確保農民在土地上的合法權益

1.嚴格控制征地和違規用地是確保農民有地種的關鍵。土地承包經營實現了農民有地可種，但如何確保農民有地可種，是一個長期的任務。嚴格控制征地和違規用地是確保農民有地種的關鍵。

目前，我國農業用地與經濟用地的矛盾突出，尤其是耕地保有量不低於18億畝的底線與經濟發展用地上矛盾突出。例如，浙江省2000一2004年5年間，城市面積擴張平均每年達126.4平方公里，是前5年的3.4倍。浙江省已由歷史上的“魚米之鄉”變為糧食進口省。這些有合法征地的原因，也有違規的義烏現象。確保耕地面積不減，必須要落實《耕地佔補平衡考核辦法》，堅持“不補不佔、先補后占”的措施。河南省堰師市2003年整理荒灘、灘塗、葦地、“空心村”等，就一共補出耕地6000多畝，基本農田面積連續7年穩定在72萬畝以上。要嚴厲查處違規用地，對非法佔用農用土地的用地人和有關責任人員追究法律責任，不搞下不為例。

我國現階段土地流轉的主要動因是農民外出打工。我國城市化、工業化進程迅速，為農村勞動力向城市轉移提供了歷史性的機遇。據統計，我國已有1億多農村勞動力轉移到城市。農戶青壯年外出打工非常普遍，許多農戶只有老人和孩子在種地。但是，我國的城市化、工業化具有很強的原始積累的特徵，勞動力價格極其低廉而且勞動條件相當簡陋，大多數農民即使長期在城市工作，也難完全轉化為城市勞動力。低下的工資收人無法應對高昂的城市生活費用，農民工只能將妻兒留在農村。農民工不能享受城鎮社會保障，隨時可能因傷病、失業或家庭變故而回鄉重新務農，尤其是年老的農民工，最後幾乎都回到農村。出外務工並沒有隔斷農民與土地的生存聯繫，這就決定了基於出外務工的原因而產生的土地流轉具有時續時斷的特點。當農民需要土地謀生時，收迴流轉的土地勢在必然。如前所述，生存權高於一切，收迴流轉的土地應成為農戶的一項法定權利。

2.不得隨意收回家庭承包地是確保農民有地種的保障。集體土地家庭承包不是一種恩賜，而是農民生存權利的必然，集體組織沒有權利隨意收回家庭承包的土地。《農村土地承包法》第十四條規定，發包方承擔下列義務:“(一)維護承包方的土地承包經營權，不得非法變更、解除承包合同……”第二十六條規定:“承包期內，發包方不得收回承包地。”《物權法》第一百三十一條也規定:“承包期內發包人不得收回承包地。”現在，集體組織隨意調整和收回農戶承包地的情況已不多見，但出現了以規模經營和產業結構調整名義下收回家庭承包土地的現象，有些其實是由鄉鎮政府組織實施，由集體組織出面。一度被媒體吹成農業現代化途徑而後被中央及時阻止的反租倒包，大多是變相收回承包地，給農戶留一個空空的土地承包權名義。

農民是不會輕易放棄土地的，農民對於自己不種的土地，多轉給親屬或鄰居耕種，無償或只分一點收成，甚至有倒貼的。這實際上是農民為確保在其想種地時有地可種而採取的措施。即使農戶違反了土地承包合同，例如不交承包費，違反計劃生育政策(有些地方將計劃生育寫入土地承包合同)，改變種養內容，私自流轉等，集體組織可以要求農戶糾正錯誤，但不能收回土地。收回土地意味著收回農戶生存的權利，導致農民失去生活保障。

土地承包經營權既有農民的生存價值，也包含著土地使用價值，在流轉時應該有相應的對價。實踐中經常出現無償、低價，甚至倒貼的情形，除非流轉方自願，集體組織和有關部門應進行必要的干預，確保農民取得公平的土地流轉收益。集體組織在審核土地流轉合同時，應關注土地流轉費是否體現了土地承包經營權的市場價值，對土地流轉費過低，明顯與周邊的土地流轉價格不符的，應查明原因，建議雙方重新約定公平的土地流轉費。必要時，可以不予備案或不予同意。這不能說違反合同自由原則。土地流轉合同不是一般的合同，而是與社會共同利益和農民生存利益直接相關的特殊協議。作為土地所有權人和土地發包人，集體組織有權審核土地流轉合同，關注土地流轉是否公平，是否損害農戶的生存利益。農戶流轉土地原因各有不同，過低的土地流轉費未必出於農戶的真實意願，集體組織把關很有必要。

