刺史制度

西漢中期，中央統轄的郡國數量越來越少，為了加強中央對地方的管理，漢武帝在元封五年（公元前106年）把全國除了三輔（京兆、馮翊、扶風）、三河（河南、河內、河東）和弘農以外的地區分成了13個州部：冀州、青州、兗州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交趾、朔方。中央在每個州設立刺史一名，專職監察地方。刺史沒有固定的治所，每年八月巡視所轄區域，考察吏治、獎懲官吏、決斷冤獄。後來，刺史權漸重，積久成制，成為行政長官。西漢末到東漢，刺史改稱州牧，級別提高，成為最高地方行政長官。州也成了最高地方行政區劃了。

西漢承襲了秦始皇開創的專制主義中央集權制度，歷經惠、文、景帝，到漢武帝時，通過解決王國問題，進一步控制了地方政權；又接受了董仲舒的建議，確立了封建君主專制主義的指導思想和理論基礎。兩漢時採取中外朝制度和設立尚書台，實行刺史制度和上計制，從而完善了這一制度。到東漢初，這一制度進一步加強並定型。西漢對秦朝的地方行政制度，既有繼承，又有改造，除繼續採用郡縣制外，也實行分封諸侯王制度，即郡國并行制。由於諸侯王勢力的膨脹威脅了皇權，景帝採取削藩政策，還用武力平定了七國之亂。漢武帝進一步削弱王侯權勢，通過實行“推恩令”等措施，基本上解決了王國問題。漢武帝以後直到東漢，雖一直保留封國，但國象對王國權勢限制很嚴，王國封地也越來越小，勢力越來越小，諸侯王實際成了只有爵位而無實權的封建貴族。漢武帝時為監察地方，全國分13州，設置刺史。

《唐代制度史略稿》

刺史制度，作為漢代中央政府對地方政府所實行的一種較為完備、系統的監察制度，有其產生、形成的歷史過程。

漢代刺史制度是對秦代監御史制度的繼承。秦始皇在統一六國以後，建立了一套地方監察制度——監御史制度。在地方上，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監。”監還可稱為“監公”，或稱為監御史、監郡御史、郡監等。監御史的地位可以和郡守、郡尉並稱，其主要職責是“掌監郡”，即負責監察郡守等人的行政事務。

《史記》卷九十六《張丞相列傳》載：張蒼“秦時為御史，立柱下方書。”《索隱》注曰：“周秦皆有柱下史，謂御史也。所掌及侍立恆在殿柱之下，故老子為周柱下史，今蒼在秦代亦居斯職。”《史記》卷五十三《蕭相國世家》，《集解》蘇林曰：“秦時無刺史，以御史監郡。”據此可知秦代御史分為兩部分，一部分在中央，另一部分到地方擔任監察職務。監御史

監御史一般不對縣一級的行政事務進行監察。“秦代對縣一級的行政監察作為郡守的職責而成為郡守行政權的一部分。”

除監察權這種主要職權外，監御史還有其他一些職權。

一、有推薦人才的權力。如蕭何在做泗水卒史時，工作表現突出，受到了泗水郡監的賞識，他“欲入言征何”。

二、有興修水利的權力。公元前211年秦軍進攻南越時，運輸補給供應不上。監御史祿“鑿渠運糧，深入越。”他開鑿的是著名的靈渠。

三、在戰事緊張的時候，監御史還有統兵作戰的權力。曹參曾“攻秦監公軍，大破之。”樊噲曾“擊泗水監豐下，破之。”夏侯嬰和蕭何招降了和他們作戰的泗水監平，“平以胡陵降。”秦泗水監平曾圍攻劉邦，劉邦“出與戰，破之。”

漢高祖時期，監御史制度曾經一度被取消。究其原因，至少有以下幾點：

一、在經濟方面，經過秦朝的殘暴統治，再加上長期的戰爭，漢初經濟凋敝。當時的經濟狀況，據《漢書食貨志》記載，是“漢興，接秦之弊，諸侯並起，民失作業，而大飢謹。凡米石五千，人相食，死者過半。高祖乃令民得賣子，就食蜀漢。天下既定，民亡蓋藏。自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。”恢復經濟是政府的當務之急，應該調動地方的積極性，加強地方的自主權，因此沒有設置監御史。

