規模經濟政策

追求規模經濟的產業組織政策通常是經濟發展水平較低的國家，對市場集中和進入壁壘偏低的產業所採取的產業組織政策重點。在經濟發展水平較低的國家，往往缺乏資本的大量積聚和集中，以致在那些規模經濟十分明顯的產業中，存在許多組織規模遠遠小於最小經濟規模的企業，處於過度競爭狀況，不能實現規模經濟。因而，對這些產業應採取追求規模經濟的產業組織政策，通過培育大型企業，提高市場集中度，最終實現規模經濟。這一產業組織政策的主要措施是：促進產業內現有企業聯合或兼并，以提高市場集中度；形成專業化分工協作關係，組織大規模生產體系，以實現規模經濟；提高進入壁壘，抑制小規模企業過度進入該產業。而政府應選擇哪種政策措施還要根據不同產業的特徵而定。如在鋼鐵、化工、電力等裝置型產業，由於其規模經濟的實現主要靠設備大型化，因此，政府在這些產業應著重採取企業兼并的手段，以形成大企業，採用大型高效的生產設備。而在汽車、機械製造、家用電器等裝配型產業，由於對整機和組裝企業來說，主要靠生產線的自動化和連續化實現規模經濟，對零配件生產企業而言；主要依靠生產專業化實現規模經濟，因此政府在這些產業主要採取促進企業聯合的政策措施，形成大型整機生產企業和小而專的零配件生產企業密切配合的垂直承包系列，以發揮各自的優勢，實現不同層次的規模經濟。

從經濟發達國家制定與實施產業組織政策的經驗看，日本屬於經濟發展後來者居上的國家，在趕超原來經濟發達國家的過程中，為增強其在國際市場上的競爭力，就要求提高規模經濟水平，降低成本。日本政府在制定產業組織政策時認識到，後起國家在趕超過程中，市場失敗的首要危險不在於導致壟斷，而在於導致分散生產、過度競爭和資源的不合理分配，並認為必須由政府通過一定的政策干預，在生產集中和反壟斷的矛盾中堅決貫徹生產集中優先的原則。因此，日本政府根據在某些產業中企業規模偏小、不能實現規模經濟的狀況，在20世紀50年代，把追求規模經濟的產業組織政策作為重點，並著重在汽車、機械等戰略性產業中，採取具有相當力度的干預手段，甚至運用法律手段，以促進形成“合理化卡特爾”，建立專業化的分工協作體系。如日本政府在1956年公布了《機械工業振興臨時措施法》(簡稱《機械法》)，對企業的生產品種、各品種的產量、生產過程中使用的技術、零件和原材料的採購方法實行嚴格限制，並制定了相應的標準，其實施結果是擠垮了落後產品和落後企業，促成了企業生產的專業化和大批量生產體制的建立，從而使日本的機械產業在較短的時期內形成了一個大型組裝企業為上層、擁有特定專長的企業為中層、大量的專業化程度很高的小企業為下層的金字塔形的企業組織系列，使各層次的企業都能實現規模經濟，從而很快提高了日本機械產品在國際市場上的競爭力。

在一定時期內，政府為優化產業組織，追求規模經濟而採取的各種相互聯繫的政策，構成一國的規模經濟政策體系，這一政策體系主要由以下旨在追求規模經濟的政策構成。

(一)企業併購政策

企業併購是指企業間的吸收合併，“這種合併過程使得被合併的企業的資產無論在名義上還是實際上都成為合併企業資產的一部分，從而失去了它原來獨立的經營實體的地位”。其結果是減少了產業內企業的數量，擴大了現存企業的規模。因而，它是政府用來抑制企業間過度競爭，形成大規模企業，提高市場集中度以實現規模經濟的重要手段。在20世紀60年代，日本政府成功地運用了這一產業組織政策。當時，日本正處於從貿易保護體制向自由貿易體制過渡時期，但那時日本企業規模普遍較小，不能有效利用規模經濟，因而其成本高於當時經濟發達國家；而且，大量的小規模企業間存在著過度競爭，這就影響了技術進步和產品質量的提高。這種狀況意味著日本企業無法與強大的國際壟斷企業相競爭。日本政府為了從根本上改變這種不利狀況，積極推行企業併購政策，以實現企業集中化，建立規模經濟體制。20世紀60年代是日本企業併購政策全面貫徹時期，這一以增強國際競爭力為基本目標的併購運動一直持續到70年代前期。在這一過程中曾出現過兩次高潮，一次在1963年，企業併購數量近千起，另一次在1966—1973年，年併購數量超過千起。這對日本後來優化產業組織，發揮規模經濟效益，提高企業在國際市場上的競爭力產生了重大影響。我國正處於國內市場和國際市場相對接的時期，與日本當時的情況相類似，毫無疑問，日本的企業併購政策對我國政府解決目前企業規模小、缺乏國際競爭力的問題，具有一定的參考價值。