確保農民有公平的土地流轉收益，最為重要的是要賦予農戶單方要求改變土地流轉費條款的權利。農戶可以提出將無償流轉改變為有償流轉或者調整土地流轉費數額。土地流轉合同是雙方協商一致的結果，對這個結果，農民有可能改變主意。由於土地流轉費直接涉及生存利益，為了生存而改變原來的意思表示，是可以理解的，從社會的角度看也是符合人權的。對此，司法解釋已有所肯定。最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條規定:“因承包方不收取流轉價款或者向對方支付費用的約定產生糾紛，當事人協商變更無法達成一致，且繼續履行又顯失公平的，人民法院可以根據發生變更的客觀情況，按照公平原則處理。”但這一條只適用於零流轉和倒貼皮，沒有涉及調高流轉費的問題，不夠完善，應從法律的層面上加以明確和完善。實踐中，農戶要求提高承包費或轉包費的常常被拒絕，理由是合同條款不能由單方意志改變。

黑龍江省密山市農民李某於2002年2月與本村農民王某簽訂轉包合同，約定將自己承包的60畝水田中的45畝轉包給王某，轉包期限為26年，土地轉包費46800元，由王某一次性付清。雙方如約履行了合同，然而自國家施行免收農業稅並給予補貼的政策后，當地水田轉包價款上漲到了每畝300元，而依據原來的合同轉包費每畝折算不到40元/年。李某提出提高轉包費，雙方協商未果，李某於2006年起訴，請求王某按現行轉包價增加轉包費，否則解除合同。王某則辯稱，轉包合同是雙方自願協商簽訂的，已全部付清轉包費，並轉包了4年，不同意增加轉包費，也不同意解除合同。

合同條款不能由單方意志改變是一個合同法的規則，但這一規則是以公平和等價有償原則為基礎的。合同是公平的交易，正是為了公平才需要雙方意思表示一致，才形成不能單方改變的規則，以免失去公平。如果交易本身就顯然不公平，意思表示一致就失去了合同的本質和意義。大道理要管小道理，以合同不能單方改變為由拒絕農戶提高承包費或轉包費是不應該的。

土地承包或轉包期限比較長，10年以上的很常見。價格指數的上升和貨幣的貶值可以使10年前合同規定的承包費或轉包費顯得很低廉。土地流轉普遍反映出承包費的高低與承包時間早晚有關係，早的費用低一些，晚的費用高一些。這反映了人們對土地價值認識的提高。承包費呈逐年上升的趨勢，前述案例中，2002年訂立的合同，折算轉包費每畝每年只有40元，轉包一畝水田25年只一次性收取轉包費1000元，而按李某於2006年起訴時，當地現行水田轉包價已經是每畝300元左右，則剩餘期限內至少可收的轉包費還高達270，000元，這還不包括未來幾年的升值。可見，如果不讓農民提高承包費或轉包費，其實是剝奪農民應有的利益。如果受讓方不願提高承包費或轉包費，可以將土地退還給農戶。這並不損害受讓方的合法權益。

我國的農民集體和集體經濟組織是在土地公有制的基礎上形成的民事主體。

我國的家庭聯產承包責任制確定了集體組織成員以戶為單位的土地使用權和收益權，集體組織的土地所有權僅僅體現為管理和特定條件下的處分權。我國已全面實施的村民自治，實際上就是以村民的成員權為基礎的，否則無法解釋村民自治。因此，集體所有實質上是集體組織成員所有，集體土地的佔有和支配最終是集體成員的共同行為。任何一個集體組織成員與集體土地都有著不可分離的利益關係，在土地分配時可按戶取得土地承包經營權，而作為集體組織的成員，參與對土地流轉、宅基地和集體土地收益分配等事務，都屬集體成員的權利。村民自治是確保農民參與集體土地事務的權利的基本保證。以廣西宜山縣和羅城縣的山區農民自發組織的“村民委員會”為肇始，至1998年，村民自治在全國範圍內得到了推廣。村民委員會是對村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織。村民自治的核心是集體組織成員民主協商達成符合全體成員利益的決議。

