自然資源權屬制度
自然資源權屬制度
自然資源權屬制度是法律關於自然資源歸誰所有、使用以及由此產生的法律後果由誰承擔的一系列規定構成的規範系統，是自然資源保護管理中最有影響力、不可缺少的基本法律制度。中國的自然資源權屬制度主要包括兩方面的內容：一是自然資源所有權，一是自然資源使用權。自然資源所有權是所有人依法獨佔自然資源，並表現為佔有、使用、收益、處分等四種權能。
A.按自然資源權屬的主體來分，可分為自然資源國家所有權、集體所有權和個人所有權。
B.按自然資源的種類分，可分為土地資源所有權、森林資源所有權、水資源所有權、草原資源所有權、礦產資源所有權、野生動植物資源所有權。
★在中國，自然資源權屬主體不同，其權屬取得的方式也不同。
★國家所有權的取得。中國主要有以下三種方式：
是指國家根據法律規定直接取得自然資源的所有權，它是中國國家自然資源所有權取得的主要方式。
國家可以從社會的公共利益出發，憑藉其依法享有的權力，不顧所有人的意志，採用國有化、沒收、徵收、徵用等強制手段取得自然資源的所有權。自然資源的國有化和沒收是人民解放戰爭過程中和建國初期中國國家取得自然資源所有權的主要形式。
天然孳息是指自然資源依自然規律產生出來的新的自然資源；自然添附是指自然資源在自然條件的作用下而使自然資源產生或增加的情況。
在中國，自然資源所有權的客體是無限制的，國家可以取得任何自然資源的所有權。
★集體所有權的取得。自然資源集體所有權是勞動群眾集體對其所有的自然資源依法進行佔有、使用、收益和處分的權利。
法定取得
是指集體組織根據法律的規定而取得自然資源的所有權。
天然孳息
開發利用取得，自然資源可以因人類投入勞動而產生，也可以因人類投入勞動而使一種資源變為另一種資源。集體可以因開發利用自然而取得新產生的自然資源的所有權。例如，集體經濟組織因建設水庫，蓄積水流而取得水庫水體的所有權；將集體所有的荒山植樹綠化，變為森林，而取得新的森林資源的所有權。在中國，自然資源的集體所有權是有限所有權，即它的客體是有限的，礦產資源、野生動物資源和城市土地資源等都不能成為集體所有權的客體。
★個人所有權的取得：在中國，基本上沒有完整意義的自然資源個人所有權，只存在某自然資源個別部分的個人所有權。其取得方式主要是開發利用和繼承，而不存在法定取得和強製取得。
★自然資源所有權的變更：是指自然資源所有權主體的變化，亦即自然資源從一主體轉給另一主體的過程。
A.因徵用而變更：法律授予國家有依法徵用集體所有的自然資源的權力。
B.因所有權主體的分立或合併而變更
C.因依法轉讓而變更：在中國，自然資源所有權只能發生有限的轉讓。
D.因對換或調換而變更：國家出於公益的需要，可以採用以國家所有的一種資源對換或調換集體所有的一種資源的方式達到目的。國家和集體經濟組織都會發生對換或調換。
★自然資源所有權的終止：是指自然資源所有權因某種法律事實的出
現而不復存在的情況。也就是原來擁有自然資源所有權的主體，因某種原因而失去所有權。使自然資源消滅的主要原因包括：
A.因法律剝奪而消滅，例如，沒收地主土地。
★自然資源使用權：是單位和個人依法對國家所有的或者集體所有的自然資源進行實際使用並取得相應利益的權利。
首先，使用權的主體比所有權的主體廣泛，自然資源所有權主體限定的範圍很小，而使用權的主體十分廣泛，幾乎任何單位和個人都可以成為自然資源使用權的主體。
其次，使用權內容受所有權和環境保護及生態規律的制約，而不是無限制的使用。
★自然資源使用權的類別：按自然資源的類別，可以分為土地、草原、森林、礦產、水、海洋、野生動植物資源使用權等。
★按自然資源的歸屬分，可分為國有自然資源使用權和集體所有自然資源使用權。
★按使用人是否向所有人支付使用費分，可以分為有償使用權和無償使用權。
★按使用權是否預定了使用期限分，可分為有期限使用權（分為次數性、階段性、終身性使用權）和無期限使用權。
★階段性使用權的享有以規定時間的長短為限。
★自然資源使用權的取得
根據中國有關法律、法規的規定，中國自然資源使用權的取得通常有四種方式：
即自然資源的現實使用人依法向法律規定的國家機關申請登記，由其登記造冊並核發使用權證的情況。
