立法程序

立法程序就是指具有立法許可權的國家機關創製規範性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯和實現程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協調利益衝突、規制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序。其中，“制度化的正當過程”凸顯了立法程序的制度本色和程序理念。因而，這個定義比較全面地把握住了“程序”與“立法”這兩個關鍵詞的涵義，具有一定的科學性、周延性和普適性。在中國，是指中央和地方國家權力機關和有權立法的行政機關制定憲法、法律、法令（以上統稱為法律）和行政法規的行為規範。在法制健全的國家，這種行為規範被逐步完善並上升為法律——立法程序法。

立法程序為立法活動而存在和設立，離開實體的程序將沒有存在的意義；同樣，立法活動也離不開特定的程序，否則立法活動將無法開展。1978年十一屆三中全會至今，是中國立法工作全面繁榮時期，立法程序也走向規範化、法律化。1978年、1982年憲法，在不同程度上恢復和沿襲了1954年憲法的規定，並在此基礎上向立法程序的法規化發展。這兩部憲法以及1982年通過的《全國人民代表大會組織法》中關於立法許可權的劃分，1989年由第七屆全國人民代表大會通過的《全國人民代表大會議事規則》中關於立法議案的提出、審議、發言、表決等的 規定，可以看作是關於立法程序的憲法性規定。

中國立法程序示意圖

提出法律草案要由有提案權的主體實施。具體情況如下：全國人民代表大會主席團，全國人民代表大會常務委員會，國務院，中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院，可以向全國人民代表大會提出屬於全國人民代表大會立法職權範圍內的議案；全國人民代表大會各專門委員會，國務院，中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院，可以向全國人民代表大會常務委員會提出屬於全國人民代表大會常務委員會立法職權範圍內的議案；一個代表團或者30名以上的人民代表聯名，可以向全國人民代表大會提出屬於全國人民代表大會立法職權範圍內的議案。全國人民代表大會的立法議案提出后，由主席團決定是否列入立法議程，全國人民代表大會常務委員會的立法議案由委員長會議決定是否列入議程。列入議程的議案，提案人和有關的全國人民代表大會專門委員會、人大常委會的有關工作部門應提供有關資料，提案人應提出關於立法議案的說明。

立法議案提出后，即進入審議或討論立法議案的階段。立法議案在提交審議前，可以將草案公布，廣泛徵求意見。各專門委員會審議立法議案涉及到專門性問題時，可以邀請有關代表和專家列席會議，聽取他們的意見。中國審議向全國人民代表大會提交的立法議案的具體程序是：立法議案先經過人大常委會討論，決定是否列入全國人民代表大會的立法議程。如果決定了，則提交人大會議主席團，由主席團決定是否正式列入議程。人民代表大會審議立法議案時，先由提案人作該法律草案的說明，然後由各代表團進行討論，由法律委員會進行綜合和修改，並向主席團作審議報告。主席團通過後，再提交大會表決。主席團如果有不同意見，可提交大會審議。中國審議向全國人大常委會提交的立法議案的程序是：先由委員長會議決定是否提交常委會全體會議審議，或決定先交由有關專門委員會審議，提出報告，再由常委會全體會議審議。常委會全體會議審議 時，提案人要對立法議案進行說明，然後先分組審議，再由全體會議審議。人大常委會審議立法議案通常進行兩次，第一次是初審，第二次進一步審議，兩次審議后再進行表決。

中國的立法議案由人民代表或人大常委會委員採用無記名方式表決（按電鈕）。一般立法議案應由全體人民代表或常委會委員的過半數通過。憲法的修改應由三分之二以上的人民代表通過。