(二)企業聯合政策

根據聯合的緊密程度，企業聯合可分為建立企業間的專業化分工協作關係和組織企業集團兩種類型。前者主要是以業務為紐帶，一般不涉及資產關係的企業聯合，而後者是以資產和業務兩重紐帶所形成的企業聯合。無論是哪一種企業聯合，都有利於把企業競爭從無序引向有序，把分散引向集中，把過度競爭變為適度競爭，從而實現規模經濟。因此，它也屬於追求規模經濟政策。如德國大眾集團公司就是由原德國奧迪、大眾兩家公司，一個西班牙公司和一個捷克公司聯合而成，充分發揮了規模經濟效益，目前已成為世界最大的汽車製造企業之一。這對我國政府消除當前汽車生產企業多而規模小、相互聯繫少的“散沙”狀況，具有直接的借鑒意義。

(三)經濟規模政策

這一產業組織政策的基本目標是保證產業內企業能充分利用規模經濟，降低單位產品成本。它通過政府制定最小經濟規模標準，達不到經濟規模要求的新企業不得進人產業；而對於產業內原有規模偏小的企業則要求通過企業兼并或企業聯合等方式擴大其規模。可見，這一政策的主要功能是設置行政和法規進入壁壘，抑制企業盲目進入產業．以防形成過度競爭，影響規模經濟。這一產業組織政策為許多國家所採用，如日本政府在1962年制定了《石油工業法》，政府掌握了新企業進入產業和進行技術改造的審批權。根據這一法規，日本通產省在1965年至1967年規定乙烯裝置的最小經濟規模為10萬噸，1967年又提高到30萬噸。日本政府通過制定最小經濟規模標準，很快促進了石化工業的大型化，提高了市場集中度，為實現規模經濟創造了條件。這也對我國政府採取一定的政策措施，以抑制小企業進入規模經濟顯著的產業提供了實證依據。

(四)直接管制政策

在當代經濟發達國家，直接管制政策是指政府“為消除資本主義經濟中在社會基，礎設施部門(金融、運輸、通信、公共事業等)中易出現的自然壟斷及過度競爭弊端，而在價格、進入、退出、合併、投資、財務會計、事業計劃等方面對企業決策活動進行直接干預的行為。此外，直接管制政策中也包括以防止外部不經濟的發生，保證公共服務等為目的的有關健康、安全環境等方面的政策”。由此可見，直接管制政策主要適用於自然壟斷產業。由於直接管制的內容涉及政府對企業進入、退出和合併的行政干預，因而，直接管制政策屬於產業組織政策的一個重要內容。由於直接管制政策是通過設置一定的進入壁壘，限制特定自然壟斷產業在某一市場範圍內企業的數量，以免出現過度競爭，實現規模經濟。所以，它屬於追求規模經濟的產業組織政策。在多數發展中國家，直接管制政策的適用範圍往往被擴展到那些規模經濟比較顯著的產業。因為在特定時期內，這些產業(如汽車製造、鋼鐵)的市場需求有限，為了充分實現規模經濟，產業內只能存在少數幾家企業，即使有的新企業具備最小經濟規模條件，政府也不允許其進入產業。這樣，直接管制政策與經濟規模政策相結合，便對新企業進入產業形成雙重進入壁壘。

(五)中小企業政策

由於中小企業在各國企業總數中都占很大的比重(一般佔95％以上)，對促進經濟社會的發展具有舉足輕重的作用，因而各國政府都十分重視制定中小企業政策。就產業組織結構看，中小企業對有效競爭的影響表現在兩個方面：一是．中小企業若與大企業形成專業化分工協作關係，則有利於促進生產集中，抑制過度競爭，實現各層次企業的規模經濟。二是大量中小企業的存在有利於保持較低的市場集中率，使市場充滿競爭活力，因而具有抑制壟斷的作用。這就決定了政府制定中小企業政策的基本目標也具有兩重性，即以實現規模經濟為基本導向和以保持市場競爭活力為基本導向。例如，韓國以實現規模經濟為基本導向，在1966年制定了《中小企業基本法》，該法從政策上鼓勵把普通中小企業改造成為生產多品種、小批量的專業化企業，並與大企業形成相互配合的分工協作關係。Et本政府也通過制定中小企業政策，鼓勵中小企業與大企業形成密切分工協作關係，在不同層次上實現規模經濟。聯邦德國政府則認為，一國的經濟繁榮來自競爭，如果沒有大量中小企業的發展，也就不會有競爭活力，不會有真正的自由競爭市場經濟制度。基於這種認識，聯邦德國政府十分注重從政策上大力鼓勵中小企業的發展，並對處於發展初期階段的中小企業實行一系列保護與扶持政策。筆者認為，一國政府在制定中小企業政策時採取哪一種政策導向，不僅要根據特定國家的經濟發達狀況，更要依據不同產業的特徵而定。例如，對規模經濟較小的產業，一般應以增強市場競爭活力為政策導向，保護中小企業積極開展市場競爭，提高經濟效率；而對規模經濟較顯著的產業，則應以追求規模經濟為政策導向，鼓勵中小企業同大企業形成專業化分工協作關係，以實現規模經濟。