文化立法

中國自改革開放以來，加強了對文化立法的研究，文化立法工作開始走上了制度化、規範化的軌道。據不完全統計，自1949年中華人民共和國成立至今，國家已經制定了有關文化的法律、行政法規和文化行政規章400餘件，其中包括《文物保護法》和《著作權法》等法律。此外，各地方的權力機關和行政機關根據各自地方的實際情況，制定了大量的執行國家法律、行政法規的地方性法規和規章。可以說，在調整人們社會文化關係和文化事業管理的一些重要方面，初步做到了“有法可依”、“有章可循”。

中國的文化法律體系是以憲法為核心，以文化法為主要內容，橫跨行政法、民法、商法、經濟法、社會法、刑法和訴訟法等多部門多層次的規範體系。它在結構上包括三個部分：

首先是憲法：憲法關於國家基本制度和發展文化事業及保障公民享有從事文化活動的權利的規定，為文化法制建設提供了基本原則。憲法規定，“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動”；“國家保護名勝古迹、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產”；憲法保障公民享有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的權利，保障公民享有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由和宗教信仰的自由。憲法的這些規定，既是建立文化法律體系的依據，又是文化法律體系的一部分。

其次是文化法：文化法是根據憲法制定的調整國家文化管理和社會文化生活中發生的各種社會關係的法律規範的總稱。目前已經制定的關於文化方面的法律法規中，《文物保護法》是中國重要的文化法律之一，它對文物的保護、利用和研究作出了全面規定。在演出、電影、廣播、電視、出版等方面，國務院也制定了大量的行政法規，它們對保障公民享有的言論、出版、表達等民主權利具有重要作用。

最後是相關的部門法律：包括行政法、民法、商法、經濟法、社會法、刑法和訴訟法等。其中，行政法關於國家文化行政管理部門職責許可權的規定是文化管理的法律依據。民法關於市場主體資格，市場主體的權利、義務和行為的一般原則的規定，為文化產品交換的存在和運作奠定了法律基礎。目前，國家已經制定的適用於文化產品交換的民事法律規範主要有《民法通則》、《合同法》、《著作權法》等。商法中的公司法、保險法等法律規範對文化市場也具有普遍的約束力。經濟法是調整因國家從社會整體利益出發的市場干預和調控所產生的社會經濟關係的法律規範的總稱。文化產品交換與一般商品的交換相比，有其特殊性，它以追求社會效益為首要目標，因此，許多重要的經濟法是保障文化產品正常流通的法律調控手段。如《反不正當競爭法》可以維護競爭秩序，制止對知識產權的侵犯。社會法調整因維護勞動權利、救助失業者而產生的各種社會關係，它在保障文化從業者的勞動權利和社會權利方面，具有十分重要的作用。刑法對傳播精神文化垃圾等違法犯罪活動，加以控制。訴訟法，包括民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法，對非法侵犯公民、法人合法文化權利的行為，公民、法人可以通過訴訟途徑得到法律的保護。

文學藝術界為文化產業發展而關心文化立法已成為普遍而又緊迫的要求。一部反映現代生活題材的電視劇，往往因電視劇涉及類似現實生活的某部門，某件事，就會有人對號入座，或說這裡“不符合工作程序”，那裡“沒開常委會怎麼就抓人”，“經濟案件檢察院未經有關主管部門就移交”……弄得作家頭漲大了，心緒亂了，創作個性磨沒了，七改八改片子面貌全變了，近乎沒故事了，或貫穿一個故事的事件的頭尾連不上了，作家、導演、製片人，心爭如焚，四處奔處，八方呼號，全然無效。內行哭笑不得，外行挑剔不止，群眾看不明白，作家束手無策……

有幾位著名作家為寫現實題材作品，多遭挫折，大發感慨：“我一直一心一意的謳歌黨，謳歌改革開放，謳歌社會主義，結果反倒遭方方面面責難，而‘小格格’‘紅帽櫻子’（指戲說清代劇）倒充斥影視屏幕。”他們表示寫現實題材風險太大，又沒人支持，乾脆撂筆，轉寫歷史題材。於是就此展開熱烈討論，結果各抒己見，難於統一。但有一點是統一的，那就是一致贊同並強烈要求加快文化產業立法，正確引導創作方向。

關注現實題材創作的作家群，還十分敏感的提到，黨的十六屆三中全會提出的以人為本，樹立全面、協調、可持續發展的發展觀，一致吹呼：“真了不起！開拓了我國走向現代化發展的一個新階段。”一致認為這個發展觀的內涵是一切為了人，體現了“三個代表”重要思想的精華。“以人為本”本身就是一種文化觀念，為文化產業發展找到理論根據。大家呼籲政協要為作家、藝術家呼喚，人大要加快文化立法，讓物質生產和精神生產全面協調發展，同時受到法律的保護。