二、在政治方面，漢政府和異姓諸侯王之間矛盾尖銳，和匈奴衝突嚴重，平城白登山之圍幾乎使數十萬漢軍全軍覆沒，漢政府致力於解決地方割據勢力和匈奴問題，無暇顧及地方監察問題。

三、在情感方面，劉邦曾經和功臣同甘共苦創業，在感情上是很深的。不派人監察地方，既是對地方官員的信任，也是為了顯示“（吾）與天下豪士賢大夫共定天下，同安輯之……吾與天下賢士功臣，可謂亡負矣。”的誠意。但漢高帝不設置監御史，使得地方監察制度成為空白，對郡國的過分放縱，不事監察，終使諸侯坐大，給他的繼承者們留下了一個頑症。

惠帝時期，重新設置了監御史。當時經濟有了很大程度的恢復，異姓王已被消滅，匈奴威脅稍微減輕，而且惠帝與地方官員的關係遠不如劉邦時期密切，所以政府加強了對地方的監察。中央並且以明確的法律條文對恢復的監御史的職權做了規定，使監御史成為單純的地方監察官，而不是像秦朝監御史那樣在監察之外還有很多職權。

《唐六典御史台侍御史》原註記曰：“惠帝三年，相國奏監御史監三輔、郡，察以九條，察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐論獄不直者，擅興徭役不平者，吏不廉者，吏以苛政故劾無罪者敢為逾侈及弩力十石以上者，非所當服者，凡九條。”對於監御史設置的範圍，有的學者認為是僅僅限於三輔地區。其實原文中的“三輔郡”不應該連讀，而應該讀作“三輔、郡。”惠帝時期監御史設置的範圍應該是全國各郡。由於諸侯王權力大、地位特殊，所以沒有在王國內設置監御史。監御史每年要定期到中央彙報工作，“常以十月奏事，十二月還監。”為了防止他們與郡守勾結，還要每兩年輪換一次，“監者二歲更之”。

但是很多監御史玩忽職守，有的還跟郡守等相互勾結，對郡守等包庇縱容，工作很不力。漢中央發現了這一現象，於是在監御史制度之外設置了一套新的地方監察制度——丞相史出刺制度，和監御史制度并行。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，並督監察御史”。文帝派出丞相史出刺，使之監察太守和監御史。關於丞相史的地位， 《漢舊儀》上是這樣介紹的，“丞相初置吏員十五人，皆六百石，分為東西曹。東曹九人出督州為刺史”，看來是九位丞相史每人監察九州中的一州，這就奠定了武帝時期刺史制度的基礎，形成了刺史制度的雛形。丞相史是丞相的屬官，對丞相負責，而不象刺史那樣對御史大夫負責，看來丞相史學出刺制度也讓丞相增加了一定的監察職權，擴大了丞相的權力。但“丞相遣使分刺州，不常置”，屬於臨時派遣的官員，不是經常設置的，而且，兩套監察制度并行，職事重疊交叉，容易出現互相推諉扯皮等問題，顯然，這種制度很難有效地監察地方，不能為後世所效法，地方監察制度有待於進一步完善。

刺史制度在西漢中後期得到進一步發展，對維護皇權，澄清吏治，促使昭宣中興局面的形成起著積極的作用。昭宣注重整頓吏治、斷理冤獄，因而對刺史制度格外重視，這在刺史的選拔任用方面尤其突出。這一時期刺史仍然嚴格在六條問事的範圍內行使其監察權，並湧現了一批成績卓異的刺史。他們對整飭吏治，緩和階級矛盾，維護皇權，促進經濟與社會的發展起著重要的作用。