法律由全國人民代表大會或人大常委會通過後，由國家主席公布。

立法的民意代表性在相當程度上是通過立法程序的民主性彰顯和體現的。現代立法程序其實就是一種通過多數表決作出民主決策而使一切法律具有可變性的制度設置。“民主的真正價值顯然不是取決於多數人的偏好，而是取決於多數人的理性。在眾口難調的狀況下，程序可以實現和保障理性。”就立法實踐而 言，惟有通過一系列制度化的合理公正的立法程序規則的運作，民主這種尊重多數人理性的制度安排才能真正落到實處。當然，立法程序的民主性是相對的、有局限的。嚴格地講，現代立法程序基本上可以達到多數表決制所要求的尊重多數人理性的民主目的，然而卻難以真正實現尊重少數人意志的民主的另一層涵義。“尊重少數”意味著討論時少數派應有自由表達意見的權利，其言論、觀點應受到重視並記錄在卷，以供參考和選擇；意味著表決時應做到兩面俱呈，即對法案贊成或反對的兩方面必須分別表決出。法案的通過與否，取決於贊成與反對的人數相對比的結果，而不能僅以一方表示贊成而定音；意味著少數所享有的憲法和法律所保障的公民權利，不能被多數所剝奪。不過，尊重少數原則在立法實踐中因操作難度頗大而往往流於形式，或許這並不是立法程序制度自身所能妥善解決的問題。這其實也從一個側面表明立法程序制度的功能是有限的。

具體而言，立法程序的公開性要求具體立法活動，包括提案、質詢、討論、審議和表決等應當讓公眾知曉；立法聽證應當公開進行，儘可能通過新聞媒體對外傳播。除涉及國防、外交或其他重大事務不宜公開的外，任何立法會議均應公開舉行。除可以自由旁聽和採訪外，立法會議的一切文件及記錄均應公開發表或允許公民自由查閱。立法程序公開的具體方式通常有公布議程、允許公民自由旁聽、允許新聞記者自由採訪、議事記錄公開發表等。立法程序的公開性是公民行使知情權的必然要求。現代社會的公民享有充分的知情權，有權了解和知曉立法機關及立法人員的所作所為，並以行使知情權作為間接參與立法的前提條件。換一個角度講，作為民意代表機關的議會亦有義務為公眾提供有關立法活動的信息，有義務接受社會各界的輿論監督。立法機關擁有相當的立法許可權，因而相對地應當給予公民更多的知情權，以評判和監督立法者的行為。立法程序的公開性也是立法者對選民負責原則的具體體現。立法機關有義務為廣大選民提供充分的資訊，凡代表的發言、表決等資訊均應公開，以供選民監督代表的職務活動。

立法程序交涉性的道德基礎是妥協、合作和寬容的精神。“妥協、合作和寬容”堪稱立法程序制度化解利益衝突的奧秘所在，同時也是立法者從事立法活動所應具備的職業道德。其中，妥協是立法程序交涉性的必然要求。就中國當前的立法程序而言，立法案的審議往往僅具討論的意義。另外，從議程、議案的確定到立法案的審議，從會議討論到會議表決，代表或委員基於充分發表意見將自己的意志通過立法程序融入並轉 化為集體的意志等機制仍然比較薄弱，而；立法程序的交涉性和合議性差勢必會影響到立法的科學性。因而，有必要在立法程序中建立法案辯論制度，真正實現充分的交涉和合議。

立法程序的自律性是立法機關制度化的產物，也是判斷立法機關制度化程度的重要指標之一。與其他組織一樣，立法機關在運作一段時間之後，為求得議事和決策等活動的順利進行，會自行形成一套完善的機制和行為範式，會逐漸產生約束委員言行的行為規範，這些都是立法機關自身制度化的表現。簡言之，所謂制度化就是指立法機關形成一套執行特定功能的行為方式的過程。立法機關為使會議有序進行，會自行設計一套完善而周延的議事程序規則。有了自行訂立的程序規則之後，議會就逐漸取得了有別於政府的獨特的身份和地位，從而有利於相對獨立地進行立法活動。事實證明，凡制度穩固健全、制度化程度高、程序自律性強、程序規則完善且周延的立法機關，相對而言不易受外界的影響和干擾。

