刺史

刺史制度是中國古代重要的地方監察制度。刺史制度是維護皇權的有力手段，對於加強中央對地方的監督和控制，發揮了重要的作用。但刺史制度在形成和演變的過程中逐漸地方官化。刺史制度的每次變化有其特定的、具體的原因，而且有根本原因。考察刺史制度對於探討兩漢行政權與監察權的關係，以及進一步探索中央集權與地方分權都有著重大的意義。

刺史制度，作為漢代中央政府對地方政府所實行的一種較為完備、系統的監察制度，有其產生、形成的歷史過程。

漢代刺史制度是對秦代監御史制度的繼承。秦始皇在統一六國以後，建立了一套地方監察制度——監御史制度。在地方上，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監”。監，亦稱“監公”，或稱監御史、監郡御史、郡監等。監御史的地位可以和郡守、郡尉並稱，其主要職責是“掌監郡”，即負責監察郡守等人的行政事務。

《史記》卷九十六《張丞相列傳》載：張蒼“秦時為御史，立柱下方書。”《索隱》注曰：“周秦皆有柱下史，謂御史也。所掌及侍立恆在殿柱之下，故老子為周柱下史，今蒼在秦代亦居斯職。”《史記》卷五十三《蕭相國世家》，《集解》蘇林曰：“秦時無刺史，以御史監郡。”據此可知秦代御史分為兩部分，一部分在中央，另一部分到地方擔任監察職務。監御史一般不對縣一級的行政事務進行監察。“秦代對縣一級的行政監察作為郡守的職責而成為郡守行政權的一部分。”

監御史制度曾經一度被取消。究其原因，至少有以下幾點：一、在經濟方面，經過秦朝的殘暴統治，再加上長期的戰爭，漢初經濟凋敝。當時的經濟狀況，據《漢書·食貨志》記載，是“漢興，接秦之弊，諸侯並起，民失作業，而大飢謹。凡米石五千，人相食，死者過半。高祖乃令民得賣子，就食蜀漢。天下既定，民亡蓋藏。自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。”恢復經濟是政府的當務之急，應該調動地方的積極性，加強地方的自主權，因此沒有設置監御史。二、在政治方面，漢政府和異姓諸侯王之間矛盾尖銳，和匈奴衝突嚴重，平城白登山之圍幾乎使數十萬漢軍全軍覆沒，漢政府致力於解決地方割據勢力和匈奴問題，無暇顧及地方監察問題。三、在情感方面，劉邦曾經和功臣同甘共苦創業，在感情上是很深的。不派人監察地方，既是對地方官員的信任，也是為了顯示“（吾）與天下豪士賢大夫共定天下，同安輯之……吾與天下賢士功臣，可謂亡負矣。”的誠意。但漢高帝不設置監御史，使得地方監察制度成為空白，對郡國的過分放縱，不事監察，終使諸侯坐大，給他的繼承者們留下了一個頑症。

重新設置了監御史。當時經濟有了很大程度的恢復，異姓王已被消滅，匈奴威脅稍微減輕，而且惠帝與地方官員的關係遠不如劉邦時期密切，所以政府加強了對地方的監察。中央並且以明確的法律條文對恢復的監御史的職權做了規定，使監御史成為單純的地方監察官，而不是像秦朝監御史那樣在監察之外還有很多職權。《唐六典·御史台侍御史》原註記曰：“惠帝三年，相國奏監御史監三輔、郡，察以九條，察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐論獄不直者，擅興徭役不平者，吏不廉者，吏以苛政故劾無罪者敢為逾侈及弩力十石以上者，非所當服者，凡九條。”對於監御史設置的範圍，有的學者認為是僅僅限於三輔地區。其實原文中的“三輔郡”不應該連讀，而應該讀作“三輔、郡。”惠帝時期監御史設置的範圍應該是全國各郡。由於諸侯王權力大、地位特殊，所以沒有在王國內設置監御史。監御史每年要定期到中央彙報工作，“常以十月奏事，十二月還監。”為了防止他們與郡守勾結，還要每兩年輪換一次，“監者二歲更之”。但是很多監御史玩忽職守，有的還跟郡守等相互勾結，對郡守等包庇縱容，工作很不力。漢中央發現了這一現象，於是在監御史制度之外設置了一套新的地方監察制度——丞相史出刺制度，和監御史制度并行。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，並督監察御史”。文帝派出丞相史出刺，使之監察太守和監御史。關於丞相史的地位，《漢舊儀》上是這樣介紹的，“丞相初置吏員十五人，皆六百石，分為東西曹。東曹九人出督州為刺史”，看來是九位丞相史每人監察九州中的一州，這就奠定了武帝時期刺史制度的基礎，形成了刺史制度的雛形。丞相史是丞相的屬官，對丞相負責，而不像刺史那樣對御史大夫負責，看來丞相史學出刺制度也讓丞相增加了一定的監察職權，擴大了丞相的權力。但“丞相遣使分刺州，不常置”，屬於臨時派遣的官員，不是經常設置的，而且，兩套監察制度并行，職事重疊交叉，容易出現互相推諉扯皮等問題，顯然，這種制度很難有效地監察地方，不能為後世所效法，地方監察制度有待於進一步完善。刺史制度就相應而生。