西漢中後期，中央政府對一些州的範圍作出了一定的調整。漢昭帝始元元年，“有司請河內屬冀州，河東屬并州。”“文穎曰：本屬司州；師古曰：蓋屬京師司隸所部。”刺史的名稱也幾度更改，成帝綏和元年十二月“罷部刺史，更置州牧，秩二千石。”俸祿也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年夏四月“罷州牧，復刺史。”估計俸祿也降低了。哀帝元壽二年，刺史“復為牧”。刺史的名稱幾度變更，反映的是不僅僅是俸祿的變化，而且反映了宣帝、元帝以來刺史職權一直在發生變化。

除了刺史之外，漢政府有時候還會臨時性地派使者監察地方，宣帝元康四年春正月，曾派中大夫強等十二人循行天下，“察吏治得失”。宣帝五鳳四年夏四月，詔曰：“遣丞相、御史掾二十四人循行天下，……察擅為苛禁深刻不改者。”

西漢中後期，雖然刺史的主要職權還是監察，但是在執行公務時，刺史作出了一些超出監察之外的事情。現列舉如下：

1、鎮壓諸侯的謀反，昭帝時期，“齊孝王孫劉澤謀反，欲殺青州刺史雋不疑。發覺，皆伏誅。遷不疑為京兆尹，賜錢百萬。”

2、鎮壓民眾的反抗。宣帝時期，冀州刺史張敞“既到部，而廣川王國群輩不道，賊連發，不得。敞以耳目發起賊名區處，謀誅渠帥。”孫寶做益州刺史時，“親入山谷，諭告群盜，本非造意，渠率皆得悔過自出，遣歸田裡。”

3、安置流民。在流民眾多的情況下，平當曾經奏請漢中央讓流民到幽州，讓“刺史二十石勞徠有意者。”

4、處理少數民族事務。王尊做益州刺史時，“懷來徼外，蠻夷歸附其威信。”

5、參與中央決策。有的時候，皇帝會和刺史商議國事，如京房曾經向皇帝奏報新的對官吏考核的方法，皇帝“召見諸刺史，令房曉以課事，刺史復以為不可。”

總之，西漢末年刺史雖然在行使監察權的過程中逐漸異化，發生了不斷侵漁守相權力的事件，並且刺史一度改稱州牧，但無論是刺史還是州牧，其作為監察官的本質並沒有變。不過，這正是刺史開始由監察官向地方官轉化的一個重要階段。

王莽稱帝時期刺史改稱州牧，職權進一步擴大，由監察官變為地方軍事行政長官。

王莽稱帝時期，州刺史改稱州牧。始建國元年正月，授予州牧爵位，“封牧為男”。始建國四年夏，王莽將十三州改為九州，下詔“州從《禹貢》為九”。這九州分別是冀州、兗州、青州、徐州、揚州、豫州、荊州、雍州、梁州。刺史的地位是世襲的，“世其官”。

當時反王莽武裝鬥爭在地方上風起雲湧。為了增強地方實力，以便於鎮壓武裝暴動，王莽不僅給予州牧統軍作戰的權力，而且給州牧加將軍稱號。地皇元年二月，“莽見四方盜賊多，復欲壓之，賜諸州牧號為大將軍。”王莽設置牧副監，其主要職權是監察，起到刺史的作用。地皇二年正月，“以刺史位三公，刺舉懈怠。更置牧副監，……行事如漢刺史。”

州牧成為地方軍事行政長官，地方監察職權為牧副監所行使。

州牧有權率軍進攻少數民族。天鳳三年五月，王莽“遣并州牧宋宏、游擊都尉任萌等將兵擊匈奴。”天鳳五年正月，王莽“遣大司馬護軍郭興、庸部牧李曄擊蠻夷若豆等。”