是立法程序的道德基石。程序性正義是通過法律程序本身而得以實現的價值目標，程序性正義旨在保證機會的公正平等，側重於通過規範化和制度化的程序性操作將正義由理念形態轉化為現實形態的過程。程序性正義體現了程序制度所具有的獨特的道德蘊涵，這種道德蘊涵又具體體現在程序的公正性和合理性兩個方面。程序的 公正性主要表現為限制恣意因素，確保決策的客觀正確；程序的合理性則一般表現在程序的可預測性、形式上的合乎邏輯性、交涉的充分性等方面。程序性正義是立法程序的首要價值和核心價值。立法程序的意義就在於限制和排除立法活動中的恣意因素、廣泛吸納民意、協調利益衝突，以制定具有實質性正義的法律規範。這其實就是一個經程序制度引導，正義由理念狀態向現實形態轉化、由程序性正義向實質性正義過渡的過程。立法程序通過角色分派、職能分工，各種立法角色在職能上既配合又牽制，在交涉中既對峙又妥協，恣意的餘地自然會受到壓縮，從而使立法決策真正建立在集思廣益之上立法程序的程序性正義這一價值的實現依賴於一系列立法程序規範及制度的庇護，如議事公開制度、立法聽證制度等。立法程序制度為程序性正義這一核心價值奠定了制度化的基石，而程序性正義又堪稱立法程序的道德基石。

是立法程序的經濟內涵。經濟分析方法對法律的實質性影響就在於它使效率這個關鍵性概念滲透到了法律意識、法學理論及法律制度。從某種意義上講，將效率觀引入法律領域或許並不是經濟學家對法律制度作經濟分析的初衷，更重要的是作為對現實法律制度批判的一個價值維度或理論武器，也就是用效率所體現和蘊含的理性價值反襯現實法律制度的某些缺陷，從而為評價和建構法律制度提供一種現實的可操作性強的經濟標準。誠然，就法律程序而言，程序具有內在的效率取向，但將效率價值唯一化和絕對化卻是經濟分析學派的最大缺陷所在，因為它顯然遮蔽了其他更為重要的程序價值（如正義）。從邏輯上講，正義和效率是程序價值體系中兩個不同序列的價值。一般而言，正義屬於程序第一系列的首要的、核心的價值，而效率則屬於程序第二系列的基本價值。以正義為主導的法律程序顯然不同於以效率為主導的市場機制，在涉及正義的重要法律領域中，片面追求效率就可能產生負面效應。就實踐層面而言，正義和效率兩大價值形成雙重互補，有利於對程序制度作定性評價和定量分析。

是立法程序的制度理念。立法程序為立法活動提供了秩序的價值導向，為立法行動運作的有序化、定向化和規範化創造了有利條件。在立法活動中，利益衝突誘發的爭執、較量、對抗等往往易造成交涉過程中緊張的對峙狀態。倘若沒有程序內在的妥協機制以及議事規則的規範和引導，這種劍拔弩張的對峙狀態極可能釀成混亂不堪的無序狀態。立法程序在相當程度上是通過可預測性來實現功能自治的秩序狀態的。立法程序秩序性的基本標誌是立法程序系統的功能自治。這種功能自治在相當程度上有賴於立法程序規則自身的完善和周延。可以說，議事規則愈完善、愈周延，則議事活動相應地愈具有可預測性和有序性，立法程序的功能自治性也就愈發達。

社會主義市場經濟下的立法工作，是一項規模巨大的社會工程。如何保證不同種類、不同立法部門所制定 的法律、法規在目標方面具有一致性，在調整範圍方面互相配合協調，構成一個完整的法律、法規系統，充分發揮其系統的整體功能；如何避免各級各部門的立法機構或參與立法的機構為本地區或本部門的利益而爭奪權利，逃避義務；如何保證立法在全國範圍內的統一性，具有預測性和相對的穩定性，有一些指導思想和普遍遵循的原則是必要的。一些學者曾從理論上對此進行過探討和研究。例如有人認為中國的立法的指導思想應該是五個有利於：即有利於社會主義民主建設；有利於市場經濟的建立和完善；有利於發揮各立法主體的積極性；有利於法律的貫徹實施；有利於社會主義法制的統一。有的學者認為，立法的原則應包括民主、公開、公正、權力義務相一致等。也有的學者認為，立法原則還應包括中央和地方分工負責、配合協調、新法優於舊法、上級法優於下級法、立法監督等。但是目前這些討論還限於研究階段，到作為普遍遵循的原則還有相當的距離，還需要作大量的工作。

