民主立法

立法民主是現代民主原則在立法程序、形式上的具體體現，也是現代民主政治發展的必然要求。立法的民主化對於現階段的中國而言，蘊涵著新的意義。立法民主的核心含義是指在立法決策、立法活動中，依據民主原則，貫徹民主原則，立法文件的內容則不能作為立法民主的內涵要素。現代立法的要求之一是貫徹立法民主原則，其根據在於，現代法乃是人們享受良好人世生活的一種制度安排，從理性上說，公民有保留立法權力的要求；現代國家社會成員地位的平等，要求立法活動遵行民主原則。從經濟發展來看，法律和法規要適應農業社會向城市社會、農業經濟向工商業經濟的轉變；從經濟體制來看，法律和法規要適應市場經濟的規則，並且要促進體制向市場經濟轉軌；從民主和利益最大化的角度看，法律和法規要滿足最多數人的利益，其運行的成本要低，並且要講求法律和法規運行的效率。同時，立法的民主化是一項系統的工程，它不僅需要改革傳統的政治體制，改善黨對立法工作的領導方式，而且要求樹立起民主的立法意識，更重要的是在制度層面修改現有法律，改善現有立法過程中不符合立法民主性的程序和方式，同時借鑒各國先進立法經驗，引進一些新的民主化立法程序並將其法律化、制度化。在推進立法民主化的同時，還應當加強對立法活動的事後監督。只有強調立法監督，形成制度化、系統化和科學化的立法監督制度，才能保證立法的質量，維持法律體系的統一。

對於法定立法主體來說，民主立法主要從兩個方面對他們提出要求：一方面，要求他們要真正樹立以人為本、為民請命的民主意識，全面了解民情，真正代表民利，及時反映民意，尤其要了解、代表和反映所在選區人民群眾的民意，以提出法案等方式為選民排憂解難；另一方面，要求他們要具備並努力提高民主立法的素養和能力，從設計立法規劃、提出立法議案，討論、審議和表決法律草案等各個環節上，從立法原則、立法技術、立法內容、法律規範等各個方面，提出自己的真知灼見，把人民的意志和利益具體、科學、合理、有效地貫徹落實到法律文本的字裡行間。人大代表在立法審議時要敢於發表意見，敢於並善於講真話；在立法表決時要代表人民（具體選民）的意志，如果個人判斷和組織要求不一致時，應當允許人大代表按照個人意見表決投票。在代議民主制下，全體人民很難都有機會直接參加立法，絕大多數人在立法環節只能間接當家作主。為了彌補代議民主立法的缺陷，有些國家如瑞士，設計了全民投票、全民公決、立法的民主複議或民主覆議等制度，以在代議制下最大限度地實現民主立法。在中國，正式立法程序中的立法主體（如人大代表、專門委員會成員、人大常委會組成人員等）是法定的同時人數也是非常有限的，他們代表億萬人民行使民主立法的權力。除法定立法主體之外的絕大多數人民，只能間接參與或者影響立法。

在民眾參與立法過程中，公民個人、公民代表、專家、專業（行業）團體、社會組織、利益群體等所表達的意見，其分量常常是不盡相同的，有時候還會出現彼此相左的情況。尤其是，社會弱勢群體的利益訴求如何受到立法者的重視，公民作為立法信息不對稱一方的意見如何能夠得到充分有效反映，如何對待和解決這些問題，是對下民主立法真假好壞的現實考驗。對於法定立法主體之外的人民群眾來說，民主立法主要應當保障他們“知情”和“參與”（包括監督）的民主權利。民主立法中的“知情”，一是民眾應當知道立法機關的全部活動，知道人大代表在立法過程中的態度、發言和行為；二是民眾應當知道法律草案的原由、原則、主要內容、法律責任和後果等等；三是民眾了解到（獲悉）的立法信息應當是真實、全面、充分和及時的。從立法機關方面來講，就是要堅持公開立法的民主原則，以立法公開為常規，以非公開立法為例外。民主立法中的參與，一是民眾要有參與立法規劃、立法起草、立法討論等的制度化、程序性安排，如立法聽證、立法諮詢、立法座談、立法討論等；二是民眾要有參與立法的信息、資料、時間、程序等的具體安排和保障，立法參與和監督是一種常態；三是民眾參與立法不能形同演戲，他們表達的意見和建議應當具有一定的法律意義，能夠在一定程度上影響立法過程和立法結果。中國不實行三權分立、兩院制、立法遊說集團、議會黨團等參與或者影響立法的制度，新聞媒體對於立法的作用也十分有限，在這種條件下，如何保證民眾參與立法的真實性、有效性，保證民眾的不同利益和訴求得到尊重和考慮，是需要從體制和程序上認真加以研究解決。