當前文化立法呼聲最高的是《文化產業法》、《文藝演出法》、《網際網路路信息管理法》、《電視法》、《電影法》。說起文化、文藝立法，作家、藝術家總是灼情激昂，因為“一個人”說了算，“一個部門一封函件”決定作品命運無法可循的現象，確實阻礙著作家、藝術家的創作熱情，影響著我國文化事業和文化產業的做強、做大。我們不可等閑視之。

現階段，文化已成為我們生活的重要組成部分，是影響、改變社會關係和社會結構，影響國家發展和社會穩定的重要因素。通過立法方式管理文化領域的事務，是十分必要的。這是因為：

經濟方面的原因

（1）在市場經濟條件下，需要以立法的方式確認文化主體的地位和權利義務，維護文化市場秩序。（2）文化現今已成為國家的一個產業，通過立法的方式確立文化主體靈活的所有制形式，吸引民間、外國資金，在資金、稅收等方面予以扶持，以壯大文化產業，已是許多國家，特別是一些後進國家的成功經驗。（3）就我國情況而言，加入WTO后，一方面應通過立法與WTO的規則相協調，另一方面，尤為重要的是，我國與發達國家的文化事業相比，在資金、技術、經驗等方面處於明顯的劣勢，因而面臨“文化侵略”的危險。在不違反WTO規則的前提下，以立法的方式保護我國的文化事業發展，抵禦外國資本的衝擊，顯得十分重要。

技術方面的原因

以立法方式管理文化事業，還有技術方面的原因。如電台、電視台頻道的分配，網際網路的出現對傳統法律的衝擊，單單依靠市場，實踐證明是行不通的。

國家治理方式轉變方面的原因

我國已實行法治。而在文化領域，過去部分靠政策調整，這種狀況顯然與我國國家治理方式的轉變不相適應。文化立法勢在必行。

我國現在已有一些文化方面的法律，還有大量的與文化有關的行政法規、規章和規範性文件，這說明我國文化立法的任務已基本完成。這種看法是嚴重錯誤的。在民主社會，由立法機關立法，行政機關執法，是民主最基本的要求和體現。雖然現代社會出現了大量的行政立法和授權立法，但其範圍主要限於對法律的具體化和部門管理方面。文化領域內的事務大多與公民的憲法權利和組織機構建設密切相關。這些都屬於傳統的立法機關調整的事項。目前我國國家權力機關在文化方面的立法屈指可數，絕大多數文化領域還缺少法律規範，這些缺項主要是由行政機關的行政法規、規章甚至規範性文件來填補的。這種狀況與民主政治的要求相悖。而且，行政機關的規章和規範性文件制定程序簡略，缺乏公開性、民主性，某些帶有部門利益色彩，致使規章之間存在矛盾和衝突。通過全國人大立法，填補我國公民文化權利和文化組織機構建設方面的立法空白，是一項十分緊迫而重要的任務。

從全國人大代表的提案看，有的同志認為，與民事領域的民法和刑事領域的刑法一樣，全國人大進行文化立法，主要就是制定一部文化基本法。這種意見值得商榷。誠然，如果有一部文化基本法，可以在很大程度上減輕全國人大在文化方面的立法壓力，有助於文化領域法律的協調和統一。但是，制定文化基本法也存在以下幾方面的問題：

1．如果制定文化基本法，可能遲遲不能出台。從目前情況看，新聞法和出版法立法難度較大。如果僅僅制定一部文化基本法，肯定會涉及到這兩個方面。由於短期內上述兩部法律的制定似乎還不太成熟，這就必然遲滯文化基本法的制定工作。

2．文化基本法的內容難以確定。僅從文化法中的傳媒法來看，有的國家的傳媒法包括誹謗法、猥褻、媒體與議會、政府和法院的關係法、網際網路法、廣播法、電視法、信息公開法，有的國家除了上面的一些法律外，還包括知識產權法、信息公開法、隱私權法等。說法不一，也很難歸納。所以文化基本法面臨的首要問題、也是很難解決的問題，就是它調整的對象是什麼。在現實生活中，文化立法調整的對象實際上是不斷變化的。因而即使制定了文化基本法，也不可能一勞永逸。

3．如果制定文化基本法，在立法技術方面可能會遇到巨大難題。因為文化本身的同質性較差，包含的內容太多，從傳統的印刷到現代網際網路，從媒體到文物保護，從有形物到無形物，調整的方式、機構、原則、標準、制裁手段存在較大差異。把如此龐雜的內容揉合到一部法律之中，制定出來的法律一定十分原則，可操作性也必然較差，可能招致立法失敗的後果。