立法管轄與立法體制有密切的聯繫。關於中國的立法體制，從人大的系統看，被稱作是一元兩級的立法體制。即：全國人大的統一領導下，人大及其常委會和有權的地方人大及常委會分別行使國家立法權和地方立法權。從行政系統看，也是中央和地方兩級立法。但在中央一級中，包括了國務院和國務院所屬各部、委、局；在地方一級中，包括了各級地方人民政府和各級地方政府所屬的行政機構。此外還存在著授權立法的情況，全國人大及其常委會可以將屬於自己的立法權授予國務院或地方人大及其常委會，國務院或地方人大及其常委會也可以將自己的立法權授給或將所得到的授權轉授給下屬機構或專門機構。由此可見，這種一元兩級的立法體制實際上成了多元多級的立法體制。人大系統負責法律、法規的制定；政府系統負責行政法規、規章的制定。全國人大和中央政府負責全國性的法律、法規、規章的制定；地方人大和地方政府負責地方性的法律、法規、規章的制定。加之各級人大和政府都可以進行立法授權或轉授權，複雜與混亂程度是可想而知的。表現在實際操作中，這種管轄混亂導致責任與權利的不明確。

中國的立法領域經過多年的實踐，已經形成了一套程序，並具有一定的完整性和自己的特色。這一程序在中國近年來的立法工作中發揮了重要的作用。但是隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，現行立法程序已經不能滿足新的需求，一些過去低層次立法中似乎必要的政策調整、行政干預已經成為新形勢下立法的障礙。目前立法進程中普遍存在著立法進度緩慢，立法中一些機構爭奪權利、逃避義務，行政機關對立法的干預以及相互推諉、設置障礙等。這些也與立法程序不完備有關。在立法議案的起草和修改方面，情況更為混亂，除授權立法當然由相應的被授權機關起草外，其他法律的起草一般也由相應的執法機關起草，加之在修改法律草案時，更多地注重的是各執法機構之間的配合與協調而不是對被執法人權利的保障，也很少徵求被執法人的意見，更不可能讓被執法人能參與修改或起草。如此制定出來的法律，對於執法者來說比較方便可行，而對守法者來說可能會有許多困難或不便，因為守法與執法，雖然從大範疇上看是一個統一的整體，二者的最終目標是一致的，但畢竟出發點不同，在實施中會有許多矛盾和衝突，如果遷就了執法者，就會損害守法者利益，挫傷守法者守法的積極性。

中國的立法體制存在的問題如前所述，在人民代表大會的立法系統中，全國人民代表大會與省、市、自治區人民代表大會，省、市、自治區人民代表大會與有立法權的下級人民代表大會在立法分工方面還是比較明確的，但各級人民代表大會與自己的常務委員會在實際立法操作方面卻沒有明確的分工，同樣情況存在於政府的立法系統中，各級政府與其職能部門之間在行政立法方面也沒有明確的分工，加之授權立法的混亂，使中國當前的立法體制呈多頭並進的狀況。雖然各立法機構都在積極地履行自己的立法職責，但相互之間的交叉與不協調也大量存在，從而使有些立法重複勞動，有些立法機構內耗嚴重。立法是一項嚴密細緻、科學性極強的工作，需要遵循科學的程序。但科學的程序應以科學的立法體製為前提，否則科學的程序將無法發揮作用。健全和完善中國的立法體制，應從以下幾個方面加以改進：