州牧有權率軍鎮壓國內的武裝暴動。始建國四年春二月，王邯弟起兵，“州郡擊之。”地皇二年，綠林軍興起，“荊州牧某發奔命二萬人攻之。”商人王岑在起兵后，“殺王莽庸部牧。”劉秀在起兵后，曾派吳漢斬殺幽州牧苗曾，“發其眾”。成丹、王常等率軍“與荊州牧戰於上唐”。和岑彭等作戰時，“揚州牧李聖、司命孔仁兵敗山東、聖格死，仁將其眾降。在隴西“成紀隗崔兄弟劫大尹李育，以兄子隗囂為大將軍，攻殺雍州牧陳慶。”在緊要時候，刺史不僅要鎮壓自己轄區內的武裝暴動，而且要根據戰爭需要，支援其他地區的戰鬥。地皇四年三月，王莽曾下詔讓兗州牧壽良、揚州牧李聖“措迫青、徐盜賊”。

有的時候，為了增強州牧實力，還讓一些人兼任兩個州的州牧。地皇二年秋，“莽以璽書令（田）況領青、徐二州牧事。”

東漢靈帝以前的刺史主要職權是監察，但是職權進一步擴大，地方官化的程度進一步加深。

劉秀建武元年“復置牧”，恢復了州牧制度。建武十八年，改州牧“復為刺史”。西漢的刺史要親自到中央彙報工作，東漢則“但因計吏，不復自詣京師”。並且不得以任何理由離開崗位，“雖父母之喪，不得去職。”

東漢的刺史主要職權是監察。

刺史對太守等進行監察，並向中央進行彙報，這作為對地方官員黜陟的依據之一。樂巴做桂陽太守時，“荊州刺史李固薦巴治跡，征拜議郎、守光祿大夫。”左雄為冀州刺史時，“案奏貪滑二千石，無所回忌。”董宣做北海相時，手段嚴厲，“青州（刺史）以其多濫，奏宣考岑，宣坐征廷尉。”中常侍單超之弟單匡為濟陰太守時，“以藏罪為刺史第五種所劾。”王渙做兗州刺史時，“繩正部郡，威大行。”謝夷吾為巨鹿太守時，“以行春乘柴車，從兩吏。冀州刺史上其儀序失中，有損國典。”結果謝夷吾受到處分，“左轉下邳令。”

刺史還要監察民眾。侯覽的哥哥侯參做益州刺史時，“民有豐富者，輒誣以大逆，皆誅滅之，沒入財物，前後累以億計。”

在刺史之中，涼州刺史還要檢察護羌校尉。東漢設置了護羌校尉，俸祿是“比二千石頭”。]竇林做護羌校尉時，涼州刺史曾經“奏林臧罪，遂下獄死。”除監察權以外，刺史還有其他一些權力。

1、決獄權。明帝十三年冬十月，曾經命令刺史“詳刑理冤”。章帝巡視各地，到達荊州以後，召見荊州刺史謝夷吾，讓謝和他一起“錄見囚徒”，結果君臣二人處理方式相同，章帝慨嘆到“諸州刺史盡如此者，朕不憂天下。”和帝永元七年九月下詔讓刺史等“詳刑辟，理冤虐。”

2、推薦人才。光武建武十二年下詔讓州牧等“歲舉茂才各一人。”楊震做荊州刺史時，曾經舉薦王密為茂才，後來王密作到了昌邑令。[68]明帝永平九年夏四月，讓刺史等“歲上墨綬長吏視事二歲已上，理狀尤異者各一人，計偕上。”

刺史制度現代演繹

3、教化民眾，移風易俗。酒泉人龐淯的母親，曾經殺死殺父仇人，然後去官府自首。“州郡表其閭。”]周舉做并州刺史時，因為太原郡有一種風俗：每年冬天裡有一個月必須寒食。他力圖革除這種風俗，於是“做弔書，以置子推之廟，言盛冬去火，殘損民命，非賢者之意，以宣示愚民，使還溫食，於是眾惑稍解，風俗頗革。”

4、鎮壓民眾暴動。譚顯為豫州刺史的時候，“天下飢荒，（民）競為盜賊，州界收捕且萬餘人。”

