集中連片特困地區交通建設扶貧規劃綱要

消除貧困、改善民生是社會主義現代化建設的重大任務。改革開放以來，交通運輸行業在全國範圍有計劃、大規模地組織實施了交通扶貧開發工作，取得了巨大成就。根據中央扶貧開發工作會議和《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》的部署要求，交通運輸部組織編製《集中連片特困地區交通建設扶貧規劃綱要（2011－2020年）》，進一步明確集中連片特困地區交通運輸的發展目標、重點任務和政策措施，以突破制約當地經濟社會發展的交通瓶頸，全面提升交通運輸基本公共服務水平，為貧困地區整體脫貧致富、全面建設小康社會提供強有力的交通運輸保障。

規劃範圍包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山－太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區。規劃期限為2011年至2020年。

經濟社會發展狀況

集中連片特困地區共涉及19個省（區、市）的505個縣，其中包括414個扶貧開發工作重點縣，180個革命老區縣，195個少數民族縣和28個邊境縣，區域面積141.3萬平方公里，占國土總面積的14.7%。2010年，區域人口22813萬，佔全國總人口的17%，其中鄉村人口19561萬，占區域人口的85.7%。集中連片特困地區的自然條件和經濟社會發展具有以下特點：

——自然條件惡劣，生態環境脆弱。集中連片特困地區大多地處偏遠山區和省際交界地帶，地質地形條件複雜，自然災害頻發，生存條件惡劣，大部分縣屬於地質災害高發區縣。同時，集中連片特困地區大多位於湖庫源頭、江河上游、重要的生態功能區，生態地位重要、生態環境脆弱，許多縣屬於全國主體功能區規劃中的限制開發區縣或禁止開發區縣，資源開發與環境保護矛盾突出。

——資源較為豐富，開發相對滯后。集中連片特困地區具有鮮明的區域特色和比較優勢，部分地區礦產、能源等資源豐富，是國家戰略資源的重要接續地，部分地區旅遊資源獨特，是觀光旅遊的重要目的地。但受地理位置、資源分佈、開發能力等因素影響，優勢資源的開發利用尚不充分，配套設施落後，產業鏈條不完整，資源優勢尚未轉化為發展優勢。

——經濟社會發展落後，自我發展能力薄弱。集中連片特困地區是全國經濟社會發展最為滯后的地區，是區域發展最為薄弱的地區。2010年，集中連片特困地區生產總值為20894億元、僅佔全國的5.2%，地方預算內財政收入961億元；人均地區生產總值和人均地方預算內財政收入分別為9159元和421元，僅為全國平均水平的30.5%和13.9%。這些地區產業結構普遍單一，工業發展緩慢，自我發展能力十分薄弱。

——貧困面廣泛，貧困程度較深。2010年，集中連片特困地區農民人均純收入3410元，僅為全國平均水平（5919元）的57.6%；收入在2300元以下的貧困人口為7753萬人，約佔區域農村人口的39.6%。貧困地區基礎設施和社會事業嚴重滯后，行路難、飲水難、住房難、就醫難、上學難、增收難、社會保障水平低等問題突出，已脫貧解困人口抵禦風險的能力嚴重不足，因災因病返貧時有發生。

——致貧因素複雜，交通瓶頸突出。影響和制約集中連片特困地區發展的因素複雜、不盡相同，有的片區主要是資源性缺水問題，有的片區的突出矛盾是工程性缺水問題，有的片區的突出問題是人、畜、草的矛盾問題，貧困問題存在著區域性、綜合性和複雜性的特徵。但交通發展滯后，交通基礎設施建設欠賬多，對內對外交通不便是所有集中連片特困地區的共性瓶頸制約和突出矛盾。

集中連片特困地區主要經濟指標見附表1。

改革開放以來，集中連片特困地區交通基礎設施建設取得了較大進展，由高速公路、幹線鐵路、民航機場為骨架的綜合運輸網路正在形成，部分片區還擁有一定數量具備通航條件的內河航道。集中連片特困地區大都遠離中心城市，多為山大溝深之地，公路運輸是當地最主要甚至是唯一的運輸方式。截至2010年底，集中連片特困地區公路網總里程約92.4萬公里，公路密度65.4公里/百平方公里；區域高速公路10285公里，二級及以上公路55247公里，分別是2000年的14.4倍和3.8倍；國省幹線公路88135公里，初步形成了以區域內主要城市為中心、向周邊縣城輻射的幹線公路網路。9127個鄉鎮中已有95.4%通瀝青（水泥）路；132650個建制村中，通公路的佔98.2%，通瀝青（水泥）路的佔57.5%，貧困地區通鄉公路得到極大改觀，通村公路明顯改善。集中連片特困地區公路網現狀主要指標見附表2。