（1）立法體製法律化。通過憲法或制定憲法性法律規定中國的立法體制。包括中國的立法職級，各立法機構的權利與義務，立法分工以及授權立法的範圍，時限等。中國的立法職級的確定，應以集中而不應以分散為原則。立法機構宜少不宜多，宜精不宜粗，這樣才能適應在社會主義市場經濟建立時期對立法質量的需求。立法要有一定的超前性、預測性和穩定性，使所立的法律在市場經濟下有相對長一些的生命力，這樣不僅有助於保護社會主義市場經濟的健康發展，也可以減少立法的數量，減輕立法機構的壓力。由於社會主義市場經濟建立時期立法需求量大，會與上述原則發生矛盾，這個問題可以通過提高立法的工作效率，立法機關的專門化和立法人員專業化來解決。關於各立法機關的權利與義務，應堅持權利與義務相一致的原則，立法機關在享有立法權利的同時，也應承擔相應的義務，例如對所立法律的解釋、修訂以及承擔錯誤責任的義務等。立法機關應改變過去只享有權利而不承擔義務的形象，加強立法機關的責任，促進立法質量的提高。把立法機關的立法分工通過憲法性法律確立下來，其好處是可以避免立法的隨意性和免受不正常的人為干涉，同時也可以保證立法的質量。授權立法目前所暴露出的種種弊端，已迫切需要用法律加以規範。這種規範應考慮授權的範圍和時間兩個方面。有些立法的權利屬於專有，任何情況下也不能授出。如憲法與憲法性法律的立法權，只能由全國人民代表大會所有，不可授出。國家的重要行政法規，只能由國務院制定，不能授權給其他機關。有些立法權在授權時要有範圍限制，不可任意授給任何機關。對於所授予的立法權，原則上是不能轉授出去的。在被授予立法權后，應在規定的時限內完成，超過時限，授權立法應視為無效。

（2）立法機關專門化。為了保證立法的質量和效率，除授權立法外，立法應由專門的立法機關進行。從中國目前的情況看，對立法機關專門化的要求只能是將立法作為這些機關的主要工作之一，而不能要求這些機關演變為單純的立法機關。但在這些機關的內部可以設立專司立法的機構。例如在全國人大常委會中設立的法律工作委員會，在國務院中設立的法制工作局，主要的立法事務由這些專門機構去實施。立法機關的專門化還應包括對於沒有專門立法機構的機關的立法權的限制，對於授權立法的限制。中國的立法機關包括人民代表大會和政府兩個系統，中央和地方兩個級別。由人民代表大會系統負責法律的制定，由政府系統負責行政法規的制定。由中央 制定全國性的法律、行政法規，由地方制定地方性的法律、行政法規。人民代表大會系統的立法機關包括全國人民代表大會及其常務委員會，省、市、自治區人民代表大會及其常務委員會，一些市的人民代表大會及其常務委員會以及特別行政區和經濟特區的人民代表大會及其常務委員會。政府系統的立法機關包括國務院以及各部委，省、地（市）、縣（市）各級政府及其職能機構。如此眾多的立法機關，其中多數又沒有專門的立法機構，立法質量很難保證，立法工作效率也不能保障。從立法機關專門化的角度考慮，就應減少現有的立法機關，但同時對於保留下來的立法機關進行加強。具體的做法是：在人民代表大會系統只保留全國人民代表大會及其常委會，省級（包括特別行政區和經濟特區）與民族自治地區人民代表大會及其常委會的立法權。這些人民代表大會系統中都要設立法制工作委員會，具體負責本級人民代表大會系統的立法事務。如果下級人民代表大會確實需要立法權，通過授權立法方式解決。在政府系統中只保留中央和省、地、縣級政府以及特別行政區和經濟特區政府的立法權，中央各部委以及各級政府的職能機構的立法權應在原則上取消，如果實在需要，可以通過授權立法方式解決。此外對於授權立法也應嚴格限制，不僅要有時間、範圍的限制，而且應考察授權的必要性、被授權機關的立法能力和立法條件。

目前中國制定一部立法程序法已具有了必要性和可行性。首先，中國社會主義市場經濟的建立過程中，需要大量的法律來加以規範，而中國目前的立法狀況明顯滯后。鑒於此，中國加大了立法進度。但隨著立法進度的加快，立法中的種種缺陷也逐步暴露，如立法行為不規範，管轄混亂，法律體制不規範，導致立法質量下降。可見要提高立法的效率，保障立法質量，在立法程序方面規範化、法律化已經是非常必要的了。其次，中國目前制定一部立法程序法的條件已經成熟。中國近年來在立法程序的規範化方面已做了不少工作，初步形成了一個相對穩定的立法程序，程序的某些方面已在立法中有所規定。例如全國人民代表大會和人大常委會的議事規則。但需要明確的是，中國目前所適用的立法程序，還不是立法程序法。作為一部規定立法程序的法律，還應包括更廣泛的內容。參考國外的立法經驗和中國的立法實踐，中國的立法程序法應包括如下內容：