5、率軍和少數民族作戰。明帝永平元年“越姑復夷叛，州郡討平之。”和帝時期，句麗勢力強大，建光元年春，幽州刺史馮渙曾經“將兵擊之，捕斬穢貊渠帥，獲兵馬財物。”]和帝永和二年，日南、象林的少數民族數千人進攻象林縣，“交趾刺史樊演發交趾、九真二郡兵萬餘人救之。”張喬在和羌族作戰時，“因其將吏，旬月之間，破殄寇虜。”]安帝元初元年冬，“先零羌敗涼州刺史皮腸於狄道。”

6、傳達中央的命令。和帝時期，中央決定停止政府對鹽鐵的專賣制度，於是命令刺史等將這一決策傳達給民眾。讓刺史“奉順聖旨，勉弘德化，布告天下。”東漢政府有時候還臨時性地派出一些使者來檢察刺史。永和年間，皇帝曾經派八名使者巡查各地，“其刺史、二千石有臧罪明顯者，驛馬上之；墨綬以下，便輒收舉。”中央一些和皇帝關係密切的官員，有時候也會監察刺史，並且把情況彙報給皇帝。太尉楊秉曾經條奏青州刺史羊亮等人的罪過，這些被檢舉的人，“或死或免，天下莫不肅然。”雖然這種監察不是一種制度，但是對刺史的影響很大，甚至有的時候比監察制度對刺史的影響更大。

東漢靈帝時期及其以後的刺史，逐步地方官化，有的甚至成為地方割據勢力。

東漢靈帝時期，東漢政府面臨著比以往更加嚴峻的形勢，當時威脅漢政府的力量主要有：民眾的反抗鬥爭、士兵的反抗鬥爭、少數民族的反抗鬥爭。

靈帝時期，民眾的反抗鬥爭發生頻繁。建寧三年冬，“濟南賊起，攻東平陵。”熹平元年十一月，“會稽人許生自稱越往，寇郡縣。”中平元年秋七月，“巴郡妖巫張修反，寇郡縣”中平二年春二月，“黑山賊張牛角等十餘輩並起，所在寇鈔。”中平四年六月，“漁陽人張純與同郡張舉舉兵叛。”中平四年冬十月，“零陵人觀鵠自稱平天將軍。”

士兵的反抗鬥爭也很多。中平元年六月，“交趾屯兵執刺史及合浦太守來達，自稱柱天將軍。”中平三年春正月，“江夏兵趙慈反，殺南陽太守秦頡。”

少數民族反抗漢政府的鬥爭更是此起彼伏。今且不避繁冗，試列舉之。建寧元年十二月，“鮮卑及及濊貊寇幽、並二州。”建寧二年九月，“江夏蠻叛。”同年，“丹陽山越賊圍太守夤。”十一月，“鮮卑寇并州。”建寧四年冬，“鮮卑寇并州。”熹平元年十二月，“鮮卑寇并州。”熹平二年冬十二月，“鮮卑寇幽並二州。”熹平三年十二月，“鮮卑寇北地”[95]熹平四年夏四月，“鮮卑寇幽州。”熹平五年夏四月，“益州郡夷叛。”同年，“鮮卑寇幽州。”熹平六年夏四月，“鮮卑寇三邊。”同年十一月，“鮮卑寇遼西。”光和元年春正月，“合浦、交趾烏滸蠻叛，招引九真、日南民攻沒郡縣。”同年，“鮮卑寇酒泉。”光和二年冬十月，“巴郡板楯蠻叛。”同年十二月，“鮮卑寇幽並二州。”光和三年夏四月，“江夏蠻叛。”同年八月，“鮮卑寇幽並二州。”光和四年冬十月，“鮮卑寇幽並二州。”中平二年十一月，“鮮卑寇幽並二州。”同年十二月，“鮮卑寇幽並二州。”中平五年春正月，“休屠各胡寇西河，殺郡守邢紀。

為了鎮壓眾多的反政府武裝暴動，漢政府不得不加強了地方的實力。在鎮壓暴動的過程中，一些人掌握了地方上的軍權，並且在掌握軍權的基礎上逐漸掌握了地方上的行政權，變成了割據勢力，成為一方之主。有的名號是刺史，有的是州牧，有的是太守，有的是大將軍或其他，但實質是地方割據勢力，至於名號不同，僅僅是一個稱呼而已，沒有實質區別。