漢武帝把全國劃分為十三州部，每州為一個監察區，設置刺史一人，負責監察所在州部的郡國。《漢書》卷六《武帝紀》：“初置刺史部十三州。”師古曰：“《漢儀》云：初分十三州，假刺史印綬，有常治所。常以秋分行部，御史為駕四封乘傳。到所部，郡國各遣一吏迎之界上，所察六條。”刺史的職權，有明確的規定，即“奉詔六條察州”，那六條是：一、“強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡”，即限制地方大族兼并土地，反對其橫行鄉里。二、“二千石不奉詔，遵舊典，倍公問私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。”即打擊地方高級官員的以權謀私的不法行為。三、“二千石不恤疑獄，風歷殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實訛言。”即打擊地方高級官員執法不公平。四、“二千石選署不平，阿附所愛，敝賢寵玩”，即打擊地方高級官員在察舉士人時偏向親己。五、二千石子弟恃怙榮勢，請任所監”，打擊地方高級官員子弟不法。六，“二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令”，打擊地方高級官員和地方大族相互勾結。對刺史的職權作出明文規定，既可以為刺史行使權力提供依據，又可以防止刺史濫用職權干擾地方的正常行政事務。設置刺史的範圍是十三個州，分別是冀州、青州、兗州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交州、司州。刺史往往很有政治前途，“居部九歲，舉為守相”。

刺史無固定治所，且位在郡國之上，這和監御史地位與郡守、郡尉並稱的情況不同。刺史也不受丞相的制約，而是直接隸屬於中央的御史中丞和御史大夫，和丞相史受制於丞相的情況不同。並且刺史的俸祿很低，只有六百石，這往往能夠促使他們為了追求更高的待遇而加緊監察，取得業績，比用更高的官員去監察地方大員更能起到好的效果。刺史制度是對以前監察制度的發展，是一種比較完善的地方監察制度。

原因至少有以下幾點：一、原來地方監察制度的不力，使得建立更完善的地方監察制度成為一種必要的措施。《史記·平準書》：“天子始巡郡國，東渡河，河東守不意行至，不辦自殺。行西逾隴，……隴西守自殺，……新秦中或千里無亭徼，於是誅北地太守以下，而令民得畜牧邊縣。”武帝巡視地方時，很多地方貪官畏罪自殺，這說明地方吏治腐敗情況是很嚴重的，但是丞相史和監御史都沒有向皇帝報告，可見他們的失職以及原來地方監察制度的不完善，這促使漢武帝尋求建立一種更完備的地方檢查制度來加強對地方郡國的控制。二、中央集權加強的必然結果。漢武帝採取了一系列的措施來加強中央集權。罷黜百家，獨尊儒術，頒布推恩令、設置左官律、附益法，徹底解決了長期以來困擾西漢中央的王國問題。加強對地方的監察是加強中央集權的重要組成部分，也是加強中央集權的必然要求。

昭宣時代注重整頓吏治、斷理冤獄，因而對刺史制度格外重視，這在刺史的選拔任用方面尤其突出。這一時期刺史仍然嚴格在六條問事的範圍內行使其監察權，並湧現了一批成績卓異的刺史。他們對整飭吏治，緩和階級矛盾，維護皇權，促進經濟與社會的發展起著重要的作用。

