訴訟、調解糾紛、辦理非訟業務、代寫文狀、代辦公證和見證等法律服務，並通過考察在基層法律服務所的沿革和演進過程中，與之構成職能交叉、隸屬或管理、競爭關係的國家行政機關(司法所)、國家司法機關(基層法院及其派出法庭)、群眾性自治組織(人民調解委員會)、社會性法律服務機構(律師事務所)，從而透視我國整個基層法律服務體系的現狀和走向。在大量閱讀全國性文獻的基礎上，我們在全國選擇了4個考察點作為重點研究對象，即中部地區湖北省的A市，西部地區四川省的B市(南)和山西省的C縣(北)，東部地區發達的上海市D區，自2003年底至2004年8月先後進行了實地考察。確定這些考察點的意義並不在於它們的代表性或典型性(雖然它們也可能在某些方面代表了某些經濟、社會、文化背景基本相似的地區的典型特色)，而在於它們是整個中國基層法律服務所的縮影。我們希望在通過文獻資料了解基層法律服務所的全面的(全國的)、宏觀的和基本的(籠統的)狀況——特別是了解其發展的歷史脈絡——的基礎上，面對中國如此之大、法律服務所如此之多的背景，利用“解剖麻雀”的方法進行個體分析，也許能夠從差異性中找到中國基層法律服務所的某些共性，觀察中央政策和改革者的意圖在現實中得以執行、抑制或變異的程度和原因，從而為新的決策提供一個自我檢討的視角。通過這種解剖式的實證調查，大致掌握法律服務所的發展脈絡及其在所在地區的整個法律服務體系(包括基層法院、人民調解、仲裁、律師、公證等)中的位置，最後綜合運用不同路徑獲得的信息，使之相互印證而獲得完整結論。

在國外進行的考察選定了南非。這是由課題組的合作者中律原(北京)諮詢公司在廣泛收集與本課題內容相關的國外資料后，與課題組共同商定的考察對象。基於可比性和可借鑒性的考慮，我們預先將考察目標鎖定在發展中國家，期望尋找在國土廣袤、社會群體間差異突出、經濟發展水平、社會轉型狀態等方面與我國具有某些表面相似的國家作為考察對象，而南非以其所擁有的以非政府組織(NGO)為主體的強大的法律服務網路系統，官方與非官方組織在為弱勢群體提供援助性法律服務方面所進行的富有特色和成效的合作，引起了我們的極大興趣。為此，由本課題組成員傅郁林、張志銘、王亞新、余少祥和相關課題(農村法律服務學生志願者項目)主持人王晨光(清華大學法學院院長)、夏勇(中南財經政法大學教授)，以及項目合作者中律原公司項目主管於秀艷等一行8人組成考察團，於2004年6月對南非進行了為期17天的考察。我們訪問了南非農村法律服務體系的三個支柱，即官方的“法律援助委員會” (Legal Aid　Board)，非官方的“大學法律診所聯合會”(Association of University Legal Aid Institutions，簡稱AULAI))和“全國社區法律服務工作者聯合會”(National Community-ased Paralegal Association，簡稱NCBPA)，相比於這些活躍於社會基層的非政府組織和志願者們，官方的法律援助委員會無論在社區中的影響還是在提供法律服務的範圍方面，都有些相形見絀。我們還訪問了隸屬於大學法律診所聯合會的各主要大學的法律診所和全國社區法律工作者聯合會下屬的省級和社區法律工作者辦公室，地域範圍涉及東部的德班(Durban)，西部的開普敦(Cape Town)和斯特倫布斯(Stellenbosch)等地，南部的東倫敦(East London)、格拉漢姆斯頓(Grahamstown)和伊麗莎白港(Port Elizabeth)等地，以及北部的麥非肯(Mafikeng)、比勒陀利亞(Pretoria)等地，其中既包括人口多達三百萬的國際大都市約翰內斯堡，也包括人口僅數十萬的鄉村小鎮Queenstown。由於南非“大學法律診所聯合會”主席斯高克·邁耶先生(Schalk Willem Jacobus Meyer)和特瑞娜女士(Therina)對於我們整個行程的妥善、周到、緊湊的安排，考察團得以與受訪者進行較為深入的交流，並帶回大量文獻資料，其中一部分翻譯后收入本書。

這樣一個參與者如此龐雜、調查範圍如此廣泛、課題內容如此豐富的項目，無疑凝結了集體的智慧和心血。在本項目結束並藉成果付梓之際，謹向他們表達誠摯的感謝。

首先，我作為項目的主持人和本書的主編，對課題組全體成員的無私貢獻表示由衷的感謝和敬意，並向讀者詳細說明課題組的工作分工。本項目雖然由我——北京大學法學院民事訴訟法學副教授——主持，但這份成果卻是由資歷、水平、聲譽都遠在項目主持人之上的項目成員——中國社會科學院法學所法理學教授張志銘和清華大學法學院民事訴訟法教授王亞新——共同勞動和集體智慧的結晶，當然如果由於主持人自身的水平而制約對項目參與者能量的有效發揮或者不能有效地執行課題組的集體意志，自應由項目主持人負責。本項目框架和研究方法由張志銘教授、王亞新教授和我共同商定。項目的實證調查由我總體負責並全程參與，張志銘教授和中國社會科學院法學所余少祥博士部分參與，北京大學研究生陳湘林全程參與、於春露部分參與。上海的調查由上海大學法學院教授、上海司法研究所主任肖衛兵主要負責，我和北京大學研究生劉宇力、陳湘林進行了補充調查。在上述調查的基礎上形成了本項目的成果：全國性文獻資料綜述，由余少祥按照項目理論框架收集和整理；中部和西部三地的實證調查分報告，由陳湘林參照理論框架製作；南非考察報告，由張志銘教授指導余少祥博士完成；項目總報告由我在所有上述成果的基礎上完成。北大法律碩士劉宇力作為項目的主要成員之一，在項目管理和國際會議籌備方面展示了出色才華和品質。