即單位和個人向法定的國家機關提出申請，國家機關依法將被申請的自然資源的使用權授予申請人的情況。
即單位或個人通過自然資源使用權的買賣、出租、承包等形式取得自然資源使用權的情況。在中國，自然資源使用權的轉讓有許多限制條件。
即單位和個人依法通過開發利用活動取得相應自然資源的使用權。
★自然資源使用權的變更：是指自然資源使用權的主體或內容所發生的變化。其變更的主要原因通常有：
A.因主體的合併或分立而變更。
B.因轉讓而變更。
C.因破產、抵債而變更。
D.因合同內容變更而變更。
★自然資源使用權的終止：是指由於某種原因或法律事實的出現而使自然資源使用權人喪失使用權的情況。
★引起自然資源使用權終止的原因：
A.因自然原因而終止。
B.因開發自用而終止。
C.因期限屆滿而終止。
D.因閑置或棄置拋荒而終止。
E.因非法使用或轉讓而被強制終止。
F.因主體消滅而終止。
自然資源規劃是根據一個國家或地區自然資源本身的特點以及國民經濟發展的要求，在一定規劃期內對管轄區域內各類自然資源的開發、利用、保護、恢復和管理所作的總體安排。其目的是為了從宏觀上解決自然資源開發利用與生態保護、當前利益與長期持續發展的矛盾以及資源分配問題，以保證用最佳的結構和形式開發利用資源，促進經濟社會的可持續發展。經批准的自然資源規劃是進行資源開發利用的基本依據，是保障資源可持續利用的重要措施。自然資源規劃一經法定程序批准，即具有法律效力，有關部門、單位必須貫徹實施。
★自然資源調查制度：是指由法定機構對一個國家或地區的自然資源的分佈、數量、質量和開發利用條件等進行全面的野外考察、室內資料分析與必要的座談訪問等
項工作的總稱。
它不僅是從事自然資源研究、進行自然資源評價、制定自然資源法規和規劃、建立自然資源檔案、保護管理和合理開發利用自然資源的基礎，而且對一個國家發展戰略的確定和經濟社會發展規劃的制定也有著重要意義。自然資源調查必須依法按規定的程序和方法進行，調查的成果要按規定報送和建立檔案；屬於機密的數據、資料必須按保密規定管理，未經批准不得擅自向外公布。
★自然資源檔案制度：是對自然資源調查所獲資料、成果按一定方式進行彙集、整理、立卷歸檔並集中保管的各種文件材料的總稱。建立自然資源檔案的目的是為了掌握自然資源的現狀和變化，評定自然資源開發利用和保護管理效果，為編製自然資源規劃，確定開發利用目標和保護管理措施，提供可靠的依據……中國目前還沒有統一的自然資源檔案立法。
第四節自然資源許可制度
★自然資源許可制度，又稱自然資源許可證制度，是指在從事開發利用自然資源的活動之前，必須向有關管理機關提出申請，經審查批准，發給許可證后，方可進行該活動的一整套管理措施。它是自然資源行政許可的法律化，是自然資源保護管理機關進行自然資源保護監督管理的重要手段。
★自然資源許可證，從其性質看，可分為三大類。
A.資源開發許可證（注意實例）。
B.資源利用許可證（注意實例）。
C.資源進出口許可證（注意實例）。
第五節自然資源有償使用制度
★自然資源有償使用制度的概念和作用：是指國家採取強制手段使開發利用自然資源的單位或個人支付一定費用的一整套管理措施。它是在地球人口日益膨脹、自然資源日益緊缺情況下建立和發展起來的一種管理制度，是自然資源價值在法律上的體現和確認。
★集中體現自然資源價值的法律制度就是自然資源有償使用制度。這一制度的建立，具有多方面的意義和作用（P166）。
A.它有利於促進自然資源的合理開發和節約使用。
B.它有利於為開發新的資源籌集資金，並有利於自然資源的保護和恢復。
C.它有利於保障自然資源的可持續利用，並促進經濟社會的可持續發展。
★可持續利用是一種使資源既能滿足當前發展需要又不損及人類未來發展需要的資源利用。其核心是強調現代人對環境和自然資源的開發利用必須顧及未來人類對環境和資源的需求。
★自然資源有償使用的形式
A.收稅
B.收費。
★市場經濟比較發達的國家通常是採取收稅的形式，發展中國家和經濟轉型國家一般是採取收費的形式。但大多數國家則是既收稅，又收費。中國也部分地建立了自然資源有償使用制度，並制定了相應的立法。這些立法規定的自然資源有償使用的形式也是徵收自然資源稅和自然資源費。