（1）確立立法程序法的調整對象和基本原則。立法程序法的調整對象不應僅僅包括法律，還應包括各級政府（縣級以上）的行政法規的制定。但縣級以下政府、鄉村的鄉規民約以及企業、事業單位、機關團體內部的規章制度的制定不應包括在內。法律的制定與行政法規的制定雖然同屬於立法的範疇，但二者畢竟是不同的法律規範。立法程序法應對制定法律和行政法規規定不同的立法程序。制定法律的程序要比制定行政法規的程序複雜一些，但制定行政法規決不是沒有程序，而目前行政法規的制定程序是一個相當薄弱的環節。立法程序法在完善法律的立法程序的同時，應將重點放在對行政法規的立法程序的制定方面。立法程序法的基本原則是指立法的一些基本指導思想的法律化。

（2）確立立法程序法的管轄範圍與許可權。所謂立法管轄，是指各立法機關關於立法的範圍與許可權的分工。立法管轄與立法體系有著密切的聯繫，中國的立法體系分為人民代表大會和政府兩個系統，中央和地方兩個級別。其中人民代表大會系統又包括人民代表大會和人民代表大會的常務委員會；政府系統又包括中央政府（國務院）、省、地、縣政府幾個級別。立法管轄，就是要在立法程序法中確立所有立法機關各自的立法範圍與立法許可權。中國立法程序法中立法管轄的具體內容包括：

在人民代表大會系統中，由全國人民代表人大及其常務委員會行使國家法律的立法權。具體分工是：全國人民代表大會負責制定和修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構以及其他國家的基本法律；全國人民代表人大委員會負責解釋憲法，制定和修改除全國人民代表大會制定和修改的法律外的其他全國性法律，在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行補充和修改，解釋法律，並對國務院、地方人民代表大會制定的法規、法律進行監督、審批，決定撤銷其與憲法、國家法律相抵觸部分。地方的人民代表大會（指省級人民代表大會及其常務委員會，包括特別行政區、經濟特區、民族自治地區的人民代表大會及其常務委員會）地方法律的立法權，並對地方政府制定的行政法規進行監督、審批，但地方法律制定后，應上報全國人大常委會批准或備案。在政府系統中，國務院負責制定和修改全國性的行政法規，並有權批准或撤銷下級政府制定的行政法規。省級政府負責制定和修改全省（包括直轄市、自治區、特別行政區、經濟特區）性的行政法規，並有權批准和撤銷下級政府制定的行政法規。地區級政府負責制定和修改全地區（包括地級市、自治州）性的行政法規，並有權批准或撤銷下級政府制定的行政法規。縣級政府負責制定和修改本縣（包括縣級市、區）的行政法規。

（3）確立法律和行政法規的具體立法程序。由於行政法規的規範內容、效力、制定的機關不同，所以在立法程序方面也不同，對此在立法程序法中應分別加以規定。中國法律的立法程序包括以下幾個階段：第一，立法議案的提出。包括提案的種類，有權提出立法議案的機構和人員，提出立法議案的限制，立法議案的撤回。第二，立法議案的審查與列入立法議程。包括立法議案的審查機關，立法議案的審查程序，立法議案列入議程，立法議程的編製與變更。第三，立法議案的討論。包括討論立法議案的程序與規則，討論立法議案所使用的語言、方法與 時間。第四，立法議案的修改。包括修改的時機，修改的限制條件，修改的技術以及對修正議案的處理。第五，立法議案的通過。包括表決的原則，表決的方式，表決的法定票數。第六，新法律的公布。包括公布法律的機關，公布法律的方法、期限，法律生效的期限。