雖然集中連片特困地區交通運輸取得了長足發展，但與經濟社會發展和儘快脫貧致富的要求相比，還存在較大差距，突出表現在以下四個方面。

一是對外通道不暢，高速公路斷頭路較多。國家高速公路是集中連片特困地區重要的對外通道，但各片區內的國家高速公路大多未全線貫通，高速公路斷頭路的存在造成片區與外部的溝通聯繫不夠便捷，制約了區位優勢和資源優勢的發揮。

二是國省幹線規模偏小，技術等級偏低。集中連片特困地區國省幹線公路占公路網總里程的9.5%，低於全國平均水平1.3個百分點。現有普通國道、省道中二級及以上公路比例分別為60.9%、44.1%，分別比全國平均水平低15.9和20個百分點；瀝青（水泥）混凝土路面鋪裝率分別為80%、62.5%，分別比全國平均水平低8.3和11個百分點。

三是農村公路水平不高，防災抗災能力薄弱。截至2010年底，集中連片特困地區仍有419個鄉鎮、56367個建制村未通瀝青（水泥）路，分別約佔全國未通瀝青（水泥）路鄉鎮、建制村總數的30.5%和45%。農村公路以四級公路和等外公路為主，安全防護等設施普遍缺乏，防災抗災能力低下。縣鄉公路等級低、路況差，與周邊幹線公路和縣城連接不暢，尚不能滿足旅遊、礦產等資源開發需求。

四是客貨運輸發展滯后，基本公共服務均等化水平亟待提高。2010年，集中連片特困地區僅有46.8%的鄉鎮設有等級客運站，18.2%的建制村設有汽車停靠點（招呼站或候車亭牌）。鄉鎮、建制村客運班車通達率分別為94.6%和67%，明顯低於全國98.1%和90.1%的平均水平。現有縣城客運站普遍等級低、設施舊，服務水平落後，鄉鎮物流配送站點缺乏，貨物運輸服務基本處於自發和無序狀態。

此外，區域綜合交通運輸體系建設進程較慢，內河航道技術等級偏低，碼頭作業能力有限，受庫區建設、水電開發等影響，內河航道難以實現常年全線暢通。

受自然條件、自身發展能力等因素制約，集中連片特困地區交通運輸發展面臨著一些特殊困難。一是建養成本高。集中連片特困地區地形地質條件複雜，生態保護要求高，公路建設施工難度大，導致公路基礎設施建設養護成本高。二是地方財力弱。集中連片特困地區地方財政自給率低，主要依靠中央財政轉移支付，自我發展能力嚴重不足。交通建設資金地方配套能力弱，農村公路建設資金主要依靠中央和省（區、市）政府補助，特別是缺少穩定、充足的養護資金來源，公路交通發展面臨沉重的資金壓力。三是融資難度大。由於集中連片特困地區地理位置相對偏遠，交通需求相對較小，且分佈零散，交通基礎設施建設投資回報率低，難以吸引社會投資，融資困難。

當前我國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。中央扶貧工作會議明確提出，扶貧開發是一項長期而重大的任務，要以更大的決心、更強的力度、更有效的舉措，扎紮實實做好扶貧開發各項工作，把集中連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場，把穩定解決扶貧對象溫飽、儘快實現脫貧致富作為首要任務，堅持政府主導，堅持統籌發展，更加註重轉變經濟發展方式，更加註重增強扶貧對象自我發展能力，更加註重基本公共服務均等化，更加註重解決發展的突出問題，努力推動貧困地區經濟社會更好更快發展，總體目標是貧困地區農民人均純收入增長幅度高於全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。

貫徹落實好中央關於扶貧開發的總體要求和實現脫貧致富的總目標，對交通扶貧提出了新的要求，主要體現在以下方面：

1．把集中連片特困地區作為交通扶貧攻堅的主戰場，打好交通扶貧攻堅戰。集中連片特困地區交通運輸發展基礎薄弱，是全國交通運輸發展的短板，其發展事關區域經濟社會的協調發展和全面建設小康社會目標的實現。必須轉變扶貧思路和方式，集中各方面力量，加大支持力度，在制定政策、分配資金、安排項目時向集中連片特困地區傾斜，為實現扶貧開發目標提供交通保障。