西漢中後期，中央政府對一些州的範圍作出了一定的調整。昭帝始元元年（前86年），“有司請河內屬冀州，河東屬并州。”“文穎曰：本屬司州；師古曰：蓋屬京師司隸所部。”刺史的名稱也幾度更改，成帝綏和元年（前8年）十二月“罷部刺史，更置州牧”，俸祿也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年（前5年）夏四月“罷州牧，復刺史。”估計俸祿也降低了。哀帝元壽二年（前1年），刺史“復為牧”。刺史的名稱幾度變更，反映的是不僅僅是俸祿的變化，而且反映了宣帝、元帝以來刺史職權一直在發生變化。

除刺史外，西漢政府有時候還會臨時性地派使者監察地方，宣帝元康四年（前62年）春正月，曾派中大夫強等十二人循行天下，“察吏治得失”。宣帝五鳳四年（前54年）夏四月，詔曰：“遣丞相、御史掾二十四人循行天下，……察擅為苛禁深刻不改者。”

西漢中後期，雖然刺史的主要職權還是監察，但是在執行公務時，刺史作出了一些超出監察之外的事情。現列舉如下：

一、鎮壓諸侯的謀反，昭帝時期，“齊孝王孫劉澤謀反，欲殺青州刺史雋不疑。發覺，皆伏誅。遷不疑為京兆尹，賜錢百萬。”

二、鎮壓民眾的反抗。宣帝時期，冀州刺史張敞“既到部，而廣川王國群輩不道，賊連發，不得。敞以耳目發起賊名區處，謀誅渠帥。”孫寶做益州刺史時，“親入山谷，諭告群盜，本非造意，渠率皆得悔過自出，遣歸田裡。”

三、安置流民。在流民眾多的情況下，平當曾經奏請漢中央讓流民到幽州，讓“刺史二十石勞徠有意者。”

四、處理少數民族事務。王尊做益州刺史時，“懷來徼外，蠻夷歸附其威信。”

五、參與中央決策。有的時候，皇帝會和刺史商議國事，如京房曾經向皇帝奏報新的對官吏考核的方法，皇帝“召見諸刺史，令房曉以課事，刺史復以為不可。”

要之，西漢末年刺史雖然在行使監察權的過程中逐漸異化，發生了不斷侵犯守相權力的事件，並且刺史一度改稱州牧，但無論是刺史還是州牧，其作為監察官的本質並沒有變。不過，這正是刺史開始由監察官向地方官轉化的一個重要階段。

王莽稱帝時期，州刺史改稱州牧。始建國元年（8年）正月，授予州牧爵位，“封牧為男”。始建國四年夏，王莽將十三州改為九州，下詔“州從《禹貢》為九”。這九州分別是冀州、兗州、青州、徐州、揚州、豫州、荊州、雍州、梁州。刺史的地位是世襲的，“世其官”。

當時反王莽武裝鬥爭在地方上風起雲湧。為了增強地方實力，以便於鎮壓武裝暴動，王莽不僅給予州牧統軍作戰的權力，而且給州牧加將軍稱號。地皇元年（20年）二月，“莽見四方盜賊多，復欲壓之，賜諸州牧號為大將軍。”王莽設置牧副監，其主要職權是監察，起到刺史的作用。地皇二年正月，“以刺史位三公，刺舉懈怠。更置牧副監……行事如漢刺史。”

州牧成為地方軍事行政長官，地方監察職權為牧副監所行使。

州牧有權率軍進攻少數民族。天鳳三年（16年）五月，王莽“遣并州牧宋宏、游擊都尉任萌等將兵擊匈奴。”天鳳五年正月，王莽“遣大司馬護軍郭興、庸部牧李曄擊蠻夷若豆等。”

州牧有權率軍鎮壓國內的武裝暴動。始建國四年春二月，王邯弟起兵，“州郡擊之。”地皇二年，綠林軍興起，“荊州牧某發奔命二萬人攻之。”商人王岑在起兵后，“殺王莽庸部牧。”劉秀在起兵后，曾派吳漢斬殺幽州牧苗曾，“發其眾”。成丹、王常等率軍“與荊州牧戰於上唐”。和岑彭等作戰時，“揚州牧李聖、司命孔仁兵敗山東、聖格死，仁將其眾降。並於隴西“成紀隗崔兄弟劫大尹李育，以兄子隗囂為大將軍，攻殺雍州牧陳慶。”