其次，我代表課題組，向項目的合作者、資助人和參與本項目部分活動的同行表示感謝。本項目由中律原諮詢(北京)有限公司(china Law and Development Consullants，簡稱CLD)承惠於美國喬治華盛頓大學法學院的資助，張樂倫、於秀艷兩位女士作為課題組的合作者，全程參與了本項目的籌劃和討論，不僅為課題組提供了全方位的幫助，而且對於課題的運作提出了許多寶貴意見和建議；特別是在聯繫和參與南非考察和籌備國際會議方面，她們運作國際性項目的專業能力和敬業精神成為本項目成功的重要保證；她們作為項目合作者對課題進度的“監督”和敦促，使得本項目在超強度的壓力下以超乎尋常的速度和質量如期完成了項目計劃。

最後，我代表課題組和項目合作者，向所有給予我們支持和幫助的各級領導、國際國內學者同仁，表示誠摯的感謝。本項目在運作過程中，得到了司法部司法研究所副所長嚴軍興、副處長任永安先生的大力幫助和司法部基層司王珏司長、外事司副司長宮曉冰等領導的支持和關注。儘管與課題組共赴南非考察和共同舉辦國際會議的合作意向由於種種原因未能實現，但他們對於基層法律服務問題的熱忱關注令我們看到了一種社會所期待的希望。在實證調查中，我們得到了湖北省武穴市人大常委會辦公室主任胡啟旺和司法局副局長馮君健、山西省曲沃縣檢察院檢察長張寧紅、四川省司法局副局長楊天永、上海市奉賢司法局律政科科長、以及所有參與我們調查的基層行政領導、基層法官和檢察官、律師和法律工作者的支持和幫助。在南非考察期間，我們得到了南非大學法律診所聯合會主席斯高克．邁耶先生和特瑞娜女士熱情而高效的接待，受訪的南非全國社區法律工作者的踴躍參與和他們對於國家、社會、基層百姓、弱勢群體的無私奉獻精神一次次令我們深受感動和鼓舞。在北京舉行的“農村基層法律服務國際研討會”，外國專家除南非專家邁耶先生外，還有來自印度的最高法院執業律師斯里尼瓦山。莫立德律師博士(Mr．Srinivasan Muralidhar)、來自巴西司法與人權社會網路組織的馮艾頓律師(Mr．Aton Fon Filho)；國內專家有來自北京大學、中國人民大學、中國政法大學、華中師範大學農村問題研究中心的專家、學者范愉、唐鳴教授等；出席會議的還有司法部基層司的代表和學術媒體代表侯猛等。他們向會議提交的專題論文或發言稿，以及所有與會者的所有口頭髮言錄音整理，都將成為本書的精彩內容。

此外，在本項目動議期間，北京大學法學院院長、法理學教授朱蘇力提出過寶貴意見，特別是作為中國農村基層法律問題研究的先行者，他的著名成果《送法下鄉——中國基層司法制度研究》成為相關研究繞不開的奠基者——無論對他的觀點表示贊同或反對——也給本課題形成了無形的壓力；北京大學法學院經濟法學教師鄧峰博士在項目啟動之初，曾以北京大學光華學院法經濟學博士后的獨到視角提出過寶貴的意見和建議，他和北京大學法學院“工作坊”的會員們對本課題報告提出的意見和建議觸動了我對最終成果的修訂。作為本項目重要內容的國外資料的收集和翻譯，是由我的全體研究生和北京大學法學院潘劍鋒教授、陳瑞華教授的研究生們共同完成的，其中有些學生還參加了項目的日常工作和國際會議籌備期間的輔助工作，在此對於他們本人的勤勉工作和他們的導師所提供的人力支持表示感謝。

當項目在倉促中步入尾聲的時候，我們獲得了一些令人興奮的信息。課題組的專題報告草稿剛剛在網上刊出，立即獲得了國內外學者的回應，其速度之快、範圍之廣、程度之熱烈超出了我們的預期，陌生的同胞和國外的中國問題研究者甚至多次從美國、英國、加拿大通過郵件和國際長途等多種渠道與我們詳細探討報告中涉及的問題，交流他們的感受和研究成果，這令我們感覺到自己並不孤獨。本課題組成員王亞新教授將與一些社會學家組成新的課題組，對圍繞基層法律服務的相關主題展開進一步研究。更讓我們感到欣慰的信息是，據說司法部最近正在加強進行這一方面的專題調研。本項目原本就是司法部有關部門曾經與資助方接洽並達成合作意向後放棄而由學者承接的(項目運作期間正值司法部進行結構調整，作為本項目主要研究對象的基層法律服務所過去屬於基層工作司統轄，現在歸入司法部律師與公證司統一管理)。但本項目國際會議期間的花絮卻似乎有意無意地顯示了城市和鄉村、發達者與落後者在官方行為中的份量的反差……我在心中默默希望，最近獲得的信息不會使基層法律服務萎縮，而是標誌著基層法律服務體系的健全和繁榮。

正值陽曆歲末，祝農民兄弟、基層百姓和真誠為之服務的法律工作者萬福!