2．加快交通基礎設施建設，提高扶貧開發保障能力。交通基礎設施建設既是集中連片特困地區經濟建設和扶貧攻堅的重要內容，也是支撐和引導貧困地區空間布局、產業結構調整、加快城鎮化進程，全面推進扶貧攻堅各項任務的重要基礎保障。必須把交通基礎設施建設放在優先地位，結合貧困地區的發展基礎和特點，著力解決制約貧困地區交通發展的突出問題，加快構建連通內外、覆蓋城鄉的交通基礎設施網路，進一步提升交通對集中連片特困地區經濟社會發展、加快脫貧致富的支撐保障能力。

3．推進交通運輸基本公共服務均等化，著力保障和改善民生。保障和改善民生是一切工作的出發點和落腳點，是加快經濟發展、促進社會和諧的重要結合點，也是交通運輸發展的重要任務。儘快改變集中連片特困地區交通發展落後面貌，提高交通運輸基本公共服務能力，要求交通基礎設施建設向貧困地區延伸，向貧困人口覆蓋，著力改善貧困地區的基本出行條件，讓貧困人口共享交通運輸發展成果；要求與推進城鎮化、社會主義新農村建設相結合，加強農村公路基礎設施及客貨運輸服務體系建設，為教育、科技、衛生、文化等各項社會事業發展提供支撐，不斷提高城鄉居民生活水平，促進社會和諧發展。

4．加強生態環境保護和安全能力建設，促進可持續發展。必須充分考慮集中連片特困地區自然條件特點，把生態建設和環境保護作為區域交通發展的基本前提，把發展綠色交通作為重要任務，靈活確定適宜當地特點的技術標準和指標，集約節約利用資源。必須堅持安全發展的理念，在注重主體工程建設的前提下，加強安全防護設施建設，不斷提高交通基礎設施安全水平，確保人民群眾安全、便捷出行。

集中連片特困地區交通建設扶貧的指導思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以開發式扶貧為導向，以解決制約貧困地區交通運輸發展瓶頸問題、推進交通運輸基本公共服務均等化為主攻方向，統籌規劃、突出重點、循序推進、講求實效，進一步強化交通基礎設施建設，大力提升運輸服務能力和水平，著力提高交通運輸抗災和應急保障能力，集中連片特困地區交通運輸發展基本適應經濟社會發展的要求，為貧困地區與全國同步進入全面小康社會提供強有力的交通運輸保障。

集中連片特困地區交通建設扶貧堅持以下基本原則：

1．統籌規劃，服務全局。緊緊圍繞國家扶貧開發總目標和扶貧工作總體要求，認真做好集中連片特困地區交通扶貧規劃，並與交通運輸“十二五”發展規劃和相關專項規劃相銜接，努力改善貧困地區的交通運輸條件，服務區域經濟社會發展和全面建設小康社會全局。

2．突出重點，提升能力。把交通基礎設施建設作為交通扶貧工作的重點，把農村公路作為基礎設施建設的重中之重，集中力量解決最突出的矛盾、最迫切的問題，大力推進農村公路和幹線公路建設，注重擴大城鄉客貨運輸覆蓋範圍，注重推進交通運輸基本公共服務均等化，提高公路防災抗災能力，提升運輸服務效率和水平。

3．因地制宜，循序推進。堅持分類指導，充分考慮片區的自然條件、發展能力、環境承載力和經濟社會發展特點，實事求是、儘力而為、量力而行，因地制宜地確定好片區發展目標。處理好需要與可能、近期與遠期的關係，合理安排好“十二五”和“十三五”期的建設內容，做好相關項目的資金配套和前期工作，紮實有序地推進項目實施。

4．講求實效，合力攻堅。緊緊圍繞規劃目標和建設任務，著力推進各項工作，狠抓落實、務求實效。充分發揮中央和地方的積極性，按照“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的要求，明確地方政府的責任主體地位，各司其職、各負其責，齊心協力、合力攻堅，全面推進交通扶貧目標的實現。

總體目標

到2020年，集中連片特困地區的國家高速公路基本建成，具備條件的縣城通二級及以上公路，具備條件的鄉鎮和建制村通瀝青（水泥）路、通班車，基本建立農村物流服務體系，城鄉客貨運輸服務效率明顯改善，農村公路服務水平和防災抗災能力明顯提高，交通安全和應急保障能力顯著增強。集中連片特困地區“外通內聯、通村暢鄉、班車到村、安全便捷”的交通運輸網路基本形成，交通運輸基本公共服務主要指標接近全國平均水平，適應區域經濟社會發展和全面建設小康社會的總體要求。