《物權法》第五十九條規定為每一個集體組織成員平等地參與集體土地事務提供了法律保障。但是，實踐中，經常出現村民自治有名無實的情況。一些村幹部不依法定要求和程序處理集體土地事務，在征地、發包、土地收益分配等方面搞“暗箱操作”，將多數集體組織成員排除在決策之外，以一己或少數人之私利侵害村民集體權益。現在，村官腐敗已成為我國的社會熱點之一，需要政府和司法機關加大對非法侵害集體利益行為的查處和制裁，以真正落實村民自治。

保護集體組織少數成員的合法權益也是確保農民參與集體土地事務權利不可缺少的方面。村民自治以少數服從多數為決議原則，但由於歷史的原因，同一個村或村民小組常有大姓小姓的情況，大姓人多，有可能形成侵害小姓利益的決議。沒有家族的因素，也可能出現侵害或剝奪少數人合法利益的情形。因此，必須保護集體組織少數成員的合法權益。

農民特殊群體主要是指農村中的外嫁女、離婚婦女、適齡未嫁女、有女無兒戶、嫁出本村的“出嫁女”，入贅女婿等人員及其子女等，這部分人在集體組織中數量不多，受風俗習慣影響，在集體利益分配上難與多數村民抗衡，處於“弱勢”地位，其土地權益最容易遭到侵犯。

西部農村的一項調查顯示，“從來沒有分配土地”的女性佔31%，“出嫁后失去土地”的女性佔44.8%，“國家徵用后失去土地”的女性佔17.2%，其他原因失去土地的女性只佔7%。離異女性則還可能面對分割財產的糾紛。對於“婦女離婚後的承包地如何處理”的問題，在受訪者的回答中，有41.2%的人回答可以“從婆家分出自己的一份土地”，有8.4%的人回答“能夠與丈夫對半分地”，有18.3%的人回答“不能從婆家分地但能從娘家分地”，有21.5%的人回答“婆家、娘家都不能分地”。喪偶婦女的土地權利也會受到影響，這取決於婚姻存續時間、子女狀況、與婆家及其家族的感情。例如，在征地補償費分配上，經常出現村裡自行制定的“土政策”:婚嫁到本村但戶口未遷入的婦女不享受；婚嫁外出而戶口未遷出的婦女不享受；離婚或喪偶婦女戶口遷回娘家的不享受；有兩女或兩女以上無兒的家庭，只允許一女享受；有兒有女的家庭，女不得享受；有兩女或兩女以上無兒的家庭，只允許一個“入贅女婿”享受；女方如有兄弟，“入贅女婿”不得享受等，不一而足。

我國農民在法律上區分不同村落共同體的唯一手段是戶籍。因此，只要是當地戶口，就應該認定為集體組織成員，就有權享有集體的各項利益，不論是男是女，不論是否居住在本村。例如，《安徽省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法》第八條就規定了成為集體組織成員的條件:“(一)本村出生、戶口未遷出的;(二)與本村村民結婚、戶口遷入本村的;(三)本村村民依法辦理收養手續、戶口已遷入本村的子女;(四)其他將戶口依法遷入本村，並經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，接納為本集體經濟組織成員的。”

在一些集體經濟實力較強的村，嫁往村外的不願遷出戶口，“入贅女婿”大量增多。浙江省一些經濟發達的城市郊區，姑娘婚後不出村的平均佔到村姑娘總數的90%左右，而娶來的媳婦、入贅的女婿又要求戶口遷入。為了“公平”，一些集體經濟組織制定了土政策：有的按勞動力人數進行分配，有的按常住人口數進行分配，還有的按常住人口與田畝面積各佔50%比例進行分配。對此，可以改革戶籍制度，確立兩條原則：一是當事人自主決定戶口外遷。婚姻關係當事人有權要求戶口外遷，也有權決定戶口不外遷，本集體組織不能以任何理由不讓外遷或強迫外遷。要求出嫁女必須遷走戶口，會導致選擇對象時受制於戶籍，這是違反婚姻自由原則的。二是集體組織自主決定戶口遷入。不管什麼原因提出戶口遷入要求，集體組織都有權做出允許遷入或不許遷入的決定。戶口遷入意味著增加新的集體組織成員，意味著集體組織擔負新成員的生存責任，意味著原集體組織成員的利益有所稀釋。