英國公務員管理

一、英國文官制度的沿革

西方文官制度最早起源於英國，是隨著資本主義政治、經濟不斷發展而逐步建立和發展起來的。

在中世紀，英國實行封建專制制度，國王集立法和行政大權於一身，所有官員都是國王的臣僕，一切聽命於國王，官吏的任命和升遷完全取決於門第出身和對國王的忠誠，而個人的品德和才學則無足輕重。這種人事行政制度就是所謂的“恩賜官爵制”。17世紀80年代末期，英國資產階級革命取得最後勝利，並確立了君主立憲制度。國王權力受到極大削弱，議會成為國家最高權力機關。隨後建立了兩黨輪流執政的政治體制。在議會中佔多數席位的黨派掌握了對政府中重要官員的任免權。於是，在議會選舉中取勝而上台的黨派，便把政府官職看作是“戰利品”，合法地、公開地進行論功行賞，加以分配，這就是所謂的“政黨分肥制”。隨著執政黨的不斷更替和內閣的頻繁變遷，政府行政工作人員不斷地換班，引發政治周期性的震蕩和資產階級的重重矛盾，嚴重損害了資產階級的整體利益。這一現實促使資產階級下決心改革舊的官吏制度，探索新的人事行政制度。

英國文官制度的建立經歷了一個漫長的過程。早在1805年英國財政部就設立了常務次官，隨後一些重要部門也相繼設立常務次官，到1833年政府所有部門都設立了常務次官。“政務官”和“事務官”兩大類的“兩官分途”體制由此發力。政務官包括各部大臣、副大臣和政務次官，負責制定政策，並隨政黨進退而進退；事務官包括常務次官、副常務次官、助理次官等，負責執行政策，不與內閣共進退。這一做法，有效地保證了政府工作的連續性和政局的穩定性。與此同時，這一時期，英國許多政治性報刊開始不斷刊登介紹中國錄用官吏的程序和做法，主張實行中國式的文官考試。

1833年英國政府各部開始實行官職的考試補缺制度。1853年英國議會派遣麥克萊等3人組成委員會調查東印度公司的用人制度。該委員會在調查報告中明確提出了要摒棄用人制度上的“恩賜”主義，實行考試任用制度。1854年，英國財政部高級官員查里斯•屈威廉和斯坦福•洛斯克特對英國文官進行了全面調查，提出了著名的《關於建立英國常任文官制度的報告》。報告建議設立常任文官制度，包括考試、錄用文官、重視文官的專業水平、提拔優秀文官等等。英國政府以樞密院令的形式公布了這個報告，並決定成立了3人委員會負責文官的考試、錄用事宜。1870年，英國政府又頒布了第2號樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結構等重要原則做了進一步的確定和完善。至此，世界近代史上的第一個文官制度在英國正式確立。

1968年，以蘇塞克斯大學名譽副校長福爾頓勛爵為首的12人委員會提出了改革文官制度的報告。這份報告共158項，主要內容有：精簡文官層次，打破行政官員系統的封閉性，建立開放的、統一的分類制度；成立文官事務部，代替財政部行使文官管理許可權，改革對文官的管理辦法；重視專家和專業技術人員的作用；成立文官學院，專門從事對文官的培訓和繼續教育工作等等。報告建議具體，操作性強，其中大部分建議被採納和實行，大大推動了英國文官制度的發展。