制度（程序）是實現民主立法的基本前提和重要保障。有什麼樣的立法制度程序，才可能有什麼樣的民主立法。實現民主立法，一要“有法可依”，即要有一整套體現民主立法要求的制度、規範和程序，如立法公開制度、立法旁聽制度、立法聽證制度、立法參與制度、立法諮詢制度、立法監督制度、立法覆議制度、專家和民眾參與立法制度等等。二要保證各種民主立法制度能夠切實發揮實效。

立法公開制度是關於立法機關公布議程、發表記錄、准許旁聽、發表意見等各種制度的總稱。民主政治的性質，要求立法機關的立法和其他活動除法律規定的以外，都應當是公開的，以便於民眾的參與和監督。這是因為，實行代議制的立法機關是以人民的名義進行活動的：立法機關的合法性來自人民的同意，其權力來源於人民的授予，其制定的法律要反映和體現人民的利益，其一切活動要對人民負責，受人民監督。立法機關必須代表人民進行活動，但是它與人民的聯繫是經由占人口極少數的代表來實現的，代表們是否代表以及怎樣代表人民，都需要有了解和監督的渠道。沒有立法公開，就不會有立法民主。為了防止人民代表對人民的蛻變，保證立法能夠始終站在人民的立場，保證人民在行使選舉權之後還是國家的主人，就要求立法機關的立法應當具有最大限度的公開性。對於人民來講，立法機關的立法公開就是保證人民享有。充分了解和知道立法機關及其人員的所作所為，是人民當家作主、參與立法的前提。人民如何監督立法機關，防止其濫用權力，杜絕其腐敗，重要的途徑之一是包括大眾傳媒、民眾團體、社會各界對立法機關進行有效的監督。了解和知道立法機關的活動情況，是實施民主監督的前提。民主是一種程序和過程，容易被缺少民主法治觀念和習慣的立法者所忽視、所省略，實行民主立法容易走過場、搞形式。因此，設計民主立法的制度程序並不難，難的是設計一套能夠切實保障人民代表充分發揚民主、人民群眾充分參與立法的制度程序，並保證這套制度程序在民主立法方面能夠切實發揮應有作用。在民主立法方面已經推行了立法聽證等制度。這些制度對於保障人民民主、實現民主立法的作用究竟怎樣，是否存在立法聽證“演戲”、“走過場”等問題，關心民主立法的人士自然會有自己的認識和判斷。需要強調指出的是，對於一個國家的立法體制來說，是否設計並推行一整套民主立法的制度程序，是檢驗它是否實行民主立法的第一塊試金石；而是否依照法定製度程序有效推進民主立法，是檢驗它的民主立法真假好壞的第二塊試金石。相信在建設中國特色社會主義民主政治、全面落實依法治國基本方略的大好形勢下，未來的民主立法一定是“真金不怕火煉”的。

首先，民主立法的表達和彙集功能。民主立法的本質，是保障和實現人民民主，把人民的利益訴求和意志主張在民主法治的框架下充分表達出來，有效彙集起來，通過立法程序上升為國家意志。人民最大限度地有序參與立法過程，通過多種形式和渠道充分有效地表達自己的意志和願望。從宏觀上來看，這是民主立法的內在要求，是立法實現人民當家作主、確保黨的主張和人民意志相統一的重要體現；從微觀上來看，這是不同利益群體、不同階層代表、不同意志訴求、不同期望值表達的各種聲音，需要在立法過程中加以彙集，成為立法決策者做出決斷的重要依據。一般來講，如果民眾通過法律制度和程序使自己的意志在立法上表達得越充分、彙集得越完整，立法就越能夠充分體現人民當家作主的民主價值，那麼，民眾也越願意選擇通過法律制度和程序的方式來表達意志、追求利益，而更少地採用非法的、有可能付出極大代價的極端方式來尋求自己利益的實現。對於弱勢群體、邊緣群體、立法信息不對稱的群體、缺乏立法資源的群體、缺乏立法參與專門知識等群體的意志表達和利益訴求問題，要特別注意從制度上、機制上加以解決。由政黨、社團、工會、律師、專家學者等接受有關群體的委託，作為他們的利益代表和立法代言人參與立法過程，就是現代民主立法解決上述問題的重要方式之一。