中國行政法規的立法程序包括以下幾個步驟：第一，編製行政立法規劃。包括中央的行政立法規劃和地方的行政立法規劃。中央的行政立法規劃首先由國務院各部委或主管部門提出立法建議，由國務院法制局協調后報請國務院批准。地方行政立法規劃由地方政府的法制機構編製立法計劃，報請地方政府和上級政府法制機構批准。第二，行政法規的起草。起草行政法規要有專門的機構、專業人員負責。對於專業性很強的行政法規，可以委託專業、技術部門起草，也可以聘請專家參與起草。起草行政法規時，應廣泛地調查和徵求意見，並及時將基本內容公告於社會。第三，行政法規草案的協商、協調與修改。行政法規草案除徵求人民群眾的意見外，還要廣泛與有關行政機關協商與協調，進行必要的修改。如果協商與協調不成，可以報請上級政府裁定。第四，審查、審議和批准。行政法規草案完成後，應先由政府的法制部門審查，如查通過，即報請政府常務會議進行審議，審議通過，應履行批准手續，國務院制定的行政法規應報請全國人民代表大會或人大常委會批准，地方政府制定的行政法規應報請上級政府和同級人民代表大會或其常委會批准。第五，公布和備案。經批准的行政法規要由政府最高首長公布，同時公布其生效時間。地方政府制定的行政法規在公布的同時，應報請上級政府備案。

我國是單一制的社會主義大國，人口眾多，幅員遼闊，發展很不平衡。因此，國家立法權的劃分，既要充分體現主權在民的原則，確保全國人民代表大會在國家立法中的優勢地位，又要賦予中央政府和地方適當的立法許可權以便對國家進行有效的治理。基於這種考慮，我國立法權主要包括國家立法權（由全國人大及其常委會行使）、行政立法權（由國務院行使）、地方立法權（由省級地方國家權力機關和行政機關行使）。

1）立法機關

我國《憲法》第58條規定：全國人大及其常委會行使國家立法權。人大常委會是人大的常設機構，在人大閉會期間行使國家權力。具體地說，它有權解釋憲法、法律並監督其實施；有權制定和修改應由人大制定的法律以外的法律；有權對人大制定的法律加以補充和修改，但不得違背其基本原則和精神。一般地說，基本法律，如刑法、民法等的制定權都應由全國人大行使。全國人大常委會音向全國人大負責並報告工作，接受人大的監督。全國人大有權否決全國人大常委的不適當的立法和決定。

2）立法範圍

從原則上講，全國人大及其常委會的立法是沒有邊界的，但在立法實踐中，國家也將某些事項交給政府制定行政法規。根據2000年3月15日通過7月1日生效的《中華人民共和國立法法》，下列事項只能由全國人民代表大會及其常委會制定法律：（1）國家主權事項；（2）國家機關的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑法；（5）涉及公民權利自由的事項；（6）對非國有財產的徵收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁製度；（10）必須由人大及其常委會制定法律的其他事項。

從實踐來看，“必須制定法律的其他事項”大體包括：（1）有關公民基本權利和義務及其利益的事項，如《行政訴訟法》等；（2）有關政治、經濟、文化、軍事制度方面的事項，如《兵役法》等；（3）有關國家資源開發、利用、保護等事項；（4）凡最高國家權力機關認為應該由它立法加以調整的事項。我國《立法法》同時還規定，上述第8項涉及經濟基本制度方面的“部分事項”，全國人大可專門授權國務院“根據實際需要”、“先制定行政法規”，但不得涉及“犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和和處罰、司法制度等事項”。

3）立法程序

（1）提案。全國人大主席團、常委會、各專門委員會、全國人大各代表團或30名以上代表，可以向全國人大提出議案；國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院，可以向全國人大提出屬於自己職責範圍內事項的議案。

（2）審議。代表團或30名以上代表聯名提出的議案是否列入議程，由大會主席團決定，或者先交有關委員會審議后再根據審查意見決定是否列入議程。由人大主席團、常務委員會、其他中央國家機關提出的議案，由主席團決定交各代表團審議，或交有關專門委員會審議后提出報告，再由主席團決定交大會表決。提交全國人大常委會的議案，由委員長會議決定是否提交常委會會議審議，或先交專門委員會審議，提出報告，再決定是否提交常委會會議審議。全國人大常委會經法定程序審議后決定提交全國人大會議審議的法案，應當在會議舉行前一個月將法律草案發給代表，必須由人大常委會或提案人向人大全體會議作說明。在各代表團審議過程中，提案人應派人聽取意見，回答詢問；有關組織和機關應當根據代表的要求介紹情況。