二、英國文官管理

1.文官的涵義

英國文官是指國家政府系統中非選舉產生和非政治任命的公職人員，即常務次官以下通過公開考試擇優錄用並實行常任制的政府工作人員。

2.文官職位分類

1950年後，公務人員分為:①工業人員與非工業人員。工業人員指在國防部所屬軍工廠、海軍碼頭、郵政系統工作的人員和在研究單位工作的技術人員等。工業人員又分為10類，有自己特殊的工資級別，其性質與一般文官不同。非工業人員指在行政機關辦公的文書、行政、各類專業管理人員和外交領事人員。②編製人員與非編製人員。編製人員指政府各部門中享有退休金權利的人員，分財政部主管與各部門主管兩種。非編製人員多是各部門臨時聘用或僱用的人員。其待遇和服務條件，與編製人員不同。③普通行政人員與專業技術人員。普通行政人員分為行政、經濟、情報、統計等類，服務條件由財政部統一規定，又稱“財政部等級文官”。專業技術人員分為科學與技術兩類，服務條件一般由各部門規定，又稱“各部門人員”。普通行政人員在英國公務人員職位分類中佔有重要位置，一般分為 4級：行政級職位有常務次官、副常務次官、次官、助理次官、主管等；執行級職位有單位主管、主幹執行官、優級主幹執行官、主管執行官、優級執行官、高級執行官、執行官等；文書級職位有高級文書官、文書官、秘書文書官和其他文書官，以及文書助理、其他文書助理等；助理文書級，職位有法律人員、統計人員、科學人員、工務專業人員、醫務人員、會計專業人員、郵務人員等。1968年富爾頓委員會對職位分類作了調整。行政級、執行級、文書級、助理文書級、專業和科學技術級、勤雜人員級等 6級，代之以10個職組即：綜合、科學、專業技術、訓練、法律、警察、秘書、資料處理、研究、社會安全等。在每一職組中，再根據各項工作的性質、種類、責任大小及其所需資格條件，分為若干等。

3.文官錄用——考選制度

1870年樞密院命令規定，凡未經考試、未持有合格證書者一律不得擔任任何行政職務。此後，常務次官以下官員都由考試錄用。①考選機關：文官考選原由各部臨時組織的考選委員會主持。考選委員會由文官事務委員會及有關各派代表1人組成，以文官委員會代表為主席。他們對應試者進行資格審查和考試。1945年政府對考選機構進行了改革，在文官委員會下設兩個常設機構：考選委員會，主持資格考試及個人品能測驗；終選委員會，主持口試或面談。②考試種類：公開考試，凡年齡和資格符合規定的人都可以報名參加。擇優錄取；有資格考試，只限政府內部某類或某級在職人員參加；鑒定考試，對被提名的人員進行體格、年齡和性格等方面的考查，並舉行合格考試；特種考試，指專業人員的任用考試，一般的方法是個別接見。③考試方法：在實行考選制度早期，考試以筆試為主。第二次世界大戰以後，除了加大口試的比重外，還增加了心理測驗和實際操作等內容。

4.文官考核——考試製度

主要是考勤和考績，以考績為主，進行年度的定期考評。第一次世界大戰前，考核與晉陞權完全掌握在各部部長手中，文官無從表示意見。文官委員會對此也無權干涉。1920年，政府正式在各部設置晉陞委員會，專管公務員的定期考績及決定廢黜等事宜，以做到各部考績晉陞方面的公正無私。晉陞委員會包括各部門的人事管理分處主任、有關部門負責人和其他有經驗有資歷的官員。委員會所擬定的考績處置辦法，須呈報部長核准后才能實施。現行的考績方法是考察報告制，晉陞委員會根據文官的考績報告表和有關材料，對其進行考察與評定。評定后，呈報部長核定執行。考核結果不公布。但成績不良者，由機關通知本人，並說明理由，本人如認為評定不當，可向部長提出申訴，請求糾正。考績因素包括10項：工作知識、人格性情、判斷力、責任心、創造力、可靠性、機敏適應性、監督能力、熱心情形、行為道德。考績評分分5等，特別優異者為A，優良者為B，滿意者為C，平常者為D，不良者為E。考績結果通常只作為晉陞的參考。