一、因為有實力。自封為刺史（州牧），如，呂布在從劉備手中奪得徐州后，有了獨霸一方的實力，於是，布“自封為徐州刺史”。

二、被地方勢力推舉為刺史（州牧）。如，曹操在做東郡太守時，“（鮑）信乃與州吏萬潛等至東郡迎太祖，領兗州牧。”陳宮“以其眾迎布為兗州牧，據濮陽。”

三、地方勢力任命。袁紹在佔據了冀幽青並四州以後，“以長子譚為青州，……又以中子熙為幽州，甥高幹為并州。”

四、中央任命。中央“用劉虞為幽州，劉焉為益州，劉表為荊州，賈琮為冀州。”

這些割據勢力有的自稱一體，漢中央僅僅在名義上存在，實質上已經滅亡了。有的割據勢力甚至想取中央而代之，如“冀州刺史王芬，南陽許攸，沛國周旌等連接豪傑，謀廢靈帝。”袁紹和韓馥曾經“謀立幽州牧劉虞為帝。”當時任何一股集團都沒有統一這個已經四分五裂的國家，但是隨著兼并戰爭的進行，割據勢力逐漸減少，後來形成了三足鼎立的局面，直至公元280年才完成統一。

漢代刺史制度是一種較為完備的地方監察制度，刺史的職權以監察為主，同時又有一些其他職權。靈帝時期，在鎮壓地方武裝暴動的過程中，刺史等逐步掌握了軍權，並且在此基礎之上又掌握了行政權，成為割據勢力，遂亡漢之社稷。

總之，刺史制度的醞釀、形成與演變貫穿了兩漢政治及政治制度的始終。刺史在從六條問事的監察官向領兵統郡的割據方鎮演變的漫長過程中，每次量變都有著特定的原因。在數次反覆的量變中，刺史、州牧於新莽和東漢之初完成了地方官化的質變，進而在東漢後期坐大為割劇的方鎮"方鎮割據混戰結果，東漢壽終正寢為三國鼎立所取替。刺史制度的醞釀、形成、發展、異化、變質、坐大這條線索把繁冗的兩漢政治興衰歷程完整。清晰地呈現在我們面前。

監察權干預、甚至侵奪行政權是中國古代政治制度的一個重要特徵，也是中國古代非常普遍的一種現象。

刺史歸御史管，御史是秦官

秦御史大夫的職責：一是承轉皇帝詔令制書，“受公卿奏事”，併兼掌圖籍文書及記事之任；二是監察百官，“舉劾按章”，主治重大案件。

漢武帝時加強對地方控制的措施：設十三刺史，刺史官級低於郡守，但其代表中央。巡行郡國，監察地方的諸侯王和郡守縣令，以後，成為定製，形成一套監察制度。有必要點明：刺史制度是在原有的地方層層監察的基礎上（並非原來地方沒有監察），增加了中央直接監察的內容，使中央直接控制的監察權力得以延伸。

東漢時，刺史成為常駐官員，后又掌軍政大權，刺史成為州的最高長官（監察官員演變為行政官員，監察區變為地方行政區），監察制度是必要的，但刺史逐漸演變為地方長官，失去監察官的作用。

《漢書。百官表》

御史大夫，秦官……掌副丞相。有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭台，掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章。

“監御史，秦官，掌監郡。漢省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人。”

《通典·職官》

“漢刺史來傳周行郡國，無造所治。中興所治有定處。舊常以八月巡行所部，錄囚徒，考殿最。初歲盡詣京師奏事。中興但因計支，不復詣京師。”

漢代刺史制度是一種較為完備的地方監察制度，是維護皇權的有力手段，對於加強中央對地方的監督和控制，發揮了重要的作用。但刺史制度在形成和演變的過程中逐漸地方官化。刺史制度的每次變化有其特定的、具體的原因，而且有根本原因。

考察刺史制度對於探討兩漢行政權與監察權的關係，以及進一步探索中央集權與地方分權都有著重大的意義。