4．從各國情況看，幾乎沒有國家制定文化基本法。文化方面的立法通常是由一系列的普通立法構成的。

基於以上原因，建議對這個問題進行進一步的研究。根據文化法律關係的不同制定不同的法律似乎更具可行性。

1．文化立法的法律體系。文化立法的法律體系由憲法、一般法律以及行政法規和地方性法規三個層次構成。當前我們的主要任務是制定和完善第二個層次的立法。

2．文化立法的範圍。以文化法律關係為標準，文化立法可由以下法律構成：新聞法、出版法、廣播電視法、電影法、著作權法、語言文字法、圖書館法、博物館法、文化館法、文物保護法、民族民間文化遺產保護法、演出法、文化社團組織法、文化企業法、文化產業發展法、網際網路法等。需要說明的是，隨著技術的進步和管理方式的改變，新的文化立法會不斷湧現。也就是說，文化立法的範圍是不斷變化的。

3、文化立法的步驟。從以上列舉的文化立法來看，目前已制定了著作權法、文物保護法和語言文字法。以立法難度、敏感度為標準，可以分三階段制定剩餘的法律：

第一階段的立法包括電影法、圖書館法、博物館法、文化館法和民族民間文化遺產保護法。目前這些法律的立法條件已完全成熟，可以列入全國人大立法的議事日程。

第二階段的立法包括文化產業發展法、廣播電視法、網際網路法、演出法、文化社團組織法和文化企業法。目前這部分法律的立法條件已基本具備，應加強研究進行上述立法還存在的難點和問題，在適當的時候立法。

第三階段的立法包括新聞法和出版法。由於這兩部法律與意識形態的關係較為密切，在加強理論研究的同時，應積極探索符合我國實際情況，並滿足公民權利和政治權利國際公約要求的立法途徑。

在進行文化立法時，應注意處理好以下關係：

管理文化事業與保護公民文化權利的關係

管理、規範文化領域的社會關係無疑是文化立法的一個重要目的。但必須明確的是，由於文化立法更多地與公民的憲法權利有關，因而文化立法應側重於保護公民的文化權利，合理界定文化管理部門的管理許可權，並明確其相關職責。這也是法律與法規、規章的重要不同之處。所以，在我們把成熟的法規、規章上升為法律時，不能簡單地照抄照搬，還應作深入的研究，在立法原則、立法重心等方面進行相應的調整。

制定法律與修改法律的關係

文化領域內的技術和管理方式的變革是很快的。為了適應現實的需要，我們在立法的同時，也應注重對已經制定的法律的及時修改和完善。其他國家的經驗證明了這點。

立法的社會效益與經濟效益並重的關係

我們過去的文化立法過多地關注立法的社會效益，沒有更多地把文化作為一項產業來對待，也沒有更多地注意立法在推動文化產業發展方面的作用。從發達國家的情況看，文化產業在其國民生產中佔據著重要的地位，文化立法在推動國家的文化產業發展方面也起著重要作用。我國以後的文化立法應當改變觀念，在注重立法的社會效益的同時，也應關注立法的經濟效益，全面促進我國文化事業的發展。

代表立法與專家立法的關係

文化領域的立法任務十分繁重，專業性也較強。目前，我國在文化方面的立法力量還比較薄弱，不能適應文化立法的需要。在加強全國人大立法力量的同時，可考慮採取專家立法的形式，以減輕大量文化立法任務的壓力。

立法與司法實踐的關係

文化立法調整的對象通常與人們的文化、精神生活密切相關，複雜多變。因而在立法中明確規範某些事項時，可適當為司法機關創造性地適用該法預留一定的空間，以更有效地調整文化法律關係。

法律規範與非法律規範的關係

如前所述，文化領域的許多調整對象與人們的文化、精神生活相關，因而沒有必要事事立法，某些領域可以通過行業自律、市場、道德或習俗等非法律的手段來予以調整。也就是說，立法是有成本的，是否在某一方面進行立法，要看立法的收益是否超過立法成本，要看是否以其他規範來調整更合適、更經濟。

立法確認與文化體制改革的關係

立法既是對現行社會關係的確認，又是對現行社會關係的重組。我們在進行文化立法的同時，應積極、主動地研究文化體制改革方面的問題，如所有制結構、管理體制等，為實踐和立法提供理論支持。

經濟法民商法行政法刑法民法刑事訴訟法民事訴訟法勞動法

1、http://www.chinaculture.org/gb/cn_law/2004-06/28/content_49676.htm

2、http://www.people.com.cn/GB/guandian/8213/8309/28296/2361699.html

3、http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=16