★自然資源稅：中國自然資源稅，在立法上稱為“資源稅”，而且其範圍界定較窄，主要指的是礦產資源稅。如果從廣義的資源稅概念出發，土地使用費、耕地佔用稅、土地增殖稅、林特產品稅、水產品稅等也應屬於資源稅的範疇。這裡主要介紹狹義的資源稅，其他資源稅將在各資源法中介紹。中國的資源稅主要被規定在1993年12月25日國務院發布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》中。該條例對資源稅的納稅人、應稅範圍、稅目、稅額、減稅免稅條件等作出了比較具體的規定。（仔細參看P167-168）
★自然資源費：大體可以分為四類：
A.開發使用費：是在單位或個人直接開發、佔用、利用、使用自然資源時所繳納的費用。例如土地使用費、水資源費、海域使用費、礦區使用費等。這種費用，它直接源於自然資源的使用價值，而不以是否有人類勞動的凝結或管理投入為轉移。其費用的多少，通常根據開發使用的資源數量、面積以及稀缺程度、可獲利益的大小確定。
B.補償費：是為彌補、恢復、更新自然資源的減少、流失
或破壞而向開發利用自然資源者收取的費用。如育林費、生森林生態效益補償基金費等。這類費用，通常根據恢復、更新所消耗、破壞的資源的實際費用徵收，但也有的只按開發利用自然資源所得的一定比例或數量徵收，如育林費、生森林生態效益補償基金費、生態環境補償費等。
C.保護管理費：是為解決培育、維護、管理自然資源的費用支出而向開發利用自然資源者徵收的一定費用。例如河道工程修建維護費、河道采砂取土管理費等。這類收費，雖然也具有對消耗的自然資源給予一定補償的性質，但它主要是為了彌補國家或有關單位為保護、管理自然資源所支出的費用，而不是像開發使用費那樣只是對自然資源本身價值的補償。
D.懲罰性收費：是行政管理機關在自然資源開發利用者不按規定要求開發利用自然資源時而讓其繳納的帶有制裁性質的費用。如耕地閑置費，一年以上未動工建設。
一、環境標準體系
根據《環境保護標準管理辦法》的規定，中國的環境標準由三類兩級組成。
兩級，是指中國環境標準分為國家級和地方級兩級。
地方級，實際上是省級，因此，中們又可以將環境標準分為國家級和省、自治區、直轄市級（省級）兩級。
環境環境標準
以維護一定的環境質量，保護人群健康、社會財富和促進生態良性循環為目標，規定環境中各類有害物質（或因素）在一定時間和空間內的容許含量，叫做環境質量標準。
環境環境標準反映了人群、動植物和生態系統對環境質量的綜合要求，也標誌著在一定時期國家為控制污染在技術上和經濟上可能達到的水平。
它體現環境目標的要求，是評價環境是否受到污染和制訂污染物排放標準的依據。
污染物排放標準
為了實現國家的環境目標和環境質量標準，對污染源排放到環境中的污染物的濃度和數量所作的限量規定就是污染物排放標準。
制定污染物排放標準的直接目的是為了控制污染物的排放量，達到環境質量的要求。
排放標準更具有法律的約束力，超過排放標準要承擔相應的法律責任。
排放標準是加強國家環境與資源管理的重要手段。
環保基礎標準和環保方法標準
環保基礎標準和方法標準就是為制定環境質量標準和排放標準需要遵守的具有指導意義的符號、指南、導則以及關於抽樣、分析、試驗、監測的方法。
它們是制定環境標準所依據的工作規範。
二、環境標準的制定
環保基礎標準和環保方法標準，只有國家級而無地方級，全國統一執行國家級標準。
環境質量標準的制定，國家級標準一般是按照環境要素分成大氣、水質、土壤、雜訊等環境質量標準。
環境質量標準的制定，必須以科學實驗和調查取得的科學數據，即“環境基準”作為確定環境質量標準的客觀依據。
環境基準是指在一定環境中，污染物對人體或生物沒有任何不良影響的最大劑量（無作用劑量）或者說是對人體和生物產生不良影響的最小劑量（閾劑量）。
制定環境質量標準除以環境蕨為主要科學依據外，還要考察國家在經濟和技術上的可能性，即在經濟上合理，技術上可行，在一定時期內可以實現。就是說它必須是一個既遵循自然規律，又遵循社會經濟規律的切實可行的環境質量標準。