“十二五”目標

——幹線公路框架基本形成。基本建成原國家高速公路路段，縣城通二級及以上公路比例達到98%；調整后的國道二級及以上公路比例達到65%，瀝青（水泥）混凝土路面鋪裝率達到70%。

——農村公路通暢水平顯著提升。具備條件的鄉鎮和85%的建制村通瀝青（水泥）路。

——客貨運輸服務水平明顯提高，班車服務城鄉的範圍進一步擴大。縣城客運站條件明顯改善；85%的鄉鎮建有等級客運站；80%的建制村建有汽車停靠點（招呼站或候車亭牌）。具備條件的鄉鎮和85%的建制村通班車；結合農村客運站點建設的農村郵政物流得到快速發展，農村客貨運輸效率和服務水平明顯提升。

——公路安全水平和應急保障能力進一步提高。農村公路上的安全防護設施、橋涵等構造物逐步配套，安全性明顯提高。國省幹線公路安全監管和應急保障信息化程度顯著提高，能力進一步增強。

集中連片特困地區2015年、2020年公路交通主要發展指標見下表。

集中連片特困地區公路交通主要發展指標

註：①．國道指《國家公路網規劃》確定的國道；

②．瀝青（水泥）混凝土路面不包括瀝青貫入、瀝青碎石和瀝青表面處治等路面。

加強基礎設施建設

交通扶貧基礎設施建設的重點領域包括三個方面：一是加強對外通道建設，進一步優化對外通道布局，以國家高速公路、國家區域規劃確定的重點項目和普通國道建設為重點，全面提高片區對外通道的運輸能力。二是加強內部公路網路建設，以省道為主，打通省際、縣際斷頭路，完善區內路網，有重點地建設一批連接重要資源開發地與旅遊景區、對經濟發展有突出作用的公路，增加區域發展能力。三是加強農村公路建設，加快鄉鎮、建制村通瀝青（水泥）路建設，同步建設必要的安全防護設施和中小橋樑，健全農村客運站場體系，提高農村公路服務質量、安全水平和防災抗災能力，並注重生態建設和環境保護。

——高速公路方面，主要任務是以國家高速公路為建設重點，打通重要通道的斷頭路和瓶頸路段，有序推進新增國家高速公路和國務院批准的區域規劃內明確的高速公路建設，儘快建成區域內國家高速公路網。“十二五”期間，建設規模約1.07萬公里；“十三五”期間，基本建成新增國家高速公路和國務院批准的區域規劃內明確的高速公路。

——國省幹線公路方面，主要任務是著力提高國省道中二級及以上公路比例，加強通縣二級公路建設，強化制約貧困地區經濟發展的瓶頸路段建設，加強各片區內部及其與周邊區域聯繫的幹線公路建設，“十二五”期的建設規模約2.9萬公里；“十三五”期間，進一步加大普通國道和省道的建設力度，提升幹線公路的服務能力和水平。

——農村公路方面，主要任務是重點推進建制村通瀝青（水泥）路建設，同步建設必要的安全防護設施和中小橋樑。“十二五”期分別建設通鄉鎮、通建制村瀝青（水泥）路1.07萬公里和22.2萬公里，解決419個鄉鎮、39164個建制村的通暢問題；改造農村公路中橋以上危橋；以加強縣鄉連通、促進資源和旅遊開發為重點，加快縣鄉公路改造，建設一批對貧困地區經濟社會發展有重要作用的縣際出口路、旅遊路、資源開發路，建設規模為1.7萬公里。“十三五”期間，繼續推進剩餘具備條件的建制村通瀝青（水泥）路建設，加大縣鄉道建設改造的支持力度，逐步消除斷頭路；加強農村公路安全防護設施建設，提高農村公路網路整體安全水平和抗災能力。

——公路客貨運輸場站方面，主要任務是加快縣城老舊客運站改造，依託農村公路建設同步推進鄉鎮等級客運站、建制村汽車停靠點（招呼站或候車亭牌）建設，儘快形成以縣級客運站為龍頭、以鄉鎮客運站為重點，以建制村汽車停靠點（招呼站或候車亭牌）為輔助，多層次、高效率的農村客運站場體系。“十二五”期間，支持一批建成10年以上、亟需改造或遷建，且具備建設用地條件的老舊縣級客運站建設，合計272個；建成4007個鄉鎮等級客運站和82858個建制村汽車停靠點（招呼站或候車亭牌）；加強縣鄉客運站、農村貨運站與農村郵政局所的有機結合，適當拓展農村交通基礎設施服務功能。“十三五”期間，繼續推進具備條件的縣級客運站改造、鄉鎮等級客運站和建制村汽車停靠點（招呼站或候車亭牌）建設，結合縣鄉客運站和郵政配送體系建設，統籌協調，建立起功能較為齊備的貨運服務體系，實現鄉鎮物流節點的廣泛覆蓋。