5.文官晉陞

①晉陞程序。文官制度建立之初，文官的晉陞主要是憑資歷。后經改革，主要根據工作成就晉陞。1968年富爾頓委員會建議打破過去的等級界限，從任何等級或任何部門最有能力的人中提拔。對有特殊才能者實行越級晉陞制。②晉陞原則。部長掌握絕對的人事管理權。不受任何晉陞機構的限制、侵犯；任何文官對有關晉陞事宜均有發言權；晉陞的目的是提高工作效率。晉陞必須以“適宜”為條件。以年終考核報告為依據：例行性職位晉陞應注重年資，負責性職位應選賢任能：凡依仗關係取得提升資格的，應取消其資格。③晉陞方法。遇有職位缺額必須增補時，應在機關內外向有關各方發出通知，以便提出候補人名單。由個人填寫本年內在本職工作中的表現和年後適宜提升的職位。通過考試加以提升，以吸收新參加工作者為主。

6.文官培訓

主要有：①培訓機構。1939年以前僅郵務部和稅務署有較健全的訓練機構，1944年政府開始陸續設置文官培訓機構。②培訓內容。指導培訓，使文官對其服務機關的歷史、組織、規章、紀律、環境等有較深的了解，加強團體意識，提高其服務精神。實際操作培訓，多屬技術工作。專業培訓，文官到專門職業團體接受某種專業訓練。③培訓方式。有職前培訓和在職培訓。職前培訓指文官錄用后，正式工作以前，對其進行入門訓練，為其正式任職做好準備。在職培訓指文官參加工作以後進行的經常的定期培訓。主要在文官學院進行。培訓對象包括行政實習員、高等執行官、最高級文官。

7.文官工資

有非工業系統工資和工業系統工資。其中高級文官實行年薪制，低級文官實行周薪制。非工業系統工資，一般實行等級工資制。工資標準有兩種：一是由各部自行確定的本部門自行管理人員的工資標準；一是由財政部制定統一管理人員的工資標準。具體方法是：根據文官的職務和工作性質，將其工資分為若干等。每等設最高工資和最低工資，兩等之間保持一個幅度（高級人員不設此幅度）。政府每年根據對文官的考核成績，在這個幅度內增加工資。工業系統工資，一種是文官的工資和政府外部類似的私營機構的工資保持一致或接近，任何改變都要與有關的工會協商；另一種是占該系統人員的絕大部分人員的工資，實行統一標準。文官除基本工資外，政府還根據實際需要支付各種津貼，如地區津貼、轉任津貼、超勤津貼、技能津貼等。英國文官為終身制。為使文官安心工作，忠誠服務，除對其實行加薪晉級的獎勵外，還對退休年金作出規定。

8.文官行政道德

文官的職業道德多為不成文的“榮譽法典”所規定。文官一律不準經商，或從事與本部業務有關的任何贏利活動。禁止文官、尤其是財政部和外交部的官員參加賭博，以及各種商業、金融性投機活動；禁止文官在任職期間兼任其他職務；禁止引用、出版或發表因擔任某項職務而獲得的材料；凡利用職權，泄漏國家機密的，根據《國家保密法》予以嚴懲；對於被法院宣告破產的文官，應予撤職並不再任用；文官不得積極參加政治活動，不得公開發表政見或對政府的施政任意批評。

9.文官懲戒

文官的懲戒權是國王的特權，由國務大臣負責行使。常務次官管理其所屬職員，只對大臣負責，文官互相之間的關係是平等的。任何程序都不能影響或限制大臣對違反紀律的文官進行懲戒、行使紀律處分或受理文官最終申訴和請願的權力。對於品行不端或犯有過失的文官，常務次官可以口頭或書面的方式單獨或在全體人員面前當眾予以警告、申誡，或呈報大臣處以停止或延期晉陞、停職或撤職等處分。對文官行使撤職處分，必須遵循以下程序：應將處分的理由和事實細節通知本人；接到通知的文官有向主管大臣提出申訴的權利，文官可邀請知己好友或工會代表為自己辯護。但這種權利不是絕對的，政府可以隨意撤去其屬員的職務。