（3）通過。全國人大審議的議案，凡未在審議過程被提案人撤回或經主席團決定停止審議的，都要進行表決，“由全體代表過半數通過”，憲法和憲法修正案須經全體代表2/3贊成方為通過；全國人大常委會審議的議案，由它的全體組成人員的過半數通過。

（4）公布。人大及其常委會通過的法案，皆以國家主席令形式公布，並同時宣布生效時間。

（1）行政立法體制。根據我國《憲法》、《立法法》和《國家機關組織法》的有關規定，我國的國務院，國務院各部門可根據其職責範圍制定行政法律規範，發布決定和命令。

（2）國務院及所屬部門行政立法的範圍。國務院根據憲法和法律，可以就下列事項制定行政法規：①為執行法律的規定需要；②憲法第89條規定的國務院行政職權的事項；③全國人大授權的事項。憲法規定的國務院的職權，範圍明確的有17項，外加沒有邊際的“其他”事項，因此說，除了前述應當由國家立法調整的所有事項，都可以由國務院制定行政法規予以規範。簡單地說，國務院的行政立法包括執行性立法、職權性立法和授權立法。

（1）行政立法程序。行政立法程序是指國家行政機關依法制定、修改、廢止行政法律規範的秩序和步驟。不象國家立法程序那麼複雜，比較簡便靈活。根據《立法法》第57—— 62條的規定，國務院制定行政法規應當遵循如下程序（國務院部門規章和地方政府規章的制定程序，由國務院規定）：

①規劃、立項和起草。國務院法制機構應在綜合各部門意見的基礎上編製具有指導性的年度計劃、五年規劃乃至十年規劃報國務院批准執行。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。

《立法法》第57條規定：“行政法規由國務院組織起草”。相應的，國務院部門規章也應由部門組織起草。“組織起草”的形式可以多種多樣。

②論證和聽證。“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這是強制性的，必須遵循。

③審查和修改。根據《立法法》第59條的規定：“行政法規起草工作完成後，起草單位應當將草案及其說明，各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。”（審查內容見教材）

④審議和通過。行政法規起草、審議之後，就進入正式會議審議的階段，由國務院常務會議或者全體會議審議決定。部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。行政法規和規章的制定不同於一般的行政決策，不是由首長個人說了算，而應當以少數服從多數決定。

⑤簽署和公布。行政法規審議通過後要“總理簽署國務院令公布”，並應“及時在國務院公報和在全國範圍內發行的報刊上刊登”。部門規章由部門首長簽署命令予以公布，並及時在國務院公報或者部門公報和全國範圍內發行的報刊上刊登。

⑥備案和接受審查。根據《立法法》的規定，除全國人大制定的法律以外，其他所有的法規、條例和規章都“應當在公布后的30日內”報送有關機構備案。行政法規報全國人大常委會備案並接受審查，如果不適當可以撤銷；部門規章的撤銷由國務院審議決定。

根據憲法和有關組織法的規定，省、自治區、直轄市、省會市、自治區首府和經國務院批准的較大的市、經濟特區的人大及其常委會可以根據本行政區域的具體情況和執行國家、上級法律法規的需要制定和頒布地方性法規，並報全國和上級人大常委會備案。相應級別的國家行政機關也可以根據執行法律、法規和本級人大及其常委會的地方性法規的需要制定行政規章和補充性、執行性規則或實施細則，並報國務院和上級行政機關批准或備案。

不同級別的民族自治地區，還依法享有與其行政級別相當的自治立法權。

特別行政區在不違背全國人大為之制定的基本法的前提下，享有完全自主的立法權。

第一，我國立法機構在共產黨的領導下進行工作。

第二，國家最高權力機關與其常設機構分享立法權，既保證了人民代表大會代表人民行使國家權力，又能保證經常性的立法活動順利進行。

第三，全國人大常委會行使法律的解釋權和執行法律的監督權使法律的解釋和適用與立法的本意保持一致。

第四，國家立法、行政立法、地方立法、民族自治立法和特別行政區自主立法有機結合，構成了完備的立法體系。