初代時期刺史職責如下：

（1）“強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡”，即限制地方大族兼并土地，反對其橫行鄉里。

（2）“二千石不奉詔，遵舊典，倍公問私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。”即打擊地方高級官員的以權謀私的不法行為。

（3）“二千石不恤疑獄，風歷殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實訛言。”即打擊地方高級官員執法不公平。

（4）“二千石選署不平，阿附所愛，敝賢寵玩”，即打擊地方高級官員在察舉士人時偏向親己。

（5）二千石子弟恃怙榮勢，請任所監”，打擊地方高級官員子弟不法。

（6）“二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令”，打擊地方高級官員和地方大族相互勾結。

職權變化時期

西漢中後期，雖然刺史的主要職權還是監察，但是在執行公務時，刺史作出了一些超出監察之外的事情。比如：

（1）鎮壓諸侯的謀反，昭帝時期，“齊孝王孫劉澤謀反，欲殺青州刺史雋不疑。發覺，皆伏誅。遷不疑為京兆尹,賜錢百萬。”

（2）鎮壓民眾的反抗。宣帝時期，冀州刺史張敞“既到部，而廣川王國群輩不道，賊連發，不得。敞以耳目發起賊名區處，謀誅渠帥。”孫寶做益州刺史時，“親入山谷，諭告群盜，本非造意，渠率皆得悔過自出，遣歸田裡。”

（3）安置流民。在流民眾多的情況下，平當曾經奏請漢中央讓流民到幽州，讓“刺史二十石勞徠有意者。”

（4）處理少數民族事務。王尊做益州刺史時，“懷來徼外，蠻夷歸附其威信。”

（5）參與中央決策。有的時候，皇帝會和刺史商議國事，如京房曾經向皇帝奏報新的對官吏考核的方法，皇帝“召見諸刺史，令房曉以課事，刺史復以為不可。” 

刺史的職權發生變化，插手干預地方的軍政事務。

西漢孝成帝時期刺史改稱州牧，職權進一步擴大，由監察官變為地方軍事行政長官。

這一時期，刺史又稱州牧，州牧有權率軍進攻少數民族。天鳳三年五月，王莽“遣并州牧宋宏、游擊都尉任萌等將兵擊匈奴。”天鳳五年正月，王莽“遣大司馬護軍郭興、庸部牧李曄擊蠻夷若豆等。”

州牧有權率軍鎮壓國內的武裝暴動。始建國四年春二月，王邯弟起兵，“州郡擊之。”地皇二年，綠林軍興起，“荊州牧某發奔命二萬人攻之。”商人王岑在起兵后，“殺王莽庸部牧。”劉秀在起兵后，曾派吳漢斬殺幽州牧苗曾，“發其眾”。成丹、王常等率軍“與荊州牧戰於上唐”。和岑彭等作戰時，“揚州牧李聖、司命孔仁兵敗山東、聖格死，仁將其眾降。在隴西“成紀隗崔兄弟劫大尹李育，以兄子隗囂為大將軍，攻殺雍州牧陳慶。”

隋唐時期，刺史已經不再擔任監察職責。這一時期的刺史又常常稱太守。

隋朝統一，文帝撤銷郡，州長官除雍州牧外，均為刺名。煬帝改州為郡，改刺史為太守。又設司隸台，掌巡察，有刺史十四人，為司隸大夫屬員，正六品，任巡察各地之職，其地位品秩，均與漢武帝時的部刺史相同，旋罷。

唐代改郡為州，改太守為刺史。至玄宗時，復州為郡，復刺史為太守。肅宗再復唐初舊制。

宋代以朝臣出知州（或府）事，所任即隋、唐刺史之職。歐陽修撰《豐樂亭記》，自稱刺史；撰《醉翁亭記》，又自稱太守，蓋刺史與太守早無區別。宋官制另有刺史，作為虛銜，任者並不赴任。 

元代以後，刺史一職名廢。至清代則於知州的別稱。