10.文官監察

為了保障文官的權益，對文官進行監督，在全國逐步增設了行政司法機構。1921年建立行政裁判所，但它不是行使行政司法權的唯一機關，普通法院也行使行政司法權。普通法院通過調卷令、訴訟終止令和執行令對於行政裁判所的裁判活動實行一定控制。文官部還設置“文官部人力控制組”，對中央政府的文官實行控制，對各業務機構有關開支進行監督。文官部所屬文官的人員編製和經費開支，由財政部直接控制。人力控制組組長由財政部常務次長擔任。

11.文官權益保障——公務爭議的協議制度

在有關文官的待遇及工作環境等問題上發生爭議時，交文官團體代表及政府代表組成的惠特利委員會協商處理：除非經有關部會或財政部正式承認，文官團體不得代表某一級或某一職員的利益發言。協議談判若涉及兩個部會以上的文官，代表談判的文官團體必須經財政部的承認。全國性的公務爭議談判，由財政部人事署主持。各部會協議談判由各該部會的人事機構掌管。在惠特利委員會中所達成的協議，由雙方的代表報告各自的團體及機構，兩者依各自的合法程序通過後，再以命令方式施行該項協議。在惠特利委員會中不能達成的協議，此項爭議最後上訴於勞資仲裁法院。仲裁法院所受理的案件，可由當事人提出，或由惠特利委員會協議未成而提出。該法院的仲裁為最後仲裁，雙方必須接受。

12.文官管理機構

官方有財政部、文官事務委員會、文官事務部，民間有勞資仲裁法院、惠特利委員會。

財政部在1968年11月文官事務部成立之前是統一管理全國文官事務的機關，但首相對文官事務首先負責。財政部內設編製及機關組織署主管除考試以外的各種人事行政事宜。

文官事務委員會是1855年成立的獨立管理機構。設有 3位委員，后增為 6人。均由首相奏請英王在國內人事行政專家中任命。委員會地位獨立，不受內閣和各部控制，不與任何政黨發生關係。內設考選委員會、終選委員會和辦事機構。該委員會的職責只限於舉行考試。1968年併入文官事務部。

文官事務部於1968年據富爾頓報告建立。首相兼任文官事務大臣，日常部務則由一名國務大臣領導。常任次長是實際上的文官首長，只設一名副常任次長，其下有 4名副次長，其中一人兼文官委員會首席委員。1981年11月13日，文官事務部撤銷，主管的事務併入財政部和內閣辦公廳。

惠特利委員會是政府於1917年成立的一個勞資關係協調委員會，J.H.惠特利任主席，負責調查協調勞資關係。1919年這種組織被引進文官制度，用以調解文官同政府各機構之間的矛盾和糾紛。該委員會由政府和文官團體各派27名代表組成。主席由政府代表擔任，副主席由公務員代表擔任。委員會對各種問題的處理，一律採取討論協商的辦法，其決議必須經政府同意，併發布樞密院令、財政部備忘錄、通告或其他正式命令，才能生效。政府各機構內也設有惠特利委員會，其組成、性質和作用，同全國惠特利委員會一樣，它的作用逐漸突出。

勞資仲裁法院是1919年為仲裁工商企業界的勞資糾紛而建立的法院。1925年應文官團體的要求，該法院開始兼管公務糾紛案件。設立了文官特庭。該庭由法院院長或所轄各庭庭長、財政部代表、惠特利委員會代表 3人組成。主要負責惠特利委員會調解而不能解決的政府與文官之間的糾紛案件。

三、英國文官管理的特點

英國文官制度是西方國家建立最早的，英國文官管理的主要特點有：①具有穩定的傳統。文官從進入政府到退休為止，在政府內部流動較少，與外界接觸不多，容易滋長墨守成規的傾向。②重視通才教育。文官考試著重大學文化課程，錄取人員來自少數貴族學校，20世紀80年代以後雖有專業教育的呼聲，但因各方面阻力未能實現。③強化職業道德。文官有嚴格的職業道德和紀律，有利於樹建良好的政風和法紀。