制定污染物排放標準主要以實現環境質量標準為目標，從而保護人群健康和生態良性循環。同時也要根據中國的工藝設備和技術水平，在經濟上合理的情況下，達到技術上的先進性。
以環境特點即環境容量決定的排放標準則常以“總量限額”來表示或將總量限額轉化為濃度來表示，一般稱為“總量控制”。
通常情況下，實行總量控制才能達到環境質量標準的要求。
環境標準的法律意義
作為環境與資源保護法有機組成部分的環境標準，它們在配合環境與資源保護法實施過程中，各自具有不同的法律意義。
一、環境質量標準是確認環境是否已被污染的根據
所謂環境污染是指某一地區環境中的污染物含量超過了適用的環境標準規定的數值。
判斷某地區環境是否已被污染，只能以適用的環境質量標準為根據。
環境質量標準是判斷排污者是否應承擔民事責任的依據。但是，應該注意，某一地區的污染物如果超過環境質量標準的規定，必定是指在該地區污染物的總含量超過標準，那麼往往不是某單一污染源而是該地區眾多污染源排放量之和。這樣，在確定該地區某一排污者應承擔的民事責任時，還要根據該排污量的多少以及是否超過了排放標準，確定各自相當的民事責任。
二、污染物排放標準是確認某排污行為是否合法的根據
污染物排放標準是為污染源規定的最高容許排污限額（濃度或者總量）。
從理論上來說排污者如以符合排污標準的方式排放污染物，則它的排污行為是合法的。
合法排污者只有在其排污造成了環境污染危害時，才依法承擔民事責任。
但是，從中國目前的情況看，法律並未明確規定超標排污為違法行為，只規定收取超標排污費，或者限期治理。逾期不治理、棄置防污設施而超標排污或造成污染事故時才承擔違法責任。
三、環保基礎標準和環保方法標準是環境糾紛中確認各方所出示的證據是否合法證據的根據。
判斷爭執雙方所出示的證據是否合法證據的辦法只能是：檢定它們是否是按環保方法標準規定的導則以及抽樣、分析、試驗的方法等計算出來的。
中國憲法和物權法關於自然資源權屬的規定存在一些細微差異。《中華人民共和國憲法》第9條規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有；由法律規定屬於集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘塗除外。《中華人民共和國物權法》第46條規定，礦藏、水流、海域屬於國家所有。第48條規定，森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，屬於國家所有，但法律規定屬於集體所有的除外。從這些法條看，二者存在如下差異：
一、物權法新列明了一種所有權只能屬於國家的自然資源即海域。
二、物權法新增了一些所有權可以屬於集體的自然資源。憲法對可以屬於集體所有的自然資源採用的是完全列舉式規定，即，可以屬於集體所有的自然資源只有五種，分別為森林、山嶺、草原、荒地、灘塗。物權法對可以屬於集體所有的自然資源採用的是不完全列舉式規定，即，除了森林、山嶺、草原、荒地、灘塗五種外，還可能存在一些沒有列舉的自然資源屬於集體所有。
筆者認為，物權法完善了憲法有關自然資源權屬規定。
（一）物權法新列明海域所有權只屬於國家具有合理性和必要性。
2、這種列明也是中國海域使用管理法律制度的必然要求。《中華人民共和國海域使用管理法》第3條規定，海域屬於國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。
（二）物權法新增了一些所有權可能屬於集體的自然資源，填補了憲法有關條款採用完全列舉式立法技術所形成的立法漏洞。自然資源種類繁多，舉不勝舉。隨著人類對自然的不斷探索，認識不斷深化，人們得以法律規制的自然資源會越來越多。在一個憲法法條中列舉完畢有關的自然資源既沒必要也不可能。現在，憲法第9條僅規定森林、山嶺、草原、荒地、灘塗五種自然資源可能屬於集體所有。顯然，這種規定不能正確反映人類認識自然的實踐活動，不能涵蓋所有變動不居、紛繁複雜的自然資源的權屬，形成了有關自然資源權屬規定的一個立法漏洞。
考慮到憲法根本法地位，建議國家在下一次修憲時，在相關法條中對上述兩點予以相應補充完善。