第二，民主立法的溝通、博弈和妥協功能。由於現代社會利益的多元化、民眾需求的差異性、人們認識的多樣性等原因，民主立法必然面對錯綜複雜的問題或矛盾，面對民眾多種意見和不同利益尋求立法機關承認和保護的立法訴求。當存在民眾多樣化利益意志表達和立法沒有統一標準的矛盾的情況下，立法作為體現民主、公平、正義的一種解決問題和矛盾的藝術，就不僅需要立法機關與立法涉及的利害關係人進行溝通和博弈，以便了解民眾的需求，解釋立法機關的考慮，而且特別需要讓立法涉及的各方面利害關係人進行溝通和博弈，讓大家充分陳述各自的觀點和理由，表明對立法的意見和要求。在充分發揚民主、彼此進行溝通和博弈的基礎上，尋求相互妥協的方案。不僅利害關係人之間要尋求妥協，立法機關與利害關係人之間在非原則問題上也要尋求妥協。在追求分配正義的目標下，民主立法應當樹立沒有溝通、博弈和妥協，就沒有立法和諧的觀念。從制度上保障民主立法的溝通、博弈與妥協，可以考慮的制度化安排：一是實行利害關係人的立法參與制度，保證他們從立法調研階段起就能夠以不同方式關注和參與立法；二是實行立法信息公開制度，用這種制度既保證利害關係人對相關立法的知情權和參與權，又保證社會民眾對於立法的了解和監督；三是實行立法協商與對話制度，由立法機關、社會中介組織、學術團體來組織，或由媒體提供平台展開討論；四是實行公民立法訴求的民意調查制度，以便立法機關根據統計和量化的數據做出立法分析和決策。

第三，民主立法的導向和宣傳功能。民主立法不僅是被動地適應社會發展變遷的需要，同時也要主動地弘揚主流意識形態的價值觀念，自覺引導民眾對於立法的合理期待，影響民眾和社會對於法律的認識和信仰，使立法過程成為倡導民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序等價值理念的過程，成為民眾學習法律知識、了解法律精神、接受法律觀念、認可法律規範的過程，成為各個法律關係主體明確其具體權利與義務、權力與責任、自覺接受法律約束的過程。與法律有關的社會不和諧問題，有些是因為民眾的立法期待過高造成的。例如，對於有關憲法基本權利的立法，如果人們立法期待過高，就會對該立法失望甚至發展到抵觸和反對，以至於採取某些違法的過激行為。因此，應當重視民主立法的導向和宣傳作用，實事求是地公開介紹某項立法的意圖、作用、局限、實施條件和要求等情況，讓民眾在了解和參與立法的同時，也能夠對立法的困難和局限有正確認識，對立法可能帶來的權利、利益等“好處”，有正確的心理認知和合理的價值期待。

第一，立法規劃、立法計劃要公開。編製科學合理、切實可行的立法規劃和立法計劃，是立法工作有序進行的前提。通過立法規劃和立法計劃，按照形成中國特色社會主義法律體系的要求，對立法項目的輕重緩急作出統籌安排，分清主次，突出重點，把基本的、急需的、條件成熟的法律先制定出來。社會需要哪些法律，人民群眾最有發言權，起草立法規劃和立法計劃必須開門納言，採取多種方式聽取人民群眾的意見，可以直接向人民群眾徵求立法項目建議，也可以通過代表提出的議案，選擇出社會需要最迫切、與人民群眾的生產生活最密切相關的立法項目，優先安排起草和審議。經廣泛徵求意見后形成的全國人大常委會五年立法規劃和年度立法計劃，要向全社會公開。

第二，法律草案的起草要公開。法律草案的起草工作在由相關部門承擔的同時，應當更多地發揮科研院所、有關組織和專家學者的作用，專業性強或者涉及的利益關係比較複雜的法律，可以委託有關組織和科研院所在立法機關的組織和指導下起草建議稿，避免有的部門通過起草法律草案不適當地擴權諉責，防止“國家立法部門化，部門利益法律化”。法律草案起草階段就應當允許公民、利害關係人和社會團體以適當方式發表意見，以便及早地更廣泛地彙集民意。起草單位要注重調查研究，深入基層，深入群眾，深入實際，廣泛聽取意見。還可以就立法過程中存在重大分歧意見的問題公開召開專題聽證會，直接聽取爭議雙方的相反意見，做到兼聽則明。

第三，法律草案的審議要公開。有關專門委員會審議法律草案的會議，可由委員會決定向新聞單位開放；全國人大常委會全體會議或者分組會議審議法律草案，可以適當地選擇一些社會公眾普遍關心的法律，安排電視或者網路進行直播。通過新聞媒體的報道，讓社會公眾更深入地了解法律審議情況。

第四，徵求意見的情況要公開。涉及公民、法人和其他組織的切身利益，特別是需要設定普遍性的公民義務的重要法律案，要向社會公布法律草案，通過電話、信件、傳真、網路等多種方式，徵求有關機關、組織和人民群眾的意見。人民群眾提出了哪些意見，也要採取適當的方式予以公開。對於人民群眾和代表的意見，不但要廣泛地“聽”，更要認真地“取”，以保證制定的法律充分體現黨的主張和人民的意志。

第五，立法文件和資料要公開。除需要保密的以外，常委會審議的法律草案、委員發言的記錄、有關部門的意見以及相關的立法資料等，可以摘要在新聞媒體上發表；代表大會和常委會審議法律草案的簡報等資料，應當允許專家學者和有關人士查閱。要通過立法信息的公開，保障和促進立法民主。