——內河水運方面，主要任務是加強具備條件的地區的對外水運通道建設，進一步完善區域內重要航道及庫（湖）區水運基礎設施，推進內河港口規模化、專業化發展，進一步適應區域物資水上運輸需要，方便人民群眾安全便利出行。“十二五”期間，改善、新增3633公里航道，新增121個碼頭泊位。

集中連片特困地區交通基礎設施建設任務見附表3至附表6。

提升運輸服務能力和水平

——客運服務網路。在推進建制村通瀝青（水泥）路的同時，大力推進建制村通班車工程，提高農村地區交通運輸基本公共服務均等化水平。按照“以城促鄉、城鄉協調”的原則，統籌城鄉客運發展，依託農村客運現有班線，支持城鎮化水平較高和居民出行密度大的地區推行農村客運公交化改造。

——貨運及物流服務網路。推進農村生產生活資料配送網路建設，充分發揮農村客運班線分佈廣的優勢，推進片區公路客運班車帶運小件郵件、快件試點，拓展快遞物流服務。在現有運輸服務設施基礎上，整合信息、運力資源，推進與物流相配套的運輸場站、倉儲、信息平台等設施建設。發揮郵政系統在農村地區的基礎網路體系、認知度和市場佔有率優勢，支持郵政企業全面參與農村物流網路建設，積極開展運郵合作和連鎖配送業務。

1．加強組織領導，強化實施管理。

各省（區、市）要按照“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的要求，加強領導、精心組織，進一步明確責任，將工作任務分解到各個方面，有計劃、有步驟地加以落實，確保組織到位、責任到位、投入到位、措施到位。各級交通運輸主管部門要主動作為，切實落實責任，認真做好交通扶貧建設項目的前期工作，規範辦事程序，提高工作效率。加強建設項目的組織管理，嚴格工程質量，積極做好溝通協調，確保規劃順利實施。

2．加大投資力度，加強政策傾斜。

進一步加大車購稅資金對交通扶貧的支持力度，擴大資金規模、提高補助標準，積極爭取中央代發地方債和中央預算內資金加大對交通扶貧項目的投入。加大各級地方財政對交通的投資力度，實施優惠的稅收和土地政策等支持普通公路建設，統籌使用各級各類扶貧資金並向交通扶貧建設項目傾斜。結合新農村建設和一事一議制度，鼓勵農民自願投工投勞投資參與交通扶貧建設，積極爭取以工代賑資金用於農村公路建設，鼓勵企業、個人捐資捐助支持交通建設。

3．重視養護管理，提升服務水平。

加強高速公路和國省幹線公路養護管理，保障幹線公路正常的通行能力和服務水平。要結合本地區實際，落實好農村公路養護管理的責任主體、機構人員和養護資金，要因勢利導，因地制宜，克服困難，不斷推動農村公路管養工作常態化、規範化，努力實現“有路必養”，確保農村公路完好暢通。

4．強化科技創新，注重人才培養。

要強化科技創新能力建設，加強對貧困地區公路建設、災害防治、綠色環保、安全應急等技術的研究，加快新技術在集中連片特困地區的推廣應用。在建設過程中注重生態建設和環境保護，靈活選用適宜當地特點的技術指標，集約節約利用土地資源。建立人才交流培訓機制，部與相關省區市加強對集中連片特困地區基層公路建設、管理、養護等交通專業技術人才的培訓，進一步幫助貧困地區培養交通建設技術、管理人才。

5．加強監督檢查，做好交流宣傳。

建立健全交通扶貧規劃執行的監督檢查機制，加強建設項目決策、資金使用管理、工程建設進度、質量等方面的監督檢查力度。強化審計監督，確保交通扶貧建設資金高效、安全、廉潔運行。建立並完善交通扶貧統計制度，加強交通扶貧建設情況的統計監測、分析評估，準確、及時、全面掌握片區貧困狀況和規劃實施情況，反映交通扶貧開發工作成效。各片區之間以及片區內各省（區、市）之間加快構建協調（協作）機制，加強溝通合作與經驗交流。廣泛宣傳交通扶貧的政策、成就、經驗和典型事迹，營造政府部門、社會力量和廣大群眾共同支持和參與交通建設的良好氛圍，打好新一輪交通扶貧開發攻堅戰。