第六，充分發揮代表作用是立法公開的重要內容。人大代表是人民選舉出來行使權力、管理國家事務的代表，立法工作中必須充分發揮人大代表的作用，從提出立法議案建議、參與研究起草、列席參加審議等環節，使人大代表更多地參與立法。確定列入立法規劃的立法項目，應當主要以代表提出的議案為基礎和依據；法律草案起草過程中，要徵求提出議案的代表和相關領域代表的意見和建議；召開座談會、研討會和進行調查研究，應當適當吸收代表參加；常委會審議的法律草案，可以根據情況將草案發給有關代表徵求意見，常委會審議時邀請相關領域的代表列席會議；常委會審議法律的情況要向代表通報。充分發揮代表作用，是立法公開的重要內容。起草單位和人大常委會工作機構要及時向代表提供多方面信息，讓代表知情知政，既了解當地民意，又了解全局情況，為代表依法履行職權，更有效地參與立法創造條件。

在人民主權的理念和原則下，民主立法假定，人民參加立法是立法正義價值的崇高體現和有效保障，人民參與並主宰立法的程度愈高，就愈接近真正的立法正義價值。因為人民最了解自己的意志願望，最需要表達自己的利益訴求，因此人民制定的法律是最有利於實現自己利益和價值的制度安排和行為規範。從理論和邏輯上講，人民參與立法的人數愈多，參與立法的程度愈高，主宰立法的力度愈大，人民民主就實現得愈徹底。然而，在人口眾多、地域遼闊的國家，受到交通通訊等傳播和參與手段的限制，人民不可能都親身參加立法，對於絕大多數人民來說，只能通過代議制民主來實現其民主立法的價值訴求。在民主法治社會中，立法的核心價值在於“分配正義”。這裡的“正義”既包括如公正、平等、自由、民主、人權、和諧、博愛、理性等抽象的價值範疇，也包括利益、權利、權力、義務、責任、需要、關係等具體的現實範疇。民主法治社會之所以需要立法並樂此不疲，一個重要原因就是要通過立法這種制定行為規範、建章立制的方式，通過對各種複雜利益的分配，對法定權利與義務（權力與責任）的配置，對各種社會關係的確立與調整，對各種需要的滿足與平衡等等，實現人類的最高價值——正義。

代議制民主立法是現代民主立法的常規方式，它負有代表全體人民以立法方式來實現“分配正義”的使命。對於代議制民主立法而言，並不會也不能因為採行代議的民主立法方式而減損其實現正義的道義和法律責任。在事實上，代議制民主立法與直接民主立法相比，必然有一個從不夠民主向充分民主、從低度民主向高度民主、從間接民主向直接民主逐步發展衍化的過程，有一個從人民的較少數參與立法向大多數、絕對多數參與立法漸進增量的過程。這個過程，就是不斷追求更充分、更全面、更高度、更優越民主立法的過程。從人民民主的實現形式來講，當代中國的民主立法，還處在這個過程的初級階段；從人民民主正義價值目標的充分體現和有效實現來講，當代中國的民主立法，也還處在一個不斷完善和調適的發展過程中，追求並實現充分的民主立法將是一項長期的任務，是一個長期的過程。

應當指出，在一定範圍內，人民參與和主宰立法的程度高低對於實現立法的正義價值來說，並無必然的正比例關係。人民參與立法的人數愈多、主宰立法的程度愈高，能夠推定證明立法的民主化、合理性、合法性程度的增加，但並不能必然保證民主立法正義價值成正比的提高。由於民主也有其局限和弊端，如多數人的暴政，所以，民主立法雖然可以解決立法的民主化問題，進而解決立法的合理性、合法性問題，但這並不意味著從實質上真正完成了立法分配正義的價值使命。實現民主立法的正義價值是一個複雜的動態的更高層次的問題。

第一，有利於立法正確地反映人民的意志，而不僅僅反映行政機關的意志；

第二，有利於全面的了解各種不同的利益要求，使立法的內容更加科學合理，進而提高立法質量和立法水平；

第三，有利於使立法的最終結果得到人民的認同和支持，增加政府威信；正如某學者所說；“程序的正義能夠在一定程度上啟發社會成員的良知，增加統治階層的凝聚力，提高和強化統治者的權威。”

第四，有利於增強民眾的民主參與意識，增加政府立法的透明度，防止恣意妄為，在一定程度上避免由於關門立法可能產生的恣意專橫和立法偏私現象，降低行政立法、執法成本。

第五，公眾參與是以程序的正當性彌補立法權正當性的不足。

第六，大限度地提高行政效率，因為人們一旦參加程序，那麼就很難抗拒程序能帶來的後果，除非程序的進行明顯不公。